环境犯罪侦查规范化研究.pdf
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1、2023年第3期第33卷 总第165期2023 No.3Vol.33 Serial 165铁 道 警 察 学 院 学 报Journal of Railway Police College收稿日期:2022-12-20作者简介:李自涵(1999),男,中国人民公安大学公安管理学专业硕士研究生,研究方向为公安管理;董媛媛(1997),女,对外经济贸易大学宪法学与行政法学专业博士研究生,研究方向为行政法、环境法。环境犯罪侦查规范化研究李自涵1,董媛媛2(1.中国人民公安大学,北京 100038;2.对外经济贸易大学,北京 100029)摘要:环境犯罪侦查的规范化是指针对公安机关环境犯罪侦查所确定及应
2、遵从的标准。主要包括提高侦查效率与防止侦查机关恣意两层内涵。当前环境犯罪侦查主要面临侦查机关自由裁量权未得到有效规制、环境犯罪侦查效率过低、运动式专项治理方式无法实现侦查常态化的问题。解决上述问题,需要通过借鉴域外成功经验,完善实体规定与程序规范,同步推进指导性文件引领;规范情报获取,拓宽情报收集渠道;完善环境警察制度,加强合作规范化等措施。关键词:生态安全;环境犯罪侦查;规范化中图分类号:D922文献标识码:A文章编号:1009-3192(2023)03-0096-06DOI:10.19536/ki.411439.2023.03.015生态安全是总体国家安全观的重要内容,是人类赖以生存的基本
3、条件,是经济发展、政治稳定的重要基础。生态环境问题具有全球性,各国纷纷通过立法、经济调控、社会管理等方式加以应对。环境犯罪是危害生态安全的一颗毒瘤,预防、打击和惩治环境犯罪成为各国生态工作的重要课题,其中环境犯罪侦查作为打击环境犯罪中的关键环节和刑事司法程序启动的首要步骤,在实现立法目的、衔接司法方面发挥着重要作用。如何采取有效措施促进环境犯罪侦查规范化,是各国面临的严峻问题。环境犯罪是指违反环境刑事法规并对环境、人类健康造成重大损害或风险的行为。根据我国现行 刑事诉讼法 和学理上的解释,环境犯罪侦查是指我国有侦查权的国家机关和部门在其职责范围内,对已经确定立案的环境犯罪刑事案件,依照法律进行
4、的专门调查工作和采取有关的强制性措施的活动1。当前学界对于环境犯罪的研究主要集中在三个方面:一是实体层面,即以环境刑法为角度探讨环境犯罪中因果关系的证明2-3、环境刑法立法问题4、法律适用问题5;二是程序层面,即主要探究环境行刑衔接问题6-7、环境警察设立问题8;三是从环境治理角度探讨环境犯罪的治理对策9。对于环境犯罪侦查相关问题,仅是在以上三个方面零星涉及,未予以专门性讨论,而对于环境犯罪侦查规范化的研究更是鲜有人问津。但是,环境犯罪侦查的规范化作为规范侦查主体的行为,无论是在依法治国层面实现人的自由保障与社会保护二者之间的平衡,抑或是在解决现存问题以及提升侦查主体侦查效率层面,均有积极意义
5、,具有研究价值。故本文试图在总体国家安全观的指导下,通过借鉴域外国家或地区环境犯罪侦查规范化建设相关成功经验,结合我国实践中环境犯罪侦查出现的问题,寻找完善我国环境犯罪侦查规范化的有效路径,以期对完善我国实践中环境犯罪侦查规范化建设及相关理论研究有所裨益。一、问题的提出现代汉语词典 对“规范化”的解释是“使符合规定的标准”。从字面含义理解规范化,有两层内容:第一,“规定”是前提条件,只有明确具体的目96李自涵等:环境犯罪侦查规范化研究标,才能有章可循。第二,“规范化”本身是一种动态发展的趋势,强调通过规范主体的行为以实现既定目标。环境犯罪侦查的规范化可理解为公安机关运用现行法律法规、规章制度来
6、规范环境犯罪侦查的各个环节,建立与现代法治精神要求相适应的、充分体现生态环境涉稳防控特点的执法体制和运行机制。具体包括两方面内容:一方面,公安机关应当通过环境犯罪侦查规范化来提高环境犯罪的侦破率,为人民群众营造更加健康的生态环境,从而达到维护人民生命健康安全的最终目的。另一方面,防止侦查机关恣意执法,规范侦查机关的侦查行为以保障人民群众合法权益也是维护人民群众安全的另一种表现形式。从以上两个方面对实践中环境犯罪侦查的问题进行剖析,是推动环境犯罪侦查规范化的首要步骤。(一)侦查机关自由裁量权未得到有效规制由于当前法律并非“是与不是”的二阶选择,而是为了尽可能地协调法的稳定性与适应性二者之间关系而
