论《医疗保障法》的功能定位与立法路径.pdf
《论《医疗保障法》的功能定位与立法路径.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《论《医疗保障法》的功能定位与立法路径.pdf(8页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、娄宇 谢琳琪 论 医疗保障法 的功能定位与立法路径论 医疗保障法 的功能定位与立法路径*娄宇 谢琳琪摘要:我国的医疗保障体系由社会医疗保险、医疗救助、补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗救助等制度共同组成。通过立法的方式确认并保障该体系在法治化的轨道上运行,是医疗保障制度建设的重要任务。我国目前筹划编纂的 医疗保障法 在功能上应当确定为功能整合法和职能协作法,而非结构性制度法;在立法路径上应当强调对各项医保制度的类型划分和衔接,而非对各类制度的分散式规定。这一定位和路径,是社会保障制度逻辑的要求,也是我国社会保障立法规划和法典化模式的体现,比较法上的经验也可以证实其合理性。但目前的 医疗保障法
2、(征求意见稿)呈现出总则部分抽象提炼不足、对分则的指导意义欠缺、整体逻辑不统一、与相关领域法律条文重复等一系列问题,有待修订完善。关键词:医疗保障法;功能整合;立法路径;职能协作On the Function Orientation and Legislative Path of the Medical Security LawLou Yu Xie LinqiAbstract:The medical security system in China is composed of social medical insurance,medical assistance,supplementary
3、medical insurance,commercial health insurance,charitable medical assistance and other systems.Confirming through legislation and ensuring that the system operates on a legal track is an important task in the construction of the medical security system.The Medical Security Law currently being planned
4、 and compiled in Chinashould be defined as a function integration law and a function cooperation law in terms of functions,rather than astructural system law;In the legislative path,emphasis should be placed on the classification and connection of various types of medical insurance systems,rather th
5、an decentralized provisions for various systems.This is the requirement of the logic of the social security system,and also the embodiment of Chinas social security legislative planning and codification model.The experience of comparative law can also confirm its rationality.The current MedicalSecur
6、ity Law(Draft for Soliciting Opinions)presents a series of problems,such as insufficient abstraction of the general provisions,lack of guidance for the specific provisions,inconsistent overall logic,and duplication with relevantlegal provisions.Therefore,there is room for revision and improvement.Ke
