基层治理体系和治理能力现代化--基于街道办事处制度改进的研究.pdf
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1、收稿日期:作者简介:钟珺雯女福建仙游人西北政法大学行政法学院研究方向为行政法郑宁波男陕西西安人西北政法大学行政法学院副教授研究方向为行政法基层治理体系和治理能力现代化 基于街道办事处制度改进的研究钟珺雯 郑宁波(西北政法大学行政法学院 陕西西安)摘要:我国现行街道办事处制度下街道办事处社会服务能力弱与乡镇政府在职能权属划分上存在混乱 为进一步提升我国基层治理能力与推进基层治理模式升级应当在保有街道办事处的基础上通过引进社会组织、个人力量的方式提高街道办事处在社会服务能力上的专业性和便民性同时进一步发挥互联网办公产生的便民服务集群效益落实落细以街道办事处工作人员为核心、街道居民为网络的网格化治理
2、模式打通政府与民众的“最后一公里”关键词:街道办事处制度依法行政公私合作基层治理体系和治理能力现代化中图分类号:.文献标识码:文章编号:()():./.中国正不断走向国家治理体系和治理能力现代化 法治社会建设面临许多新矛盾新挑战 作为社会治理的前哨所 街道办事处如何应对应时而变、愈发困难的街道工作成为了街道办事处制度转型升级的痛点需要注意的是“街道办事处”与“乡镇人民政府”这一组概念时常在职能上发生混淆 一般而言 在大众认知中 二者通常都代表最基层的政权组织参与社会治理的环节 是我国社会治理体系在基层民生部分的前沿 但从本质、人事权、财权等方面来看 二者的区别无疑是巨大的从本质上来看 我国宪法
3、明确规定乡镇政府属于地方一级政府 为“完全政府”街道办事处则表述为“县(市、区)人民政府或不设区的市人民政府的派出机关”为“不完全政府”从人事权的角度来看 乡镇设有人大机构 每 年进行选举换届 正副职领导成员由乡镇人大选举产生对其负责 街道办事处的正副职领导成员由上级党委直接任命 对上级人民政府负责 从财权的角度来看 乡镇政府拥有较为独立的财权 经费问题多数可自行决定 个别经济大镇可以实行分税制 享受税收分成 街道办事处对上级人民政府的财政依赖较为严重 经费开支需要报请上级人民政府决定 从工作侧重的角度来看 乡镇政府作为基层人民政府 负责经济发展、社会综合治理等方方面面的工作 普及面更为广泛
4、街道办事处主要集中于对社会综合治理的负责 对于经济发展方面的工作任务较轻根据中共中央、国务院发布的 关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见(以下简称为 意见)新时期街道办事处应积极承担一体化服务平台责任 发挥基层政权治理能力、基层智慧治理能力 基于对社会治理模式的探索 本文拟立足于提升基层政权组织社会服务能力的视角 通过分析比较我国各地现行的基层治理模式 探讨如何有效引进公私协同治理模式推进街道办事处制度转型升级一、街道办事处的履职困境(总第 期)(.)年第 期.九江学院学报(社会科学版)()在人口积极膨胀的今天 街道办事处已完全脱离了过往认知中“老、破、小”的存在 各地街道办事处管辖
5、地域明显扩大、管辖人口急剧增多、市民需求大幅上升 随之而来的是人民群众日益增多的服务需求与街道办事处不堪重负、难以应对的办公实力的矛盾 其主要成因在于:(一)顶端设计欠缺 街道依法行政困难从立法层面而言 街道办事处缺乏整体性、高位阶立法 我国对于街道办事处性质及地位的总括性表述来自 宪法 和 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法 但该两部法律并未针对街道办事处的权力来源和去向做详细、确切的阐明 这就导致各地对街道办事处的权力范围各有表述 从最能体现街道办事处服务能力的行政执法权来看 北京市政府赋予街道办事处依法行使与居民生活密切相关的行政执法权 深圳市政府则赋予街道办事处综合行政执法权
6、 福建省人民政府更是进一步赋予了街道办事处部分行政执法权 同样的机构因各地立法的不同有了范围迥异的权力 各地立法的任意性可见一斑同时 城市街道办事处组织条例 缺失带来的另一弊端在于 街道办事处在日常行政过程中难以有效做到依法行政 甚至于更多出现了依政策行政的倾向 由于对权力行使、机构设计、行政程序、财政经费等方面没有明文规定 街道办事处行政体现出极大的外源性倾向 缺乏内发性动力常被居民形容为“政府打一枪 街道动一下”对于自身职能范围的定性与定量极端含糊 而这进一步加剧了居民与街道办事处间的矛盾 街道办事处没有相应确切条文表明应当履职 居民又无处处理亟待解决的问题 行政难作为最终演变为行政不作为
