澜沧江—湄公河水资源合作中的水权确权考量.pdf
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1、第 19 卷 第 4 期湿地科学与管理 Vol.19No.4 2023 年 8 月WETLAND SCIENCE&MANAGEMENT aug.2023淡水作为一种重要的资源,是所有生态和社会活动的重要组成部分,包括维持人类和其他生物生命、河道运输、废物处理、能源供应和工农业发展等。水资源合作是澜湄合作机制的重点之一,它关乎澜沧江湄公河(以下简称“澜湄河”)流域六国息息相关的生命之水,也是澜湄流域国家其他领域合作的纽带和桥梁。然而,即使是在水量相对丰沛的澜湄流域,淡水资源的时空分布依然不均衡。随着人口的增长,对淡水的需求增加,水供应变得更加困难,水和供水系统在国际上越来越可能成为军事行动的目标
2、和战争工具(Peter,1993)。这种“水战争”论调在上世纪90年代初期变得尤为突出,当时冷战结束导致出现一种新的安全理解,它超越了纯粹的军事问题,而与各国间自然资源及其竞争有着非常密切的关系。有关学界形成了一个初步共识,即环境尤其是自然资源稀缺性可能导致冲突(Homer-Dixon,1991)。1998 年巴瑞布赞等人的安全:分析的新框架对环境领域的安全进行详细论述,“环境冲突”成为世纪之交国际安全领域的流行词(Buzanetal.,1998),水外交理论就是植根于水文政治、环境冲突等学术研究发展起来的(Timura,2001)。狭义的水外交指的是国家以及相关行为体围绕跨界水资源或国际河流
3、水资源问题展开的涉外活动(郭延军,2015),而广义的水外交除了促进共有水域上的跨界合作外(McCracken,2018),还包括以水合作为平台的其他方面的外交合作。因此,由我国主导创建的澜湄合作机制作为一种广义水外交的重要表现形式,在Abstract The research on rights of international river is extremely urgent to safeguard national and regional security,peoples livelihood and the sustainable development of global wa
4、ter resources.Modern international water right water should be the water volume deducting the basin ecological water demand and the minimum water demand of the basin population.The share of international water right water volume of each country is the total amount of water rights multiplied by the c
5、ontribution rate of water production of each basin country.Justice water rights confirmation cooperation can highlight the preventive nature of Lancang-Mekong cooperation,reduce aggression,increase the professional feature of the mechanism,reflect the care of the cooperation mechanism for local wate
6、r human rights,and effectively refute the argument of Chinas water threat.Key words International Rivers;LMC;Water cooperation;International right to waterOn Lancang-Mekong Water Cooperation from the Perspective of Confirming Water Rights澜沧江湄公河水资源合作中的水权确权考量王志坚蒋周晋(河海大学法学院,江苏南京211000)摘要 国际河流水资源的“权利”问题
7、研究对于维护国家安全和地区安全、人民生计乃至全球水资源的可持续发展迫在眉睫。现代国际水权是扣除了流域生态需水和流域人口最低需水的水量,每个国家的国际水权水量份额就是水量总量乘以各自流域国家产水贡献率。水资源合作是澜湄合作的旗舰领域。如何推动澜湄水资源合作走深、走实、走远,妥善应对各种风险挑战,为区域可持续发展与共同繁荣提供有力的水安全保障,是澜湄六国面临的共同课题。倡导国际水权确权可以突出澜湄水资源合作的专业色彩、体现水合作对当地水人权的关怀、并能有效反驳“中国水威胁”论调。关键词 国际河流,澜湄合作,水资源合作,国际水权中图分类号D993.3 文献标识码:A 文章编号:1673-3290(2
8、023)04-0073-05WANG Zhi-jian JIANG Zhou-jin(School of law,Hohai University,Nanjing 211000,Jiangsu,China)收稿日期:2023-05-11基金项目:国家社科后期资助项目:“水资源安全化背景下的国际河流管理”(21FGJB010)作者简介:王志坚(1975),男,副教授,博士,主要从事国际河流与海洋法研究。E-mail:DoI:10.3969/j.issn.1673-3290.2023.04.1574湿地科学与管理 第 19 卷此基础上进行流域的水权确权具有其必要性,通过确定流域各国的国际水权份额可