7、y Words:medical security law;function integration;legislative path;function cooperation医疗保障与卫生法*基金项目:本文系首都医科大学国家医疗保障研究院2023年度开放性课题重点项目“医疗保障立法重点、难点问题研究”(项目编号:YB2023A06)的阶段性成果。作者简介:娄宇,中国政法大学民商经济法学院教授、博士生导师,主要研究方向为医疗保障法律与政策。谢琳琪,中国政法大学民商经济法学院社会法学专业2020级在读硕士研究生,主要研究方向为医疗保障法律与政策。一、问题的提出中共二十大报告提出,健全覆盖全民、统筹
8、城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系;其中的“安全规范”,系首次被确定为社会保障制度的基本原则。社会保障制度只有安全可靠、规范实施,才能为全体人民提供一份可资期待的保障,才能将多年来所取得的全覆盖、高整合、均等化、多层次的制度建设成就确立下来,从而实现长远发展。在这个意义上,“安全规范”所指向的是社会保障制度的法治化实施路径社会保障需要在法治的轨道上稳妥有序地运转、安全实现,同时也需要法治提供有章可循、有理可依的制度,才能达到规范。1科娄宇 谢琳琪 论 医疗保障法 的功能定位与立法路径1医学与法学2023年 第15卷 第4期学立法是建设中国特色社会主义法治体系的前提条件,同时也
9、应当是推进社会保障制度安全、规范地建设的重要抓手。2023年新修订的 立法法 也提出了科学立法的具体要求,即“增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性”。我国的基本医疗保险制度历经二十多年的探索,尤其是“十三五”期间的快速发展,目前已经建立了覆盖十三亿参保人的医疗保险体系,在法治化的轨道上实现制度成熟和定型成为了“十四五”时期医保工作的重要任务。2021年6月15日,为深入贯彻全面建立中国特色医疗保障制度的决策部署,加快形成与医疗保障改革相衔接、有利于制度定型完善的法律法规体系,国家医疗保障局研究起草了 医疗保障法(征求意见稿)(以下简作 意见稿),向社会公开征求意见2,这将是我国在医疗保障领
10、域的第一部专门性的法律,对推动医疗保障法治事业的发展具有重要意义,也可以视为落实二十大报告中所提出的社会保障制度规范化要求的重要举措。意见稿 引发了社会各界对医疗保障立法的关注,在对该稿所承载的功能和意义给予积极评价的同时3,也有学者认为,其所采用的立法进路破坏了原有的社会保障(社会保险)法律制度规划,不能将不同法律性质的医疗保障制度统一规定在一部法律中,而应当尊重立法的一般规律,不能以部门行政思维代替法律思维4。医疗保障立法如何兼顾社会保险制度和立法的固有逻辑、在准确地进行功能定位的基础上选择适宜的立法模式?本文拟就此问题开展谈论,期能对我国未来的医疗保障立法工作有所裨益。二、医疗保障制度的
11、立法现状2018年3月,十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定,组建中华人民共和国国家医疗保障局。自国家医疗保障局成立以来,我国的医疗保障法律制度建设取得重大进展:在立法方面,2021年医疗保障领域的第一部行政法规 医疗保障基金使用监督管理条例正式颁布施行,基本医疗保险用药管理暂行办法 医疗机构医疗保障定点管理办法 零售药店医疗保障定点管理办法 医疗保障行政处罚程序暂行规定 医疗保障基金使用监督管理举报处理暂行办法 等部门规章也陆续出台;但是医疗保障领域仍然缺少一部具有统括意义的基本法律,为了弥补这一立法空白,国家医疗保障局发布了 意见稿。(一)我国现行的医疗保障法律体系
12、在2017年初发布的 国务院关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知 中,提出了“建立高效运行的全民医疗保障制度”的要求,这是一套制度体系,以“较为完善的基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险和慈善救助衔接互动、相互联通机制”来构建。2010年颁布的 中华人民共和国社会保险法(以下简作 社会保险法)是一部奠定了我国社会保险制度框架的法律,其总则部分规定了社会保险一般原则,分则部分依次列举了各险种的基本制度,第三章基本医疗保险中规定了,由此确立了职工医保和居民医保的“二元结构”、基金结算和支付办法、协议管理等基本制度特征。2019年颁布的 社会救助暂行办法 将医疗救助作
