基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估.pdf
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1、17王焱,何文盛.基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估 J.求实,2 0 2 3(4):1 7-3 1.政府治理研究2023年第4 期求寳基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估王焱,何文盛?(1.南昌大学公共政策与管理学院,江西西南昌3 3 0 0 3 1;2.兰州大学管理学院,甘肃兰州7 3 0 0 0 0)摘要:新一轮党和国家机构改革进一步优化了政府职责体系,如何在党的集中统一领导下实现部门之间协同高效成为新的研究课题。整体绩效观提供了部门协调与配合的基准,基于整体绩效观对政府职责体系进行调适是一种可行路径,即调整政府作为整体的边界并强化内部机构的职责集成,使政府建立有内
2、部支撑的统一对外平台,进而形成整体绩效输出。为此,需要探索以绩效贡献率为导向的政府绩效评估新思路,在评估政府整体绩效和部门绩效的基础上,以绩效贡献率来衡量部门对于政府整体绩效提升的作用。在“以评促改”框架下强化部门的协同意识与行动,有助于逐步使政府整体绩效观从“形式”走向“实质”。关键词:政府治理;政府职责体系;机构改革;整体绩效观;绩效贡献率;政府绩效评估中图分类号:D63-3;D035文献标志码:A文章编号:1 0 0 7-8 4 8 7(2 0 2 3)0 4-0 0 1 7-1 5一、问题的提出党的十八大以来,党和国家机构职能实现系统性、整体性重构,为党和国家事业取得历史性成就、发生历
3、史性变革提供了有力保障。党的二十大报告强调要“转变政府职能,优化政府职责体系和组织结构”,随后,“以加强党中央集中统一领导为统领,以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向”的新一轮党和国家机构改革在2 0 2 3 年全面铺开。这是改革开放以来我国第九次大规模机构改革。此前的多次机构改革,总体上呈现出从实验主义向整体设计转向的特征。收稿日期:2 0 2 3-0 4-1 0作者简介:王焱(1 9 8 8 一),男,湖北黄冈人,毕业于兰州大学管理学院,管理学博士,南昌大学公共政策与管理学院讲师,主要从事政府绩效管理研究;何文盛(1 9 7 4 一),男,甘肃陇南人,管理学博士,兰州大学管理学院院长、
4、经济学院院长、教授、博士生导师,主要从事政府绩效管理、公共绩效治理、预算绩效管理研究。182023年第4 期求宝其中,前七次改革主要是针对政府机构,着力于精简机构、转变职能与职能整合,是一种以大部制为主线的政府职责体系优化 2 ;党的十八大以来,党和国家机构改革统筹推进,进一步强化了党的集中统一领导和优化协同高效的要求,具有显著的整体性取向。这种战略性调整是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,也是对新时代中国社会主要矛盾发生转化的正面回应。当前,中国的“党和国家”愈来愈趋向于成为一个整体性组织,即广义的政府 3,总揽全局、协调各方的党的领导体系与职责明确、依法行政的政府治理体系同频共振
5、,构成国家治理体系的基本结构 4 。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,加强党的全面领导,统筹党和国家机构改革,优化党政体系运行机制是对西方政府治理传统的突破和超越,其本质是中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的战略性行动 5 。面对新形势新任务,中央持续深化党和国家机构改革,不断优化部门间职责关系,很大程度上解决了职能交叉、政出多门、多头管理等长期困扰改革发展稳定的问题。然而,机构改革总是有限度的,部门再大也是有边界的,超出这一边界,矛盾和扯皮在所难免 6 。同时,改革后部门内部二级机构之间的“条块分割”仍然存在,以专业化为基础的分工可能会衍生新的协调压力 7 。因此,机构改革并
6、非是优化政府职责体系的终点,深化改革的难点是在党的集中统一领导下强化不同主体之间的协同,以形成一种黏合的力量来超越治理的碎片化。国家治理的复杂性决定了部门分工的必要性和合理性,全面深化改革目的在于形成系统完备、科学规范、运行高效的政府职能体系,以持续提升政府绩效。政府目标具有多样性,其绩效应当是多维度的综合体 8 ,但在部门分工的条件下,又很容易被条块分割”。特别是源于西方席卷全球的新公共管理运动提倡机械主义绩效观,更进一步加剧了治理的“部门主义”与“绩效碎片化”9 。在中国语境下,强化党的集中统一领导彰显了国家治理体系的整体性取向,但也无法回避不同主体之间的协同难题。超越这种“论”,则需要在