7、(二)权责划分失衡 条块分割管理受限基于“条块结合 属地管理”的城市管理模式 与市政改造、垃圾处理、道路维修等专门事项相关的问题 属于条上管理部分 权力机关常为乡镇级别政府的各大部门 与计划生育、环境保护、征兵宣传等区域核算相关的问题 则由街道办事处作为直接经办单位承接 而问题正产生于街道办事处面临的问题与实际行政能力的不匹配 表现出条上有权难管理 块上管事没有权的窘境“条”上存在的问题往往与最广大的街道居民的生活和利益息息相关 居民倾向于直接向最容易接触的街道办事处反映问题 然而对于该部分事宜的权力落在乡镇政府有关部门上 街道办事处难以及时有效解决问题 引起民众对于街道办事处行政能力的质疑
8、而划分给街道办事处的“块”上的任务往往蕴含繁杂的党、政、业务关系 需要大量的人力、精力 街道办事处又捉襟见肘、疲于奔命 民众看不到实效 党政部门看不到业绩 街道办事处两边为难 有苦无功 违背了街道办事处制度推行的初衷 以厦门中华街道垃圾处理问题为例 由于街道办事处的行政执法权有限 无法积极有效地清运垃圾 需要环卫所的批示才能调动人员 造成了严重的垃圾堆积问题 真正符合街道服务职责的工作无权处理难以应付的工作堆积成山 管理职能错位 权责不统一 政府有关部门“该管的没管好”街道办事处“想管的没能力”(三)公私合作异化 行政淡化服务属性街道办事处作为扎根城市治理第一线的职能部门 最为核心的任务即在于
9、对街道居民的服务工作 这一点主要体现为与居民委员会协同治理指导居民委员会开展有益、有用、有价值的社区活动 提升居民的幸福感、获得感和安全感但错位的街道社区关系阻滞了街道与社区的合作异化为街道对社区的任务派遣“街道很忙 居委会也很忙 他们负责开很多证明、盖很多章 制作很多台账”仅以学者统计的北京市 区 个居委会为例 街道办事处行政由党政机关职能部门、群团人民团体下派给社区的行政事务共计 项 主要集中在采集并协助核查信息、协助上级检查、排查与核实情况、培训与组织学习、开具证明、制作台账、录入并上报指定数据、人民调解、发现并上报信访事件、各类评优推举等社区居委会无暇顾及居民生活需求 街道沟通触角被斩
10、断 大量的行政工作让居委会“三自”任务难以发挥实效 积极影响受到阻碍二、街道办事处制度改革发展现状与分析街道办事处的履职困境早已引起各地市政府的关注 自 年起各地相继开展了对于街道办事处的改革 笔者选取了不同阶段、不同经济水平地区的三种方案进行比较 寻求其优劣所在提取更具有可行性意义的方案 年第 期 九江学院学报(社会科学版)(一)上海市制度改革情况 年上海市首先开始了“两级政府 三级管理”的街道管理体制改革试点 年 上海市通过了 上海市街道办事处条例 将权力重心下移 强化街道办事处的管理职能 减轻市、区级政府的城市管理负担 具体而言 通过明确街道执法的权力清单和责任清单 强调工作规范化和制度
11、化 赋予街道办事处以辖区内社会工作资源支配权 打造街道办事处综合管理高素质队伍强化街道办事处行政执法能力 仅以控江路街道 年工作汇报为例 拆除违法建筑 平方米 完成辖区 个垃圾箱房达标改造 查处无序摊贩 期 检查各类生产经营单位 次 街道对居民的“身边事”更上心 更有力此种模式倡导以行政能力提升带动服务能力提升 主要反映 意见 中对于街道办事处行政职权方面的改进思路 该种做法别具特色之处在于依法赋予街道综合管理权、统一协调权和应急处置权 满足街道在处理与民众直接相关的行政事务时有足够的权力为民众排忧解难 通过理顺权力与责任的对应性 充分调动街道办事处在市容环境、市场监管、社会治安、民生事业等领
12、域的积极性 以此保障街道办事处的服务水平与服务质量(二)铜陵市制度改革情况进入 世纪后 国外“大社区”方案不断进入我们的视野 在提倡以人为本、构建服务型政府等理念的指导下 国内大大小小多个街道开始探讨街道办事处社区化的道路 年 铜陵市铜官山区通过撤销现有的街道办事处 直接由市、区政府管理城市基层中的各项工作 以强化社区功能为核心 推进社区社会化 积极培育社区和社会中介组织的自治功能 到 年 铜陵市成为我国第一个全部撤销“街道办事处”的地级市据调查 铜陵市撤销街道办事处后 街道原有的经济发展、城管执法回归区直部门分片对口垂直管理 而社会管理、公共管理、服务及部门审批职能有效下沉到社区 以公共服务
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