13、为专项社会救助的一个类型,明确了其对象、救助方式、救助标准、申领程序等结构性制度。2020年颁布的 基本医疗卫生与健康促进法 首次明确了医疗救助的法律地位。2021年,国务院拟向全国人大常委会提交的 中华人民共和国社会救助法(草案),将医疗救助和疾病应急救助作为社会救助措施之一,并在该法中确定了救助对象和申领条件。51994年出台的 国家体改委、财政部、劳动部、卫生部 关于职工医疗保险制度改革的试点意见 ,建立起了与社会主义市场经济体制相适应的补充医疗保险;历经了近三十年的发展,目前已经建立了公务员医疗补助、职工大额医疗费用补助、企业补充医疗保险、职工互助医疗保险和城乡居民大病保险等多种形式的
14、补充医疗保险,其既是基本医疗保险的有力补充,也是我国医疗保障体系的重要组成部分。自2015年起,地方政府陆续出台政策牵头举办普惠型商业补充医疗保险并取得较大成效,充分发挥了商业补充医保在多层次医疗保障体系构建中的作用。1995年颁布、2015年修订的 保险法,与各部门出台的规章制度和各省市出台的地方规范性文件,共同监管着商业健康保险体系;但由于承担社会保障功能的商业健康保险介于社会保险和商业保险之间,法律定位比较复杂,目前还缺少一部具备针对性、专业性较强的法规对其进行监管。62013年民政部颁布的 关于加强医疗救助与慈善事业衔接的指导意见,提出要建立医疗救助与慈善事业的衔接机制,进一步鼓励慈善
15、组织开展补缺型和补充型医疗救助。2016年颁布的 中华人民共和国慈善法(以下简作 慈善法)也规定了慈善医疗相关内容,但相关规定还比较笼统,可以考虑进一步进行细化规定。2娄宇 谢琳琪 论 医疗保障法 的功能定位与立法路径为了统合以上各类医疗保障制度,意见稿 在总则中规定,国家建立以基本医疗保险为主体、医疗救助为托底,补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗救助等相互衔接、共同发展的医疗保障制度体系。此规定实现了“十三五”规划中所提出的医疗保障制度体系的法治化,系首次在法律的层面上肯定了基本医保、医疗救助、商业健康险等制度在我国医疗保障体系中的地位和功能。这种统合式立法的定位,决定了 医疗保障法 的功
16、能是整合已有的法律制度,在对现有制度进行查漏补缺的基础上实现彼此之间的有序衔接,因此该法一方面要避免与现有制度重复和矛盾,涉及各项制度自身结构性安排的条款除非必要,否则无须再度写入;另一方面要将重心放在各项制度的统筹和衔接上,尽可能地提炼和概括出共通的规则,发挥制度统合之后的“乘数效应”。(二)医疗保障法(征求意见稿)中存在的问题大陆法系的统合式立法可以划分为潘德克顿与法学阶梯两种模式,也可以相应地称为“编纂模式”和“汇编模式”。前者的立法思路是从纷繁复杂的法律规则中提取出共性法则作为一般规定,再从一般规定中抽象出共性更强的概念与原则作为总则,由此形成“总则-一般规定-具体规则”的立法结构;后
17、者仅作简单的抽象和概括,在零散的规则中选取出最基本的原则和概念形成一个篇幅短小的总则即可。前者以德国 民法典 所确定的“五编制”为代表,后者以法国 民法典 所确定的“三编制”为代表。7两种模式各有优缺点,前者的优点是体系完整、逻辑严密,为司法机关解释和统一适用法律奠定了基础,也为后续的法官造法创造了条件;缺点是引入了过多的抽象概念,不易于理解,体系相对封闭。与之相对应地,后者的优势在于体系开放,颁布新的单行法的难度小;但是其总则的基本原则和抽象概念有限,分则立法缺乏总则的指导,故在分则出现漏洞时,很可能出现司法机关自由裁量权过大或者不作为,难以保障司法的统一性。应当指出的是,没有完美的综合式立
18、法模式,每个国家都是在自己的历史传统和现实国情的考量下选择了其中一种模式,再建立与之配套的单行法体系和法官法体系去弥补固有的缺陷。我国自清末民法立法起,就比较坚决而且完整地继受了潘德克顿法学8;2020年颁布的 中华人民共和国民法典 也是潘德克顿立法模式与“反映人民的意愿、保障人民的权益、体现人文关怀”的新时代特色社会主义立法宗旨有机结合的产物,代表了我国法典化一贯以来所坚持的知识继受、理念秉承与创新的发展进路9。这部民法典在立法模式上所带来的标杆和示范效应,是非常显著的我国各个领域的立法都基本上遵循着潘德克顿的传统和模式,具体表现在总则篇幅占比高,对分则立法的指导作用明显且可以用于弥补分则内
19、容上的“漏洞”,整部法律的系统性和整体性较强。意见稿 也采用了“总则-分则”的潘德克顿立法模式,突出强调了医疗保障体系的完整性以及总则对分则的概括和指导功能,而非体系松散、随时增补结构性制度的汇编型法典模式。从结构上看,意见稿 分为总则、筹资和待遇、基金管理、医药服务、公共管理服务、监督管理、法律责任、附则共八章,基本上囊括了医疗保障行政机关的全部职能;从内容上看,在以上章中又将基本医疗保险、医疗救助、补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗救助等制度拆解成筹资、待遇、基金管理、公共服务等结构性内容。10但是,以前述潘德克顿模式的要求审视之,在立法结构和立法表述上,该 意见稿 呈现出了总则部分抽象