7、学理上寻求治理理念的突破。从以人民为中心的发展思想出发,树立整体绩效观是一种可行的路径 1 0 。整体绩效观提供了部门协调与配合的基准,进而助力政府职责体系调适,形成整体绩效输出。基于此,本文从整体绩效观的内涵与外延出发,分析如何调适政府职责体系,探索性地提出政府绩效评估新思路,以期为党和国家机构改革后实现协同高效目标提供启示。二、文献回顾政府绩效是政府在社会经济管理活动中的结果、效益、效能,体现了政府在行使职能、实现意志过程中的管理能力 1 2 7 3。正是在这个意义上,政府绩效自政府产生之初就客观存在了 1 2 ,而追求政府绩效最大化则是政府管理永恒不变的主题 1 3 。上述观点将政府视为
8、一个抽象整体,实际上,政府有着非常复杂的结构体系,政府绩效提升有赖于各部门的高效运作。如何优化政府职责体系以提升政府绩效的研究,主要围绕部门的分工与合作两个方向展开。(一)部门分工论分工是一种广泛存在于各行各业的现象,被视为提高效率的一种重要方式。在亚当斯密看19基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估来,“劳动生产力最大的增进,以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,似乎都是分工的结果”1 4 1 3。此后,分工与效率成为经济学研究的一个重要方向,并逐步扩展到区域分工、国际分工、产业分工等领域。马克斯韦伯以理性和法理型权威为基础提出官僚制理论,强调专业化分工的重要性,认为合理的
9、分工是行政效率的基本保障。特别是随着政府治理对象日益多样化和复杂化,政府部门对公共事务进行分工成为必然。分工能够适应政府多任务委托代理的现实需要,时至今日,专业化和部门化的分工及组织形式已成为各个国家法律和政策层面的基本要求 1 5 需要注意的是,与经济领域的分工不同,政府分工实际上是一种分权,即遵循“分工一分职一分责分权 的逻辑 3 。由此可知,优化政府职责体系实际上是完善政府的内部分工,旨在提升政府治理效能。在“职责同构”体系之下,我国各级政府在部门间的分权结构基本一致 1 6 ,分权调整也基本遵循自上而下的路径,具体表现就是改革开放以来我国的历次机构改革实践。历史上,我国曾根据管理行业的
10、不同而分别设置了大量的政府部门,2 0 世纪8 0 年代初,国务院的工作部门多达1 0 0 个。这种简化且过细的分工并不能适应治理环境的变化,反而严重影响了行政效率,以至在随后的机构改革中部门精简合并成为一种共识性趋势 1 7 。特别是2 0 0 8 年和2 0 1 3 年的机构改革,“大部制”特征明显,通过对职能相近、业务范围趋同的事项采取统一管理,以最大限度避免职能交叉、政出多门、多头管理 1 8 。2 0 1 8 年以后的机构改革有了更大突破,统筹了党和国家机构,体现了越来越强的系统性与科学性 1 9 。但有学者也指出,要注意机构改革的限度,不可将机构改革不能承受之重强加于它 2 0 。
11、在“大部制”基础上,将一些原来分散在若干个部门的相关职能进一步集中到某一部门,借此实现更深层次的跨部门整合 2 1 ,但仍不能忽视部门间的协调成本。因此,除了机构合并调整外,实行大部门决策权与专业化机构执行权相分离、进一步完善议事协调机制等同样也是必不可少的 2 。(二)部门合作论部门分工是政府治理的一种客观选择,但有效分工的前提是工作必须可分且可在相对分离的基础上保持有效的沟通与协调 2 3 1 9 4。政府作为一个整体,分工是为了提高效率,但有效分工并不一定能提升效率,一体化与分工带来的专业化之间的内在矛盾决定了部门合作的必要性 2 4 本质上,部门分工对效率提升的正向作用与部门协调成本的
12、消极影响需要一个更好的平衡点,分工的同时必然伴随着协调需求的增加 2 5 。正政府部门更多的是考虑本部门的利益,基本上只对本部门和上级负责 2 6 ,因此,部门合作通常指向面对单一行动者无力或难以有效处置的公共问题,两个或多个行动者参与的集体行动治理安排 2 7 。强调部门合作源于对新公共管理运动的反思。在公共部门引人竞争机制,推崇分散化和分权化,强化绩效评估都是新公共管理运动的重要主张 2 8 。在有助于提高行政效率的同时,这些主张使得政府行政管理更加碎片化,部门间业务分割,以封闭程序进行决策,削弱了政府总体战略规划的整体效果 2 9 。从交易成本的视角来看,跨部门协作是一种能够减少组织间协
