美国最高法院对凯洛案的判决与财产权运动的复兴.pdf
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1、美国最高法院对凯洛案的判决与财产权运动的复兴孙群郎(浙江师范大学 人文学院,浙江 金华 )收稿日期 基金项目国家社科基金项目“美国城市发展与环境治理研究”(编号:);教育部人文社会科学研究规划基金项目“美国郊区的低密度开发与生态环境保护研究”(编号:)。作者简介孙群郎,浙江师范大学人文学院教授,研究方向为美国史。裴孝贤主编:美国历史文献选集,北京:美国驻华大使馆新闻文化处,年,第 页。内容摘要财产权是美国公民的一项宪法权利,但是 世纪以后,由于各级政府对私人财产的征用和管制,私人财产权受到了严重的侵害。因此,到 世纪、年代兴起了一场财产权运动,并取得了一些成就。但正当财产权倡导者庆祝的时候,年
2、的凯洛案给予财产权运动当头一棒,于是在美国再次出现了财产权运动的新高潮,广大民众、公民组织和各大媒体纷纷进行了抗议,学术界再次展开了激烈的争论,联邦和州政府的各部门也纷纷采取了一系列保护私人财产权的措施,但取得的成就并不十分理想。如何平衡私人财产权与政府的管制权,仍然是美国各界所面临的一个艰巨的挑战。关键词财产权;最高法院;征用;管制;凯洛案 文献标识码 文章编号 ()财产权是欧美资本主义国家公民堪与生命与自由相提并论的基本人权之一,是公民绝对的和神圣不可侵犯的权利,美国宪法的第条修正案明文规定,“如无合理赔偿,私有财产不得被征为公用”。然而,进入 世纪以后,美国各级政府对经济生活和私人财产的
3、规制骤然加强,政府的经济发展、城市改造、环境保护等各类政策法规,都在不同程度上侵害了私人财产权。于是,年代后期和 年代初兴起了一场反对政府征用和管制,以维护私人财产权为宗旨的运动,并于 年代中期达到高潮。正当财产权运动的倡导者为其成就庆祝之时,他们却突然遭到一次迎头痛击:最高法院于 年在一次判决中,对联邦宪法第条修正案征用条款的“公用”一词作出宽泛解释。这个解释严重侵犯了公民的私人财产权,因而激起了全国众多公民、媒体、学者、官员等多方面的猛烈抨击,DOI:10.16225/ki.wgwtyj.2023.01.014 年第期外 国 问 题 研 究从而推动了 世纪财产权运动的新高潮。一、第一次财产
4、权运动的兴起及其成就政府对私人地产进行征用和管制是当代世界各国的一个普遍现象,其目的在于政府对征用地产的公共使用或控制私人地产使用的外部效应。实体性征用就是政府对私人地产的直接占用。政府对私人地产行使警察权,通常规范和管制不一定会构成征用,但如果这种管制损害了业主地产的全部利用价值或市场价值就会构成管制性征用,政府应该予以合理的补偿。导致实体性征用的政府行为主要是直接占用私人地产的一些活动,比如,修建公路、运河、铁路、公园等,以及进行城市更新、贫民窟改造等。而导致管制性征用的政府行为主要与土地利用管制法规有关,其目的是保护公民的健康、安全、道德乃至生态环境而行使的警察权。比如,城市土地利用分区
5、制、州政府的增长管理和精明增长法规、联邦政府的资源和环境保护法等。如果政府行为导致了实体征用或管制性征用而拒绝赔偿或赔偿不足,或地产业主拒绝征用,势必发生司法诉讼。从 世纪初到 年代后期,美国各级法院作出的一系列征用判决,几乎都危害了业主的财产权。比如,在 年的“欧几里得镇诉安布勒地产公司”()一案,由于欧几里得镇综合性分区制法规的制定实施,安布勒地产公司的地产价值降低了。但最高法院作出终审判决,该镇的分区制规划属于州政府赋予地方政府的警察权,是为了保护居民的健康、安全和道德,因而不予赔偿。又如,在 年的“伯曼诉帕克”()一案中,最高法院认为,华盛顿市政府征用了伯曼等人的商业地产,并转售给另一