20、提炼不足、对分则的指导意义欠缺、整体逻辑不统一、与相关领域法律条文重复等一系列问题。1.总则不能完全涵盖分则。意见稿 总则部分主要规定了立法目标、基本原则;而分则贯彻了总则的立法精神,但是由于医疗保障制度体系的特殊性,故分则的各模块是各不相同的制度体系,有着不同的法律性质,因此总则部分确立下的基本原则、立法精神对分则的各个部分难以体现出普遍的指导意义。例如总则部分的第二条,规定国家建立以基本医疗保险为主体,医疗救助为托底,补充医疗保险、商业健康保险、慈善医疗救助等相互衔接、共同发展的医疗保障制度体系,其对于基本医疗保险、医疗救助这种由政府主导建立的医疗保障制度有较强的指导意义;但是补充医疗保险
21、、商业健康保险、慈善医疗救助等由市场和社会力量主导建立的医疗保障制度,在实践中需要更多地依靠企业、商业保险公司和社会团体的力量,应当以市场和各责任主体为主导,而不能过分强加责任于政府。商业健康保险与基本医疗保险服务目标、本质属性以及服务手段契合,因而商业健康保险功能是有效补足基本医疗保险的短板与不足,为居民提供更多的保险选择和更深层次的风险保障。11政府的职能是引导并支持补充医疗保险和商业健康保险发展,同时主要发挥社会力量在医疗保障制度发展中应有的作用,从而构成多层次的医疗保障体系。3医学与法学2023年 第15卷 第4期2.各分则的立法逻辑不统一。意见稿 第二章则以筹资和待遇作为标题,分为基
22、本医疗保险和多层次医疗保障两节,将医疗救助划到了第二节多层次医疗保障中。从结构上来看,本章并未按照筹资和待遇的制度特征来进行划分各医疗保障制度的筹资渠道和待遇给付各有不同,而按照目前的章节结构,逻辑上似乎并不统一。有学者表示,将医疗救助作为补充保障并不合适,因为医疗救助是由政府负责的法定制度安排,与由单位主导的职业福利性质的补充医疗保险或医疗补助、市场主导的商业健康保险及社会力量主导的慈善医疗并而论之不合理。123.各条款缺乏统筹安排。从内容上看,该 意见稿 对各医疗保障制度的待遇给付并未拟制好制度之间的相互衔接规定,只是将各医疗保障制度的筹资和待遇规定简单地拼凑成一章。例如,某些条款与已有立
23、法重复且未作实质性的修改在 意见稿 第二章第一节关于基本医疗保险的筹资和待遇的规定、与 社会保险法 中第三章基本医疗保险的规定、基本医疗卫生与健康促进法 第二章中关于基本公共卫生服务的规定在内容上并无二致;而且该 意见稿 内部也有重复表述的问题第三章对医疗保障基金监管的相关问题进行了专章规定,在第六章监督管理中也有医疗保障基金运行监管相关的条款,整体的逻辑结构较为混乱。另外,值得特别提出的是,该 意见稿 对以往的制度在实践中暴露出来的问题还采取了回避的态度。例如,基本医保个人账户的法律性质以及未来的改革走向不甚明朗,意见稿 也没有给出明确的回应13;社会保险法 所规定的基金先行支付和代位求偿制
24、度在实践中没有真正地执行过,原因在于追偿机构不明以及追偿机制运行不畅通14,意见稿 仍然延续了之前的规定,不仅没有解决既有的问题,同时造成了立法内容的重复,浪费了立法资源。三、医疗保障法 的功能定位(一)医疗保障基本法是功能整合法和职能协作法1.医疗保障法 是相关领域的基本法。我国 医疗保障法 的立法依据直接来源于宪法,是基于宪法赋予公民的社会保障权而制定的医疗保障领域的基本法,也是医疗保障领域的母法,在医疗保障领域设定了基本理念、基本原则,为医疗保障制度体系化发展提供指引,为医疗保障领域部门规章和地方立法的制定提供依据。将 医疗保障法定位为基本法,突破了过去把覆盖全民的基本医疗保险制度简单纳
25、入社会保险相关法律的立法局限15,使得宪法赋予公民的医疗保障权得以更好地实现,由应然权利转变成为实然权利。医疗保障法 基本法的定位有利于改善当前我国医疗保障制度主要依靠政策性文件主导的立法局面,也有助于从权利的视角确立医疗保障制度发展的方向和目标。法律语言的权利义务属性有利于规范医疗保障领域的各类主体的行为,平衡各方利益主体间的关系,协调医疗保障法律规范间的冲突,从而保证医疗保障领域法律制度的统一性。这种统一性可以弥补国家医疗保障制度体系建设的不足,推动各项医疗保障制度配套政策的完善,为医疗保障领域的改革发展建立制度框架,在当下的特定历史时期扮演好“改革支持法”的角色。162.医疗保障法 是功
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 医疗保障法 医疗保障 功能 定位 立法 路径
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。