公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应.pdf
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1、 年 月第 卷 第 期湖南师范大学教育科学学报 ,:公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应张海鹏,张新民(西南大学 法学院 教育立法研究基地,重庆 )摘要:从法教义学视角分析,新时代的公办中小学教师兼具专业人员、公职人员及特殊劳动者三重身份,但并非国家工作人员或公务员,也未被纳入监察对象。基于此,应形成专业性、劳动性及公职性三重权利义务体系,教师法 发挥教师专业身份一般法、劳动和公职身份特别法双重功能。同时,构建校内申诉全覆盖,校外由行政申诉与诉讼、劳动仲裁和民事诉讼、教育仲裁分别解决行政、劳动及学术纠纷的权益救济体系。此外,应坚持当前教师管理体制,通过完善相关立法、强化法律适用、落实合
2、同机制促进教师治理。如此才能维持法秩序的融贯统一和公私权益平衡,既契合教师身份契约化国际趋势,也符合事业单位法人化改革方向,是我国公办中小学教师队伍建设的必由之路。关键词:公办中小学;教师法律地位;公职人员;法教义学中图分类号:文献标识码:文章编号:()明确教师的法律地位是 教师法 修订的核心问题 ,也是我国教师队伍建设的前置性与根本性问题 。在各类教师中,公办中小学教师因具有较强的公务性,其法律地位界定更具争议 。对此,学者们在“公立学校教师的法律地位”、“公办中小学教师法律地位”、“基础教育与高等教育公立学校教师法律地位辨析”等主题下进行了深入探讨,并提出了公务员、教育公务员、国家工作人员
3、、公职人员、劳动者等不同观点 。既有研究多从教师的公共性、国外立法体例、加强教师管理等出发,对公办中小学教师的法律地位进行探讨,且倾向于将专业人员、劳动者、公职人员等概念视为互斥范畴进行择一界定。在我国立法已就公务员、劳动者、国家工作人员等概念有明确规定且分别建立起相应规范体系的背景下,若公办中小学教师的法律地位不能与既有规范进行有效衔接,将不仅无法达到保护教师权益、规范教师管理的预期目的,更会造成法律适用上的冲突混乱。因此,本文主要采用法教义学分析方法,分别围绕现行法秩序下公办中小学教师法律地位的现实状况、具体定位及体系效应展开深入分析,以期科学界定其法律地位并完善相应制度体系,从而为新时代
4、公办中小学教师队伍建设提供有力法治保障。一、公办中小学教师法律地位的现状反思目前,公办中小学教师的法律地位尚不明确,不仅在立法上缺乏明确规定,理论研究与司法实务中更是认识不一,甚至缺乏一致性和统一性。此种认识分歧既不利于保障教师的合法权益,影响教师的公共性,还进一步减损教育立法的确定性与权威性,亟待借 教师法 修订之机确立共识。立法上模糊不清从规范层面看,我国公办中小学教师的法律地位大致经历三个阶段。第一,新中国成立后一段时期内,教师与其他事业单位工作人员及政府公务人员一样被统一纳入干部管理体制,其身份属于国家干部。在该体制下,教师由政府人事管理部门负责收稿日期:基金项目:年度国家社科基金青年
5、项目“促进第三次分配背景下非营利法人私法体系构建研究”作者简介:张海鹏,西南大学法学院副教授,教育立法研究基地(教育部政策法规司西南大学共建)研究员;张新民,西南大学法学院教授、博士生导师,教育立法研究基地(教育部政策法规司西南大学共建)主任。任用和管理,教师与政府间是典型的纵向法律关系。第二,年 月,国务院发布 国家公务员暂行条例,规定公务员为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”,从而将教师排除在公务员之外。在此基础上,年 教师法 在第 条将教师界定为“履行教育教学职责的专业人员”,并引入聘用制度。其后,年 劳动法 及 年 人事争议处理暂行规定 相继颁布,分别针对劳动者和事业单位工
6、作人员建立起不同的管理和争议解决机制。随着“专业人员”身份的确立及教师聘任制度的引入,教师与政府间开始呈现出横向法律关系的特征。同时,由于人事争议和劳动争议的相互关系并不清晰,导致公办中小学教师是否属于劳动者,以及若不属于劳动者其法律地位究竟为何,难以准确界定。第三,年 月,中共中央、国务院发布 关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见(以下简称 意见)指出,应“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”。作为立法回应,年 月 日教育部发布的 中华人民共和国教师法(修订草案)(征求意见稿)(以下简称 征求意见稿)分别就公办中小学教师的公职人员身份、招聘机制、聘用合同等进行规定。有观点认