6、私人地产公司进行开发,是为了满足城市更新的“公共目的”,符合联邦宪法第五条修正案征用条款的“公用”与本文相关的学术动态可以从如下几个方面着手分析,首先是关于财产权的概念和理论研究,这方面的研究在国内 外 学 术 界 可 谓 卷 帙 浩 繁,本 文 只 能 择 其 要 者 进 行 评 述。比 如 ,:,该著论述了私人财产权的发展历程。,:,该著论述了私人财产权与政府权力之间关系的历史变迁。,:,:,该著论述了财产权作为一种宪法权利的历史变迁。我国学术界在此方面也有诸多建树,比如著作主要包括赵文洪的 私人财产权利体系的发展 西方市场经济和资本主义的起源问题研究(北京:中国社会科学出版社,年)、肖厚
7、国的 所有权的兴起与衰落(济南:山东人民出版社,年)等;论文主要包括綦保国的 财富的法哲学原理:从古典功利主义到自由主义(聊城大学学报 年第期)、余涌的 论财产权及其关联的道德义务(中州学刊 年第期)等。上述论文主要对私人财产权的产生、发展、性质、社会伦理等方面进行了宏观的研究。其次是关于美国各级政府对私人财产的征用(征收)权力问题,美国学术界在此方面颇有争议,主张国家干预的新自由主义者,特别是环保主义者,积极主张政府有权对私人财产进行征用和管制,甚至可以不予赔偿或只给低于市场价值的赔偿。而新保守主义者则站在传统经济自由的立场上反对政府对私人财产的征用和管制。后者最著名的学者当数美国学者 ,:
8、(,:,)。我国学术界在此方面也略有介绍。最后两个方面的研究动态应该是关于美国第一次财产权运动和凯洛案的研究,本文第三部分已有专门论述,此处不赘述。本文在前人研究的基础上,对美国财产权运动和凯洛案进行了系统的研究和分析,并得出了自己独特的结论。,:,:,美国最高法院对凯洛案的判决与财产权运动的复兴要求,从而极大地扩展了“公用”的含义,对伯曼等人的财产权和商业利益造成了极大损害。在美国的城市更新和改造活动中,这种被强制征用的案件数不胜数,使下层小地产业主遭受了极大的痛苦。类似的判决还有最高法院 年对“宾中央运输公司诉纽约市”()案 的 判 决,年 对“基 斯 通 煤 矿 协 会 诉 德 贝 尼
9、迪 克 图 斯”()案的判决,以及大批的联邦下级法院和州法院的类似判决,都对私人地产业主的财产权产生了极大的危害。然而,美国财产权运动的直接导火索并不是政府对私人地产的征用和管制,而是由联邦政府对西部国有土地和资源利用的限制引起的,这就是 世纪 年代兴起的“艾草反叛”()和 年代末兴起的“明智利用运动”()。这是由于联邦政府为了保护西部的自然资源和生态环境,而限制在西部国有土地上的耕种、放牧、砍伐和采掘等经济活动,一些利益相关的大公司便资助一些社会活动家掀起了一场具有一定声势的反环保运动。到 年代初,“明智利用运动”也逐渐吸收了大批中小地产业主,针对各级政府对私人地产的征用和管制进行抵制,从而
10、逐渐演变为一场更具规模和声势的财产权运动。该运动的领袖建立了众多的民间组织,他们召开会议,发表演讲,建立网络系统,在媒体上大造舆论,为保护私人财产权摇旗呐喊,使该运动带有某种民权运动的味道。这些活动取得了一定的成果,比如在司法诉讼方面,在 年的“诺兰诉加州海岸委员会”()一案中,最高法院认为,在州政府的管制措施与该州的合法利益之间必须存在“实质性联系”(),否则就会构成征用,需要赔偿。这对政府的管制行为形成了某种钳制,因此某一环保组织的代表对最高法院的法官说:“这样一种判决,必将使政府土地利用规范保护公众健康和安全免受各种危害的努力付之东流。”在“实质性联系”的基础上,最高法院又在 年的“多兰