7、采取的一种概括性规定,因而侦查机关在对犯罪进行调查以及采取有关强制性措施时总会面临在法律规定范围内自由裁量权行使的问题。环境犯罪侦查不仅不例外,反而表现得更为突出。在生态环境部门移送案件之前的基本查明违法事实的环节或公安机关提前介入调查的环节,生态环境部门和公安机关主要凭借现有的证据以及主观判断认为确有必要采取刑事手段予以规制时才能进入立案侦查环节。而此时作为侦查阶段的前阶段,对于违法事实证明的证据是否能达到刑事诉讼法层面的确实充分要求并无确切的答案,因而环境犯罪侦查机关在侦查过程中仍会根据调查情况不断进行罪与非罪的考量。这样虽充分赋予了侦查机关的自由裁量权,但由于环境犯罪的隐蔽性,证据获取难
8、度较大,且当前对于哪些环境违法行为应当进入侦查阶段的规定较多采用一种一般化、概括化的定义方式,致使侦查机关的判断往往并非精准,客观上致使环境犯罪侦办逐渐边缘化4。因而从依法治国保障公民自由与社会保护的角度应当警惕此种自由裁量权过大的现象。一方面,其实质是将对于公民自由的保障置于不确定的位置,即行为人的行为是否构成犯罪主要依赖于侦查机关的主观判断,而一旦进入侦查阶段,行为人将不可避免地面临被采取强制性措施的情况。另一方面,一般化的规定致使侦查机关在判断证据是否确实充分、是否能够形成完整的证据链条以证明犯罪事实时总会面临选择,加之环境犯罪具有隐蔽性,证据的获取并不容易,以及囿于侦查人员的自身限制,
9、部分案件侦查机关不得不选择撤销,这又在无形之中放过了可能损害社会安全的潜在风险。(二)环境犯罪侦查效率较低,难以实现社会保障目的环境犯罪侦查效率是指侦查机关如何利用现有的资源最大化实现打击环境犯罪与保障社会安全。故此,可以从两个方面考察实践中环境犯罪侦查效率问题。其一,现有资源的获取。对于环境犯罪侦查而言,最为重要的资源是情报资源。当前侦查机关获取环境犯罪情报信息的主要路径是生态环境部门移交、网络发现、媒体群众举报,但是上述获取情报的路径具有以下局限:一是通过网络发现、媒体群众举报获取的情报,需要从中筛选出兼具真实性与有效性的信息,这无疑会给侦查机关带来巨大的工作量;二是资源获取的路径较窄,且
10、获取方式仅通过人力,无法适应当前的需求。其二,目的实现的最大化。环境犯罪侦查要求通过获取证据以查明犯罪事实,最终实现维护社会安全的目的。因而,证据获取会直接影响目的的最终实现。但是,当前对证据的获取总是会面临证据与事实关联度的判断,例如在环境污染犯罪案件中,如何根据证据判断行为人、被害人、行为人排污行为与危害结果之间的因果关系等。现有资源的不足以及目的实现的困难是当前环境犯罪侦查效率过低的表现,也是当前环境犯罪侦查亟待解决的问题。与此同时,侦查主体的非专业性、侦查思维的陈旧性更是致使环境犯罪侦查过程中无法及时获得有力的证据10。(三)运动式专项治理方式无法实现侦查常态化打击环境犯罪不仅是为了惩
11、治,更为重要的是形成一定的威慑,即更加强调对社会的一般预防。目前我国打击环境犯罪多以专项侦办的运动型治理模式为主,例如开展“利剑斩污”专项行动、“清水蓝天”行动、“百日专项执法行动”等打击环境污染犯罪专项行动。对于重大环境犯罪案件侦查,主要采取成立专案组、提级侦办、异地用警、指定管辖、专家会诊等方式,虽然一定程度上能够提高侦查效率,但是其具有临时性和阶段性特点,在打击环境犯罪过程中过于注重打击力度、片面追求打击效率11,而在当前环境犯罪愈演愈烈的社会背景下,97李自涵等:环境犯罪侦查规范化研究迫切需要采取环境犯罪侦查的常态化与专项化相结合的方式以遏制环境犯罪的嚣张火焰。二、环境犯罪侦查存在问题
12、的原因环境犯罪侦查环节所出现的问题并非由单一原因所致,而是多种原因综合作用的结果。为深入究其本质,笔者拟从内在因素与外在影响两个层面探究环境犯罪侦查存在问题的原因。(一)环境犯罪的隐蔽性、长期性环境犯罪具有隐蔽性,即在环境犯罪初露头角之时,很少会直接表露出明显的故意违法行为和明显的现实后果12。例如,城市供水污染或大量石油泄漏造成的自然资源破坏,很难确定行为人、行为人的主观故意、行为与结果之间的因果关系,也很难判断损害程度。对损害程度的判断在定罪层面会直接影响罪与非罪,同时也会对量刑产生重要影响。侦查过程中查明损害程度是侦查机关的重要任务之一,但是由于环境犯罪本身的隐蔽性特点,实践中对损害程度