7、为,随着公办中小学教师被纳入公职人员,主管部门对教师的招聘和使用具有决定性支配权,对教师编制统筹配置和跨区调整的力度也会增大 ,公办中小学教师与政府、学校的关系则又重新回到纵向法律关系。但是,确立“公职人员”概念的 监察法 并未准确界定“公职人员”的内涵与外延。公办中小学教师能否纳入“公职人员”,以及纳入“公职人员”后其权利义务会发生何种实质性变化并不明确。从规范层面看,公办中小学教师的法律地位仍然不清晰。理论上学说争议关于公办中小学教师的法律地位,理论上一直存在多种观点。其一,公务员说 。该说认为,现代国家把义务教育视为国家事业,用国税收入支付教师工资,由教师完成这一国家事业。教师的教育教学
8、活动具有公益性、强制性、稳定性和连续性,是一种具有公务性质的活动。因此,建议修改 教师法或 公务员法,在我国建立教育公务员制度 。其二,雇员说。该说主张在实行聘用制的背景下,学校与教师平等地签订聘用合同,聘用合同的内容与劳动合同基本相似,因此聘用合同实质上就是劳动合同,教师就是劳动者 。其三,公务员和雇员双重身份说 。该说强调,只有将义务教育教师定位为公务雇员才能同时兼顾教师职业的专业性与公务性,为进一步实施由教育主管部门与教师签订聘用合同以及义务教育教师流动和绩效工资制度提供基础 。其四,公职人员说。该说指出,将公办中小学教师界定为公职人员不仅符合我国国情,也符合国际通行做法,在提升中小学教
9、师社会地位、保障中小学教师职业权益、强化教师管理和监督等方面具有重要意义 。此外,还有观点认为,公办中小学教师属于国家工作人员 。各种学说莫衷一是,尚未形成科学共识。司法上混乱困顿由于教师的法律地位不明确,教师与政府、学校间的法律关系未厘清,便导致教师权益的司法救济出现困境。一方面,申诉救济与司法救济的关系不清。教师法 第 条第 款规定了教师申诉制度,但教师申诉制度与外部救济的关系为何,在适用上有无先后顺序等问题尚不清晰。由此便导致实践中,法院常以相关纠纷不属于法院受案范围为由驳回起诉。例如,有法院认为,教师聘用和退休属于行政机关任免的内部行政行为,不属于人民法院的受理范围。教师与学校是否存在
10、人事关系的争议应根据 教师法 第 条通过申诉处理。另一方面,在司法救济上,民事救济与行政救济的关系不明。虽然根据 年最高人民法院 关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定、劳动争议调解仲裁法、劳动人事争议仲裁办案规则 以及 年 事业单位人事管理条例,部分人事争议已纳入劳动争议仲裁,但仍有法院认为,“人事关系属于行政关系,劳动关系属于民事关系”。教师与县级人民政府之间的工资发放问题并非平等主体之间的争议,不属于人民法院受理民事诉讼的范围。基于上述原因,虽然在规范层面教师权益具有申诉、劳动人事仲裁及诉讼等多种保护方式,但事实上难以获得有效救济。拖欠教师工资福利待遇纠纷、教师住房补贴纠纷、
11、补签长期聘用合同纠纷、教师健康体检纠纷、绩效工资发放纠纷、教龄认定纠纷瑏瑡、退休教师待遇纠纷瑏瑢等争议类型常被排除在司法救济之外。而且,各个法院“同案不同判”的现象也时有发生瑏瑣。司法实践中关于教师法律地位的认识混乱不仅有损司法公正和权威,还不利于教师合法权益的充分保护,无助于新时代高质量教师队伍建设目标的实现。二、公办中小学教师法律地位的三重解释造成公办中小学教师法律地位认识分歧的原因公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应有诸多方面。例如,公办中小学教师同时具有专业性和公共性双重属性、比较法上存在不同立法体例、我国事业单位管理体制尚处于改革之中等。既有研究主要采取社科法学研究范式进行应
12、然性探讨,未能立足现行立法体系进行深入的教义学分析,则是共识难以达成的重要原因。在现行法秩序下,公办中小学教师的法律地位分别由不同法律规范予以确立,同时具有专业人员、公职人员及特殊劳动者三重身份。专业人员 教师法 第 条将教师统一定位为“履行教育教学职责的专业人员”。教师的此种身份定位在 教师法 颁布初期受到学界肯定。但随着教育改革的深入,教师管理实践中的问题日益凸显,教师的专业人员定位逐渐受到质疑。从规范意义上看,“专业人员”虽然揭示出了教师的职业特性,但未能明确教师在某种法律关系中的权利、义务与责任,无助于教师权益纠纷的司法解决。因此有观点认为,专业人员只是对教师职业特征的简单描述,“并不
13、能深刻地揭示教师的法律地位,缺乏法律规范价值”,对于解决教师聘用纠纷并无参考价值 。那么,本次 教师法 修订时应否延续教师的专业人员身份定位?基于法教义学视角观察,将教师定位为专业人员具有重要意义。首先,从文义解释看,教师的专业人员定位符合教师职业的本质特征。年日内瓦国际劳工统计专业会议通过的 国际标准职业分类 将教师列入“专家、技术人员和有关工作者”这一大类。同年,联合国教科文组织发布的 关于教师地位的建议 指出,“教育工作应该被视为专门职业”。我国人力资源和社会保障部公布的 职业分类目录 将专业人员界定为“从事科学研究和专业技术工作的人员”,并将“教学人员”纳入其中。根据 年新修订的 职业