11、诉泰格德市”()案中,进一步提出了“粗略比例”()原则,即政府提出的开发条件不仅应该是定性的,而且应该是定量的,即确定政府的开发条件(如捐献土地或缴纳影响费等)要与开发所导致的生态影响程度之间存在对应的数量关系。“粗略比例”原则的提出,对各级政府的增长管理和环境保护措施提出了更大的挑战,政府部门不得不投入大量的人力和资金进行纷繁复杂的调查和计算,以确定该“粗略比例”,从而极大地增加了政府管制行为的困难。而在 年的“卢卡斯诉南卡罗来纳海岸委员会”()一案中,最高法院判决,如果管制措施损害了业主地产的全部利用价值或市场价值,就构成了管制性征用,因而应该予以全额赔偿。其实这一赔偿原则并不新颖,但它无
12、疑是地产业主的一次胜利。而该案更重要的一个影响是,大法官安东宁斯卡利亚()还在判决书的注释中,提出了部分征用的设想,即政府管制即使只对某块地产的部分价值 ,:,“,”,(),“:,”,(),“:,”,(),年第期外 国 问 题 研 究产生了影响,也应该予以赔偿。这一设想为后来各州制定财产权保护法中的部分征用条款提供了依据,一些下级法院在判决中也常常引用该注释。面对财产权运动的压力和法院的赔偿判决,联邦政府的行政部门也采取了一些措施。比如,里根总统于 年月 日发布了“第 号行政命令”(),要求联邦政府各机构对其政策措施进行“征用影响评估”(),防止出现不必要的财产征用和政府赔偿开支。该命令还要求
13、联邦政府对赔偿资金作出预算,以赔偿必要的实体征用或管制性征用。联邦总检察长在咨询联邦各机构以后,负责制定“风险评估和避免意外征用指南”,各部部长或机构首长还要任命一位官员专门负责该命令的执行,并向美国“管理和预算局”()提交可能出现的征用和索赔报告,以便由其提出预算计划。克林顿政府也对财产权运动作出了回应,年,负责实施 濒危物种法的内政部和商业部发表了一个联合声明,希望最大限度地承认那些不会违反该法第款的开发活动,以平息土地业主的反对之声,“最大限度地降低实施(栖息地)恢复计划的社会和经济影响”。在 年初 濒危物种法 的国会再授权争论激烈之时,美国鱼类和野生动物管理局()宣布了一系列计划,基于
14、 项原则即“十个光点”()扩大改革措施,包括减少对私人地产的影响,减少业主的疑虑,公平地对待业主,对业主保护物种提供激励等。财产权运动虽然在国会立法方面所获欠丰,但在州议会立法方面却取得了较为丰硕的成果。率先通过财产权保护法的是 年的华盛顿州,到 年代末,制定此类立法的州已经达到 个。其中两种类型的立法最为重要,其一为征用影响评估法(),要求州政府对拟议中的管制立法、政策、计划等可能对私有土地产生的影响进行评估,尽量避免构成管制性征用,并且要建立赔偿基金,以备支付必要的政府征用。有些美国学者称这种立法为“三思而后行”()立法。其二为赔偿立法,也称“征用量化法”,由政府对地产业主因政府管制而遭受
15、的价值损失比例进行赔偿。比如,路易斯安那州的立法规定,如果政府管制导致业主地产价值下降达到了,就要给予业主以适当的赔偿;得克萨斯州规定的赔偿门槛为,密西西比州为。上述财产权运动取得的这些成果,可以说是环保运动的一种胜利。但财产权运动也面临着一些难以克服的力量,首先是环保组织的反对,特别是一些主流环保组织与各级政府建立了密切的联系。,“:,”,:,:,:,:,“:,”,:,:,“,”,(),“:,”,(),“:,?”:,年月 日。,“:,?”,:,:,美国最高法院对凯洛案的判决与财产权运动的复兴其次是各级政府官员的反对,他们是各种法律法规的执行者,或者说是政府警察权的行使者,财产权组织所反对的正
