杭州市乡村地区国土空间规划的传导及协同策略探索.pdf
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1、Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature22DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期作者简介:陈前虎,浙江工业大学设计与建筑学院院长,教授。章建明,杭州市规划和自然资源局党组副书记,副局长。李筱曼,杭州市规划和自然资源局详细规划处处长。陈玮玮,杭州市规划编制中心副主任。王安琪,浙江工业大学设计与建筑学院讲师,特副研究员。通信作者:王安琪,。摘要:在乡村振兴战略
2、实施、共同富裕示范区建设的背景下,浙江省杭州市乡村地区的国土空间规划体系建设不断探索,2021 年杭州市乡村地区国土空间规划导则(试行)出台,进一步明确和优化了乡村地区规划编制技术路径。本文梳理了杭州市乡村地区国土空间规划体系:纵向上阐释了“区县村庄布局规划乡镇村庄布局规划村庄(乡村单元)规划”国土空间规划体系中规划层级间的传导关系,以及“单元区块地块”图则的层次关系;横向上分析了村庄基于集聚建设类、特色保护类、城郊融合类、整治提升类、精明收缩类五大类型,进行差异化发展的规划特色,以及“单元抱团共富”的创新规划思路,即针对有联动发展基础和条件的村庄进行规划多村联编。此外,基于数字化赋能特色,解
3、读了以乡村单元网格为底板的“空间智治”平台构建思路并探讨了乡村动态化治理模式。研究将为我国特大城市进一步优化国土空间规划管理和实践提供有益借鉴。关键词:乡村规划体系;实用性规划;数字治理;共同富裕;杭州市doi:10.3969/j.issn.1009-1483.2023.09.004 中图分类号:TU982.29文章编号:1009-1483(2023)09-0022-08 文献标识码:AThe Exploration of Transmission and Synergy Strategies for Spatial Planning in Rural Territory of Hangzho
4、uCHEN Qianhu,ZHANG Jianming,LI Xiaoman,CHEN Weiwei,WANG AnqiAbstract Under the background of the implementation of the rural revitalization strategy and the construction of common prosperity area,the construction of spatial planning system in rural territory of Hangzhou has been continuously explore
5、d.In 2021,the Guidelines for Spatial Planning in Rural Territory of Hangzhou(Trial)was issued,which further clarified and optimized the technological path of rural planning.This paper aims to demonstrate the spatial planning system of rural areas in Hangzhou through vertical transmission,horizontal
6、coordination,and digital empowerment.Vertically,the conducting relationship was established through planning levels of district,county and village layout planning-town and village layout planning-village(planning unit)planning and the hierarchical unit-block-plot planning.Horizontally,characteristic
7、s of village planning were differentiated in five types:cluster construction,characteristic protection,suburban integration,renovation and upgrading,and smart shrinkage,and the innovative planning idea of unity and common prosperity was proposed,which means multiple villages with the foundation and
8、conditions of joint development together make one plan.In terms of digital governance,the paper interprets the construction of spatial smart governance platform and discusses the dynamic governance of rural territory.This study is helpful for megacities in China to further optimize their territorial
9、 spatial planning and management as well as planning practice.Keywords rural planning system;practical planning;digital governance;common prosperity;Hangzhou City杭州市乡村地区国土空间规划的传导及协同策略探索陈前虎 章建明 李筱曼 陈玮玮 王安琪特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题23DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期0 引
10、言乡、村庄规划是“对一定时期内乡村经济和社会发展、土地利用、空间布局及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施”;其法理依据是中华人民共和国城乡规划法中的“乡规划”和“村庄规划”两个概念1。在国土空间规划体系建设和乡村振兴的大背景下,乡村地区规划体系的构建和实用性“多规合一”村庄规划的编制成为重点,需要利用一张底图完成全区域全要素覆盖工作,人与自然和谐共进,提升国土和粮食等方面的安全水平,统筹协调城镇和乡村之间的关系2。特大城市乡村规划包含自上而下、层层落实、逐级传导的规划编制内容3-4。空间治理方面,则发挥了协调“三农”问题的空间平台、优化配置空间资源的基层单元、协调各方利益等作用5。杭州,作
11、为全国特大城市、长江三角洲重要城市、浙江省会城市,经济社会发展水平较高,自然及人文景观丰富,发展与保护的矛盾突出。在乡村振兴、城乡关系重构及国土空间规划体系变革的推动下,通过近几年不断探索,杭州市于 2021 年底 发布杭州市乡村地区国土空间规划导则(试 行)(以下简称导则)6,基本明确了乡村地区国土空间规划体系,对各乡村如何结合自身特色和发展实际,从抱团共富、分类发展、数字赋能等方面为编好规划“蓝图”指出了方向。本文将简要回顾浙江省乡村规划历程,梳理杭州市乡村地区规划的纵横格局和数字乡村创新治理模式,系统性解读杭州乡村规划特征,为我国其他城市提供参考 借鉴。1 浙江省乡村规划的历程与特点1.