13、的判断异常困难。同时环境犯罪的影响具有长期性,即环境犯罪所造成的损害不一定现在发生,可能会在十年、二十年甚至更久之后才会显现,这进一步增加了环境犯罪在侦查过程中损害程度确定的困难。另外,证据的难以获取以及犯罪事实和责任证明的困难,无形之中也扩大了侦查机关自由裁量权的边缘界限。例如实践中会存在侦查机关因为证据调查困难,无法形成完整的证据链,即便移送检察院起诉也会因证据不足选择对案件作撤销处理。(二)环境犯罪侦查法律体系的完整性与有效性尚待提升任何法律法规体系只有同时具备完整和有效两个要素才能规范社会生活秩序和人的行为,环境犯罪侦查的法律法规体系也不例外。虽然当前我国环境犯罪侦查法律法规在不断得到
14、完善,但是仍存在诸多问题。其一,我国环境犯罪侦查相关文件法律效力不清晰、规范范围不全面,即环境犯罪侦查法律体系仍不够完整。以2019年2月21日“两高三部”联合发布的 关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要(以下简称 座谈会纪要)为例,该纪要对管辖、鉴定、危险废物认定、监测数据证据资格等问题进行规定,一定程度上为解决环境犯罪侦查实践中出现的一些问题提供了相应指导,但是与部门规章和其他规范性文件相比,座谈会纪要 仅是对两高三部会议的记录和总结,其法律效力值得深究。另外规范范围过窄。环境犯罪范围广泛,不仅包括污染环境,例如盗伐林木罪同样属于环境犯罪的范围,仅对污染环境相关刑事案件进行规定,对于
15、破坏生态的环境犯罪应如何进行处置,尚未出台相关规定。其二,当前我国环境犯罪侦查法律法规之间缺乏有效衔接,且规定过于笼统,可操作性有待提高。以环境犯罪证据收集为例,虽然2017年环境保护部(现更名为生态环境部)、公安部和最高检制定的 环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法(环环监 2017 17号)规范了证据的收集和使用,但是前期生态环境部门的取证标准较之公安机关的证据标准规定较低,仍然无法满足 刑事诉讼法 对刑事证据的要求。而过于一般化的规定对于规制自由裁量权收效甚微,且对环境犯罪构成要件中行为人、行为、后果、因果关系等要素的判断缺乏规范性标准。这在一定程度上也是造成自由裁量权扩大以及证据难以
16、同事实证明相吻合的原因之一。(三)环境犯罪侦查的体系性建设不足环境犯罪侦查体系性建设不足,主要表现为总体层面缺乏对侦查重点的规划,主体层面受限于环境犯罪侦查人员的能力,客观层面缺乏各部门之间的协调与合作13。以协调合作为例,公安机关与生态环境部门之间的合作、公检法之间的合作、公安机关同公众的合作都会对环境犯罪侦查产生一定影响,但是实践中由于各主体权责分配不清、合作规范机制不健全、政府约束公民行为机制多于激励机制等限制,各主体难以充分发挥联合作战的优势。环境犯罪侦查体系的建设欠缺无法让打击环境犯罪成为一个规范化运转的模式,从而无法实现侦查常态化。三、我国环境犯罪侦查规范化的进路展望依前文所述,当
17、前我国环境犯罪侦查主要存在侦查机关自由裁量权未得到有效规制、环境犯罪侦查效率过低、运动式专项治理方式无法实现侦查常态化等问题。细剖其原因,既有环境犯罪本身的隐蔽性、长期性,同时也有环境犯罪侦查法律体系的完整性与有效性要素存在瑕疵等原因。基于此,结合我国环境犯罪侦查特点,通过借鉴域外相关经98验,提出以下完善路径:(一)完善实体规定与程序规范,同步推进指导性文件引领环境犯罪侦查实体规定是指具体规定环境犯罪的构成要件、处罚方式等一系列与实体相关的法律法规。针对当前实践中存在的环境犯罪实体规范原则性规定较多、可操作性较弱现象,应在坚持生态理念基础上对原则性规定加以具体化,采取制定法律法规、部门规章等
18、形式实现统一立法,同时及时修订相关实施条例以适应生态文明建设需要,强化对环境犯罪风险的防控和对实质危害的惩治,为环境犯罪侦查提供实质性保障。在这方面,美国的做法为我们提供了参考:建立环境犯罪法规和环境犯罪量刑指南两套体系,其中对环境犯罪损害程度的判断不局限于实质后果损害,而是同时考量行为对环境和任何受害者造成的伤害或潜在伤害、罪犯因非法行为而获得的利益以及阻止他人实施同类侵权行为的必要性14。完善程序性规范主要包括两个方面:其一,完善程序性规定,即具体规定环境犯罪侦查各环节的程序、要求及责任。当前,我国尚未出台统一的专门针对环境犯罪侦查程序的规范性文件。考虑到环境犯罪不同于其他违法犯罪活动,公
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