16、是这些官员所要执行的。再次就是政府所面临的难以克服的财政困难。比如“全国野生动物保护联合会”()评论道,新罕布什尔州议会的一项拟议中的征用赔偿法案,将使该州的纳税人承担 万美元的开支,“但新罕布什尔州是一个小州,只相当于一个小镇的预算”,“这种法案只会引起更多的诉讼”。佛罗里达州通过了一项征用赔偿法,出于对纷至沓来的诉讼的担忧,该州某县政府取消了一项重要的开发项目。到 年,美国各级政府所面临的索赔金额高达 亿美元,这还不包括诉讼费用。国会议员比利淘津()认为,这种赔偿“将会使政府破产”。正因如此,世纪 年代末到 世纪之初,财产权运动出现了低潮。然而,此时最高法院的一次判决,可谓一石激起千层浪,
17、使陷于低谷的财产权运动再次活跃起来。二、凯洛案的起因及其判决“凯洛诉新伦敦市案”()是 年美国最高法院判决的一起关于政府是否能以经济发展为理由征用私人地产,是否可以将征用的私人地产转移给另一个私人部门的案件。新伦敦是康涅狄格州的一个商港,世纪后期开始出现人口减少、失业率增加的现象,被州政府指定为“衰败市镇”。在苏泽特凯洛()居住的特朗布尔堡()社区,大多数住宅开发于 以前,到 年 月,该社区 以上的建筑状况低于平均水准。于是,新伦敦市准备对该区进行再开发活动。年月,一个非营利组织“新伦敦开发公司”(),说服世界上最大的制药企业辉瑞公司()在该市的滨水区建立一个研发机构。新伦敦市议会授权新伦敦开
18、发公司制定一个开发计划,准备在特朗布尔堡社区投资 万美元进行再开发活动。年,开发计划得到市议会批准,由该公司对该社区的地产进行征购,然后出租给新伦敦开发公司进行开发,最后出租给其他私人商业企业。新开发区占地 英亩,拥有 户居民和商店,其中拥有 块地产的个住户不肯出售。其中,苏泽特凯洛于 年在该区购买了一套维多利亚式独栋住房,进行了大幅度的维护和修缮。另一业主威廉明娜德利()于 年出生在该区的房子里,她“,”,(,),“,”,:,“,”,(),:,年月 日。,“:,”,凯洛诉新伦敦市案,:,年月 日。年第期外 国 问 题 研 究和她丈夫在他们的房子里已经生活了 年。这些业主都与其房产拥有难以割舍
19、的感情。他们认为,市政府征用的地产不是作为公用,而是由私人公司进行开发,因而违反了宪法第条修正案的征用条款,于是,凯洛作为户居民的代表于 年向新伦敦地方法院提起诉讼并胜诉,该法院禁止该市对这些地产进行征用。然而,在 年康涅狄格州高等法院()的判决中却败诉,该法院认为,“该项目可以创造 多个就业,提高税收和其他财政收入,复兴衰落的城市经济,包括市中心和滨水区域”,因而征用符合“公共目的”,没有违反美国宪法第条修正案和康涅狄格州的法律。最后,案件上诉到联邦最高法院,年月 日,双方进行了口头辩论,争论的核心是,经济发展是否可以作为征用条款“公用”的判断依据。斯科特布洛克()代表原告指出,“如果这(经
20、济发展)是启动征用程序的理由,那么任何一个城市都可以征用其辖区内的任何地产,并交给任何私人部门使用,只要他能够比现有业主赚取更多的金钱”。因此,征用权必须有一个界限,“这一界限就是不能出现私人利用的征用”。尽管原告提出了有力的论证,但最终还是以败诉告终。最高法院于 年月 日以比的多数进行了判决,约翰保罗史蒂文斯()大法官代表多数派撰写了判决意见,他援引最高法院对 年伯曼案和 年米德基夫()案的判决,认为新伦敦市的征用符合宪法第条修正案征用条款“公用”()的含义。史蒂文斯大法官从三个方面进行了论证:其一,引用伯曼案和米德基夫案等前例,对宪法征用条款的“公用”一词作了宽泛解释。史蒂文斯大法官认为,