9、以为水合作提供基本的信任基础,也可以正当地拒绝其他域外国家与势力的不正当介入,并为澜湄流域国家命运共同体建设提供现实路径。1 国家水权与国际水权国际水资源管理的“权利”问题并非澜湄流域国家所独有的,而是当前国际河流存在的共性问题。该问题的研究对于维持各流域国家安全、人民生计和全球水资源的可持续发展极为紧迫。至今为止,包括澜湄流域在内的国际河流在该问题的应对上没有足够重视,学界对其研究并不充分。2006 年,联合国粮农组织(FAO)第 92 号法律研究现代水权:理论与实践指出“现代水权运作体系是水治理的生命线,水权发挥着中心的作用,理论上很难设想,有除此法律框架之外的良治”。但该研究主要从国内法
10、以及民法体系、普通法系等世界法系的角度探讨水权改革问题,并没有对跨界水权或国际水权作出探讨。斯德哥尔摩国际水研究所在 2009 年世界水周上的报告获取跨界水权:有效合作的理论与实践虽然指出了权利在国际水资源管理中的重要地位,却没有对国际水权概念、外延等作深入研究,仅对国际水合作中的利益分享、大小国权力博弈、环境保护作一般解读。值得注意的是,该报告中对恒河合作、约旦河的水分配研究为国际水权研究提供了一些线索,也对澜湄流域的国际水权确权提供了一定的思路。理解国际水权首先要明确国家水权的概念。国家水权就是国家对该国领土内的水资源所享有的权利,它的上位概念是国家自然资源的主权。1962 年11 月 7
11、 日联合国大会通过的自然资源永久主权宣言第 1 条就规定,“各国人民及各民族行使其对自然财富与资源的永久主权,必须为其国家的发展着想,并以关系国人民的福利为依归。”就法理而言,自然资源主权首先包括土地所有权和管辖权两个组成部分。在一国领土内产生的包括冰雪融水或降雨等在内的水资源都应该属于该国土地的自然孳息,其主权(所有权与管辖权)当然是该国的。国家水权属于国家主权的理念为大多数国家在实践中遵循,法国、德国、日本等民法法系国家一般都在宪法或国家水法中明文规定,水资源属国家所有,国家拥有管辖权。而美国、英国、澳大利亚、加拿大、印度等英美法系国家,虽然并没有严格遵循公法与私法的区别,但在水法领域也保
12、留了罗马法的原则,即流动的水是公共所有。这些国家在 20 世纪的水立法中首先便明确水为公共财产,当局对其享有控制权。国家对其境内可更新水资源数量享有水权也体现在国际粮农组织水资源统计数据库(AQUASRAT)中,数据库汇集了全球主权国家在 19602015 年各周期的境内年均地表水和地下水资源扣除重复计算量后的总量。对于涉及不止一国领土的国际河流来说,由于该水资源不受约束地自然流淌至国外,国家不可能对无法物理分割的界河水资源行使管辖权,也不可能对要流出境外的跨界河流水资源享有管辖权,所以,国家对国际河流的水权,也即本文所称的国际水权,只能建立在所有权之上。例如,1944 年 2 月3 日签订于
13、华盛顿、至今仍被严格执行的美墨关于利用从得克萨斯州奎得曼堡到墨西哥湾的科罗拉多河、提华纳河及格兰德河(布拉沃河)水域的条约,其第 8 条规定两国政府承认各自对国界水库中的水有着共同利益,在任何水库中,只要一国的蓄水容量已满,且已超过保持满蓄的水量,就应该把属于这国的水的所有权(ownershipofwater),实则是两国的国际水权交给另一国(第 3 款);而在该条约第 9 条第 9 款则规定,河流主河道的水量损失要按在损失的时间和地点内的河道输水水权的比例进行摊派。可见,在 1944 年美墨水条约中,国际水权就是两国对国际河流中所应享有的水量所有权。另外,在 1954 年 4 月 16 日捷
14、克斯洛伐克共和国和匈牙利人民共和国关于边界河道开发的技术经济问题的协定中,两国协定第 6 章规定了“水权”问题。协定规定,缔约各方在不损害既得权利的情况下,可以自由地使用边界河流一半的天然流量。这里的天然流量不包括通过设置人工障碍物增加的流量。所以,1954 年捷匈边界河协定中的缔约国水权就是界河中一半的水流量。总的来说,由于国际河流大多处于国家的边疆地区,水量利用并不充分,在有关国家缔结水资源开发条约时,这些地区的水量并没有成为缔约国特别关注的问题,但一国对于该国际河流的水权相当于该国对共享河流享有的一定水量所有权已经成为一种习惯规范被各国遵循。因此,澜湄河作为东南亚重要的国际河流,其水权就
15、是流域六国根据国际水法(包括国际条约和国际习惯),对跨界水资源75 第 4 期水量所享有的所有权。2 当前国际河流水量分配倾向于立足所有权根据至今发展出来的国际水法基本原则,对于国际河流水量的使用与分配要遵守公平原则,它要结合水文地理、社会经济条件和历史等因素予以确定。这些因素非常全面,既包括主观因素,也包括客观因素,供各国在实际合作时参考。因此,根据各国国际河流的具体水文特点、流域内社会经济的发展水平和各流域国的用水实际需求,确定各流域国所占有的国际河流水量,是实现公平水权的必要手段。安辛克和魏卡德指出,在许多国际河流流域,国家如果没有讨论河水分配,就会发生冲突(Ansinketal.,20
16、09)。澜湄流域国尤其是下游国家的发展对该河流极为依赖,而澜湄流域在水文、政治、文化方面都具有独特性,是造成河水分配冲突的主要原因。因此,在解决该国际河流分水问题时必须考虑,能否构建一个统一的水量分配标准。在实践中,因各国际流域情况存在差异,各国政治经济利益诉求不同,国际上通常根据各流域国径流贡献情况、用水需求情况和河流的本身径流特征等因素进行谈判。从国家达成的分水条约的内容中,我们可以看出,国家在进行分水时大体会有两种不同的标准,一种是所有权标准,即基于河流每年可利用的水资源量和各流域国贡献水量为基础达成的水条约。沃尔夫在考察了 149 条国际水条约后分析得出,在这么多的水条约中,关于直接分
17、水或者基于河水权分享水利益分配的条约有 29 条,以权利分水或分享水利益的条约占了近 2 成(Wolf,1999)。另外一种是基于在优先使用权的标准,主要基于灌溉面积、人口、水利工程等用水需求因素进行分水。在149 条水条约样本中,只有 4 条,占 3%。以优先使用权为导向的分配标准,随着时间的发展,其安排具有相当的不确定性和不稳定性,矛盾会持续并导致冲突,如 1959 年的尼罗河分水协议,虽签约主体不能代表上游国家为众多学者诟病,但条约中对埃及、苏丹优先使用尼罗河水的确认与分水方式却在实质持续损害上游国家的水权与利益(Kameri-Mbote,2005)。另外,使用需求导向的分水,还会导致流
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