13、商成本的行动,因此,进入2 0 世纪9 0 年代以后,西方国家开始打造整体政府,尝试对部门进行整合,试图建立一种以协调纵向、横向机构之间的行动来实现组织愿景的政府治理新范式 3 0 。整体政府并不202023年第4 期求宝完全代表一种理念,将其视为“伞式概念”(umbrellaterm),用以描述应对公共部门碎片化问题的一系列回应 3 1 我国在推进部门合作上也有诸多制度性安排。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,党和国家在结构、功能与活动上的紧密联系从根本上体现了我国与西方治理架构的差异 3 2 。在具体制度设计上,中国形成了以党委(组)领导制为核心,以归口管理和小组为支撑的“一核双
14、翼党政结构,从而实现了从部门决策走向统筹决策的治理过程 3 3 。在部门之上,分管领导通过影响部门的信息、政策和资源获取等方式,发挥了部门整合的作用 3 4 ,而临时协调小组或常设的委员会等机构则在组织上提供了支撑 3 5 。进入新时代,政府部门对优化协同高效提出更高要求,其中,优化就是科学合理、权责一致;协同就是有统有分、有主有次;高效就是履职到位、流程通畅 3 6 。总体而言,既有研究揭示了政府职责体系运行的基本形态,在部门分工和合作基础上的制度化努力让政府绩效改进呈现持续性特征。政府分工而治是一种客观事实,不断深化的机构改革让部门分工更为科学合理,党的领导、副职分管、协调小组等让部门合作
15、具备了组织基础。然而,这些还不足以弥合碎片化的政府治理,因为部门间乃至部门内部的协同都具有高度的情境性,所以,制度性安排形成的规范难以实现全覆盖。这就需要差异化的主体树立共同的治理理念,以激发其积极性和主动性,从而达到真正的协同高效。基于此,本文提出以整体绩效观作为部门协调与配合的基准,通过进一步优化政府职责体系,完善政府绩效评估办法,以期更好提升政府绩效。三、从整体政府到整体绩效观整体绩效观是以实现公共价值为核心目标导向,耦合多元行政主体之间的绩效生产行为以提升政府整体产出水平和绩效结果的新治理观念9。整体绩效观关注如何解决政府绩效碎片化问题,将“整体性”与“绩效观”深度融合,从理念层面指导
16、政府部门的决策与行动,衔接不同政府机构形成绩效合力以实现共治善治。从推进整体政府建设到贯彻整体绩效观,是一个不断深化的认知过程。(一)整体政府整体政府是针对部门分割和碎片化问题而实施的一种新型的政府管理模式和运作机制 3 7 ,是对功能性组织模型进行反思的产物。2 0 世纪8 0 年代,西方国家兴起新公共管理运动,在政府内部引人竞争机制以期提高政府绩效,但随之而来出现了治理碎片化、政府空心化等问题。到了20世纪9 0 年代,英国布莱尔政府首倡整体政府施政理念,随后迅速扩散到美国、澳大利亚等经济合作与发展组织(OECD)国家,逐渐成为一种新的治理范式。整体政府既关注组织内部整合,也关注不同组织之
17、间的协同,主张自上而下的目标设置和公共服务的顾客导向 3 8 。从理论层面来看,整体政府与整体性治理存在内在联系,主张通过建立网络化、相互联结的协同机制来整合组织职能和利用资源,减少不同部门或主体之间的对立与冲突 3 9 。如果将政府内部视为一个公共场域,协同治理理论也可以为整体政府建设提供支撑,当多个部门面临共同的难题时,各主体以21基于整体绩效观的政府职责体系调适与政府绩效评估共同目标为导向,以互惠价值为基础,跨越部门或组织边界协同发力以实现集体目标 4 0 虽然有学者认为整体政府已成为一种系统化理论体系 4 1 ,但实际上整体政府更多是提供了变革的启示,尚难提出具有普适性的指导方案。究其
18、原因,整体政府是一种组织层面的应然导向,其协作具有一定的被动性。在西方政治架构下,其开展的政府整体绩效评价只是作为一种调节中央与地方关系的工具,选票及选举市场才是真正发挥作用的形式 4 2 。而作为政治过程的选举,在实践中因信息操弄和选民操控、消极竞选和政治极化、政治代表性偏差等问题导致多重异化 4 3 ,试图通过“以评促改”来提升政府整体绩效只是一种“美好愿景”。与西方国家不同,中国是一个社会主义国家,政府权力分解与机构分工是为了更好地实现为人民服务的宗旨,而非部门之间的相互博奔与制衡。因此,虽然在被引人中国之初,整体政府也常被冠以“合作政府”“协同政府”等名称,其在概念上存在一些争论,但给
19、中国地方政府的改革带来了积极显著的变化。比如,华南理工大学曾持续开展的政府整体绩效评价产生了广泛的社会影响;浙江省“最多跑一次”改革,实现了群众和企业办事从“跑部门”向“跑政府”的转变。(二)整体绩效观整体政府兴起于对治理碎片化问题的被动应对,在需要跨部门协调时各部门能否形成共同目标乃至采取共同行动具有不确定性。整体政府提供了一些平台搭建、机制构建及利益互惠等组织变革的启示,但对认知因素的关注仍不够。当政府各部门局限于完成上级授权和规定的行政事务而缺乏主动作为的进取心时,也就难以将部门置于政府整体目标与完整功能实现的高度进行理性反思与策略行动,这就限制了整体政府建设的效用。因此,仍有必要从认识