21、虽然政府不能为了私人公司的利益而征用私人地产,但该市的本次征用是为了实施一项“深思熟虑”的开发计划,该计划不是为了满足“某个特定阶层特定居民的利益”,而是为了满足更广泛的“公共目的”。“本法院的各次判决无一例外宽泛地解释了(公用)这一概念,这反映了我们长期以来的一贯政策,即尊重立法部门在这方面的判断”。“我们那些最早的判例尤其强烈地体现了联邦主义的精髓,强调我们对州立法机构和州法院在判断地方公共需求方面的 极其尊重”。其二,承认“经济发展”征用符合宪法征用条款的“公用”要求。这是本案双方争论的焦点。最高法院认为被征用地区属于衰败地区,因此市政府有权为了经济复兴计划的实施而征用该区。该市的征用不
22、是任意的征用,而是制定了一个十分详细的开发计划,可以创造新的就业,提供市政税收等。与其他城市规划和开发计划一样,该市的规划也努力协调各种商业、居住和娱乐业等土地利用模式,以便为本市居民创造更大福利。该市乃是根据一项州议会立法的授权而启动了征用程序以促进经济的发展。因此,该计划无疑是服务于“公共目的”,符合第条修正案的要求。本案的原告要求最高法院采取一种崭新的判决原则,即经济发展不符合“公共利用”。但最高法院指出:“促进经济发展是政府的一项传统和久已接受的功能。而且,不存在原则性的方法将经济发展与其他已经认可的公 ,“,”,(,),:,年月 日。,“,”,(,),“,”,“,”,(,),美国最高
23、法院对凯洛案的判决与财产权运动的复兴共目的区分开来。”“显然,没有理由将经济发展从我们传统的公共目的这一广泛的理解中剔除出去”。最高法院还论证道,政府在追求公共利益的同时,也常常会惠及个人利益。其三,原告质问最高法院,被告宣称其计划可以增加就业和提高税收,这些是否一定能够实现。最高法院拒绝对此作出判断,而是尊重市政府的判断。“如果立法部门的目的是合法的,其方法又不违背理性,我们的判例已经表明,关于征用是否明智的实证辩论不在联邦法院进行”。某评论家认为,最高法院对新伦敦市计划和征用行为的认可,已经表明其相信该市的再开发计划能够实现。然而,事实正如原告所预料的那样,新伦敦市的开发计划最终彻底失败。
24、在投入 万美元以后,在特朗布尔堡社区没有成功地进行任何新的开发活动,年,该计划的主角辉瑞公司也宣布将永远撤离该市。大法官桑德拉戴奥康纳()代表少数派法官撰写了反对意见。她援引 年最高法院大法官蔡斯在“考尔德诉布尔”()一案中的判决词,“一项法律从征用了地产,然后转交给,这是违反所有理性和正义的”。因此,她认为,新伦敦市剥夺私人地产并转交给另一位公民,对公众没有产生直接的利益,不能视为“公用”。她写道:“在经济发展的旗号之下,所有的私人地产现在都有可能被剥夺而转让给另一私人所有,只要该地产能够得到改进增值。”“政府可以强制征用私人地产,但必须是为了 公用,而不是为了另一私人利益。这一要求确保了公
25、平与安全。”本案的判决又回到了 年前的一个难以回答的问题,即在何种情况下为了“公共目的”的征用能够满足“公共利用”的要求。“经济发展征用是否符合宪法?本人认为不符合。”她提醒多数派法官,在凯洛案的判决之后,立法部门将拥有无限权力,为了某些特定的工程项目而启用征用程序。最高法院对“公用”条款的歪曲解读,只是反映了公民宪法财产权的普遍下降。另一位反对派大法官克拉伦斯托马斯()认为,最高法院将宪法征用条款的“公用”宽泛地解释为“公共目的”违背了所有的常识。“如果 经济发展 征用就是 公用,那么任何征用都是,因此,本法院已经从我们的宪法中剔除了公用条款。”“事实上等于宣布废止了该条款,已经全无一丝一毫
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