12、1 乡村规划初期探索20 世纪 90 年代,浙江省进入城镇化加速发展阶段,乡村规划需求初步显现,浙江省委、省政府开始以小城镇与乡镇工业为重点,大力提升小城市建设水平,并编制了浙江省城镇体系规划(19962010 年)等相关规划,这一时期的县城总体规划与县市域城镇体系规划成为规划引领空间发展的有力有效手段。1994年通过实施的绍兴县域总体规划,是浙江省第一个县域总体规划7。但当时普遍认为城镇化远远滞后于工业化,严重制约经济社会的快速发展,如1998年浙江省人均GDP达到1350美元,但城镇化水平仅为 36.7%,城镇规划和建设需求与日俱增7-8。1.2 城乡规划全面覆盖进入 21 世纪,乡村规划
13、逐步实现了省域的全面覆盖。自 2004 年,浙江几乎所有的县市均采用一张蓝图的框架体系编制了县市域总体规划9。2006年,浙江省人民政府关于进一步加强城乡规划工作的意见(浙政发200640 号)印发,提出将县(市)一级的城市总体规划拓展为县(市)域总体规划,将整个县(市)行政区域作为规划区进行统筹规划,打破规划城乡分割,优化城乡空间布局,实现城乡规划的全覆盖;同年,浙江省住房和城乡建设厅印发浙江省县市域总体规划编制导则(试行)。2010 年发布的浙江省城乡规划条例明确“城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、县(市)域总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划”。1.3 国土空间规划新时代国土空间规划新时
14、代赋予乡村规划新的使命。2013 年,中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确提出建立空间规划体系,“多规合一”进入正式试点,国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划不断融合。2014 年嘉兴市、德清县、开化县等试点以“三区三线”为载体形成空间管控措施,对全域生态、城乡、产业、交通、公共服务设施、市政设施等功能进行统筹布局,对各类用地进行安排10。乡村振兴背景下,2019 年印发的自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知(自然资办发201935 号)提出要“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”,各地“多规合一”村庄规划编制试点工作陆续启动,从自上而下的
15、“任务式”模式,向自下而上、上下结合的“实用性”模式转 变11。在国土空间规划体系的“五级三类”中,“最末端”的村庄规划承担了空间落地、规划落实的重要任务,村庄成为解决“宏观战略如何传导至社会治理的最后一公里”问题的乡村微观治理单元12。2 杭州市乡村地区规划体系的纵向传导国土空间规划体系中的乡村规划包括两个层面:一是县(乡)国土总体规划阶段,结合土地用途管制,对城镇开发边界外的乡村区域进行宏观管控和引导,统筹村庄布局;二是在详细规划阶段,以一个或几个行政村为单位编制“多规合一”实用性规划13。总体规划突出战略导向,纵向传导以保障底线内容落地;详细规划突出实施导向,通过法定图则明确地块具体控制
16、要求14。Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature24DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期杭州市从 2011 年起,依托城乡规划例会、城乡统筹服务小分队、“百千万”活动、“杭派民居”示范村推广、乡村规划联络员制度等工作机制,结合杭州实际印发了杭州市人民政府办公厅关于进一步加强乡村规划管理工作的指导意见(杭政办函2018102 号)等文件,进一步规范和指导村
17、庄规划设计编制工作。在国土空间规划改革的新要求下,杭州市以公共服务和基础设施均好化为主旨,以打造乡村共富引领带为空间骨架支撑,优化构建乡村地区国土空间规划体系,作为实施乡村振兴战略的重要抓手。杭州市国土空间规划体系中的纵向传导体系呈现“区县(市)村庄布局规划乡镇村庄布局规划村庄(乡村单元)规划”的层级关 系(见图 1)。具体到村庄(乡村单元)规划,其包含了“单元区块地块”3 个层次的法定图则,以及特色风貌、未来乡村等非法定的设计和营建引导。2.1 国土空间规划的层级传导2.1.1 村庄布局规划村庄布局规划是统筹乡村地区资源配置、优化农村居民点布局、明确村庄分类和乡村单元划分、指导村庄发展的统领