20、论层面寻求突破,树立整体绩效观,让部门更多地作为政府整体绩效生产的某一环节;对于部门而言,协作与配合成为承上启下的主动选择。树立整体绩效观的目的是消除传统政府部门间的绩效张力,以持续改善和提高政府整体性的绩效产出。整体绩效观具有价值导向性、要素整合性和职能衔接性三个核心特征。价值导向性强调公共价值要贯穿绩效生产的全过程,形成公共价值从内化到个体、融人到决策、落实到行动上的完整体系;要素整合性要求从顶层设计到落实执行都要超越部门本位,将各种资源要素视为一个整体,并追求最终的整体性结果;职能衔接性明确各部门以政府整体绩效目标实现为出发点,消解部门间的绩效目标冲突,选择最佳行动方案。三个核心特征是互
21、为一体、相互支撑的,其中,价值导向性是要素整合性和职能衔接性的基础,而要素整合性和职能衔接性则是价值导向性的集中体现,两者共同服务于政府作为一个整体的绩效提升目标。在中国语境下,党中央作为绝对领导核心,其代表的是人民的意志。“以加强党中央集中统一领导为统领”的机构改革,相对弱化部门的独立性而突出政府的整体性,以形成“政府一人民”的有效互动,实际上体现了以人民为中心的发展思想,与中国共产党“全心全意为人民服务”的根本宗旨一脉相承。特别是党的十八大以来,“统筹”日益成为中国治理的关键词,党的十九大报告中“统筹”出现2 0 次,党的二十大报告中“统筹”出现2 6 次。作为一种方法论,“统筹”体现了党
22、政体制下中国治理的鲜明特色,不同的分工都统一于服务型政府建设。在此基础上,整体性政府既代表不同利益主体的整合机制,也反映不同行政主体运行的融合机理,而这种整合能力最终体现在222023年第4 期求宝政府作为整体的绩效产出上。整体绩效观正是从政府产出与结果的角度重构思想理念与行动框架1 0 整体绩效观与整体政府有着内在关联,但前者更富有本土化特色,特别是与中国治理场景高度契合,既延续了新公共管理理论对于绩效的高度关切,也为破解碎片化困境提供了启示。整体绩效观并非排斥政府部门分工,而是充分认同政府分工对提升政府绩效的重要性,其独特价值在于从认识论层面提供了一种新视角,为部门在分工基础上的协调与配合
23、提供内在的价值基准从这个意义上讲,整体绩效观可以为进一步调适政府职责体系提供指引,而持续开展评估则有助于整体绩效观落到实处。四、基于整体绩效观的政府职责体系调适改革开放以来,我国已经历了九次机构改革,尤其是党的十八大以来的两次机构改革,通过统筹党和国家机构职能,一体化调整不同部门的职责边界,已形成较为完整系统的部门分工体系。面对纷繁复杂的公共事务,部门分工是合理且必要的。强调整体绩效观的黏合作用,并非是对当前政府职责体系的再次重构,而是着眼于实现协同高效目标的适度调适。基于整体绩效观的政府职责体系调适,主要是指政府作为整体对外的边界调整和政府内部机构之间的职责集成两个相互关联的面向。(一)政府
24、作为整体的边界调整政府具有天然的垄断性,在抽象意义上它是单一主体,在实体意义上其被分割成诸多相对独立的部门,每个部门对外都代表了政府。政府职责体系指向由政府和政府部门所承载的所有职责构成的有机整体,职责体系能否适应国家发展的需要,是检验行政体制改革成功与否和政府职能转变是否到位的基本标志 4 4 。强调政府及其部门的权责统一是对整体行政伦理的维护,目的是平衡不同类型的部门权责分担,进而提升政府整体的治理能力 4 5 。其前提条件,即厘清政府职责的边界,明确哪些事务需要政府来管理,哪些公共服务必须由政府来提供。这从总体上决定了政府职责的总量及部门分工的内容,体现了政府作为整体的职能定位和权力限度
25、。改革开放初期,我国政府部门的设置与职责设定呈现出很强的经营性特征,进人2 1 世纪以后逐步转变为以公共服务为本的治理体系 4 6 。这种转变在历次的机构改革中都得到充分体现,政府逐渐退出了经营性领域,相关职能部门不断精简,根据新发展形势的要求,也增设了更多服务性部门。党的十八届三中全会明确指出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,并明确提出“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度”“权力清单”和“责任清单”作为“清单制度”的主要内容,涵盖了面向行政相对人和政府内部的政府职责,由此,政府权责的总量及其在部门间的划分得到进一步梳理和完善。从本质来看,政府权责清单是细化、规范政
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