18、性规划,通过区县(市)和乡镇两个层级落实。区县(市)村庄布局规划是区县(市)国土空间总体规划的重要组成部分,一般为其专项篇章,特殊情况下可作为专项规划。乡镇村庄布局规划是乡镇级国土空间总体规划的重要篇章,统筹镇域层面村庄发展布局。杭州市的区县(市)村庄布局规划主要落实区县(市)国土空间总体规划要求,从区域层面明确乡村地区战略目标,明确城乡共富空间轴带和重要功能板块,引导跨镇域产业发展和设施布局,明确村庄居民点体系。乡镇村庄布局规划重在明确乡村单元各类指标传导要求,明确镇域范围内的各类控制线,统筹划定村庄建设边界,深化细化乡村地区国土空间规划用途分区及管制规则,划定二级用途分区,优化农村居民点布
19、局。2.1.2 村庄(乡村单元)规划村庄规划是法定规划,是乡村地区的详细规划。一方面,国土空间规划体系下,村庄规划需要打破传统以单个村庄为规划对象的固有路径,解决当前乡村地区村庄布局散乱、产业发展同构、设施布局无序且利用效率低下、山水林田湖草系统关联性的人为分割等问题,站在区域层面统筹发展目标、生图 1 杭州市纵向传导的乡村规划内容体系资料来源:作者自绘。营建引导区国土空间总体规划(10 个市辖区)市国土空间总体规划(建德市)区县(市)村庄布局规划(区县(市)总规的专项篇章或专项规划)杭州市国土空间总体规划单元区块地块特色风貌规划未来乡村建设乡镇/片区国土空间总体规划村庄(乡村单元)规划(乡村
20、地区的详细规划,法定规划;乡镇人民政府组织编制;规划范围为一个或几个行政村)法定图则管控(3 个层次)设计引导县国土空间总体规划(桐庐县、淳安县)乡镇村庄布局规划(乡镇总规的重要篇章)市级县级乡镇级村级纵向传导方向乡村地区规划体系组成部分图例特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题25DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期态保护修复、产业发展、农村住房及公共服务设施布局等多项任务;另一方面,“多规合一”的实用性村庄规划作为详细规划,其规划编制深度与要求也均有所转变。自 2019 年起,杭州市
21、规划和自然资源局开展了包括全域调查、村庄规划试点等一系列工作,同时以全域管控为目标,创新性地提出了“乡村单元”概念。村庄(乡村单元)规划以上位国土空间总体规划为依据,以乡村单元为规划范围,遵循乡村空间社会经济活动规律,优化生产、生活、生态“三生”空间布局,着力改善村民人居环境,加强村域用地管控,推动全域土地综合整治和生态修复,促进现代农业及一二三产业融合发展,科学有效引导村庄高质量发展。村庄规划由所在地的乡镇人民政府(含其他乡镇级行政管理单元)组织编制。管理者层面成果是“一文、一规则、一库、一套图”,使用者层面成果是规划实施所需的“村镇干部工作指南”“村规民约”等。2.2 法定图则管控的层次传
22、导2.2.1“单元区块地块”图则在村庄(乡村单元)规划中的法定图则管控,按照“单元区块地块”从大到小 3 个层次开 展(见表 1、图 2)。2.2.2 弹性留白与用途兼容为增强规划弹性及落地性、提高用地效益,图则在刚性管控的同时,亦包含指标留白、功能留白、图 2 杭州市村庄(乡村单元)规划图则参考样式资料来源:参考文献 6。表 1 杭州市村庄规划不同层次图则的规划对象和主要内容规划类型规划对象主要内容单元图则 单个村庄或包含多个村庄的乡村单元生态保护红线、永久基本农田、村庄建设边界、历史文化保护控制线、地质灾害和洪涝灾害风险控制线、基础设施廊道控制线等区块图则涉及村庄居民点建设、集体经营性建设
23、用地建设、全域土地综合整治和生态修复用地的区块生态保护红线、生态修复、耕地和永久基本农田、农用地综合整治、农村居民点、集体经营性建设用地、建设用地整治、“两山”转化建设用地、历史文化保护地块图则规划新增的集体经营性建设用地、“两山”转化建设用地、需独立占地的农村社区服务设施用地、农村公共管理服务用地等建设用地的用地性质(可兼容)、容积率、建筑密度、建筑限高等控制指标,标明地块坐标、地块编号、建筑退线、出入口位置及相关设施配建要求等资料来源:杭州市规划和自然资源局。位置图位置图一级分区二级分区规模(hm2)管制要求建设用地管控新增保留用途更改拆除一般生态保护区249.26实行严格的准入制度,允许
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