14、分类大典 及国家标准 职业分类与代码(),教师均属于专业人员。其次,从体系解释看,专业人员定位是 教师法 规范内容的重要基础。教师法 属于典型的职业立法。教师作为专业技术人员在职业资格、任职程序、权利义务等方面的特殊规定,构成 教师法 的立法前提和重要内容。在 教师法 第 条规定的 项权利中,除工资报酬权和民主参与权外,其余 项都是教师作为专业人员享有的专业权利;教师法 第 条规定的 项义务也主要是教师作为专业人员应履行的专业职责。若舍弃教师的专业人员定位,教师法 作为一部职业立法及其中的专业权利与义务规定将失去规范支撑。最后,从目的解释看,凸显教师的专业人员定位,将有助于提高教师的专业素养,
15、实现 教师法 第 条“建设具有良好业务素质的教师队伍”立法目的。因此,未来 教师法 仍应延续教师的专业人员定位。至于教师权益的司法救济等问题,则应结合教师同时具有的其他身份,适用相关法律规范予以解决。公职人员在规范层面,监察法 虽然首次规定了“公职人员”概念,但并未明确其具体内涵和外延。从文义上看,公职是指“国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务”。公职人员的核心是“公职”,包含占有国家编制、由国家财政负担其工资福利、工作比较稳定有保障、社会地位较高等特征 。可见,公职人员的范围较广,立法、行政、司法机关的工作人员,公立学校的教师,公立医院的医生,国有企业管理人员等均可纳入其中。其外延包括所
16、有国家工作人员、行使公权力的公务员、依职权或者受托从事公务或者提供公共服务的人员、依职权或者受托经营管理公共财产的人员以及其他依法履行公职的人员 。公办中小学教师作为事业单位的工作人员,拥有事业编制,工资福利由国家财政负担,根据 意见 精神将其纳入公职人员在解释论上应无障碍。值得注意的是,公办中小学教师虽然可以获得公职人员身份,但其并不能因此获得国家工作人员或公务员身份,也未被纳入监察对象。首先,公办中小学教师不属于国家工作人员。刑法 第 条规定,国家工作人员是指国家机关或其他机构中依法“从事公务”的人员。根据最高人民法院 年 月印发的 全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要,“从事公务”是指
17、代表国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。可见,“从事公务”是一种国家管理性质的行为,相应活动是国家权力或其派生权力的体现 。认定某一主体属于国家工作人员,前提是其具有管理国家事务或代表国家参与管理社会事务的职权。简言之,“公职人员”以“履行公职”为核心,只要具有国家公职人员身份即可;国家工作人员则以“从事公务”为标准,非从事公务的公职人员不属于国家工作人员 。公办学校的普通教师与公办医院的普通医生,虽然所承担的事务也具有公共性,但由于并不体现国家意志性,不应认定为国家工作人员 。此外,国家工作人员这一概念目前主要用于刑法中职务犯罪的判定。将教师纳入国家工
18、作人员不仅对明确教师的权利义务无所助益,反而使其 年湖南师范大学教育科学学报第 期因此成为职务犯罪主体,面临更高的刑事责任风险。其次,公办中小学教师不应被认定为公务员。根据 公务员法 第 条,公办中小学教师虽然具有公职身份、由国家财政负担其工资福利,但由于未被纳入国家行政编制,显然不能纳入公务员。虽然目前 教师法 在公办学校教师的工资水平(第 条)、医疗保障(第 条)、退休待遇(第 条)等方面比照公务员执行,但这只是当时立法背景下,为提高教师待遇而采取的一种权宜之计。例如,教师法 中教师工资水平参照公务员执行,便是立法者尝试建立单独的教师工资体系、参照国有企业职工工资等方案之后所采取的一种立法
19、设计 。因此,现行法中教师参照公务员执行的制度并非源于二者具有实质相通性,而是为提高教师待遇采取的一种立法技术,不能将其作为解释教师身份地位的规范依据。此外,从目的上看,教师纳入公务员意味着其必须按照规定的权限履行职责,将不利于教师专业自主与学术自由实现 。最后,公办中小学教师未被纳入监察对象。有观点认为,教师法 第 条规定的“指导学生的学习和发展,评定学生的品行和学业成绩”属于教师的管理权,因而教师符合 监察法 第 条第 项中“公办的教育单位中从事管理的人员”。但在监察对象的判断标准上,应强调是否行使公权力,而非是否具有公职身份 。从文义上看,监察法 第 条将监察对象表达为“行使公权力的公职
20、人员”,这便意味着不行使公权力的公职人员(如公立学校的教师、公立医院的医生等)不属于监察对象。此外,年 月印发的 国家监察委员会管辖规定(试行)第 条明确指出,公办教育单位中从事管理工作的人员是指“这类单位及其分支机构中从事领导、组织、管理、监督等活动的人员”。可见,监察的客体是公权力,行为人是否属于国家公权力主体是范围划定的核心要旨 。仅具有学术职务的人员(如学术委员会委员、教研室主任等)和普通教学科研人员(如普通教师),不宜被认定为监察对象。虽然公办中小学教师也享有一定公共权力,但这种权力是专业学术权力,与国家权力相距甚远。将公职教师纳入“行使公权力的公职人员”,突破了专业权力和管理权力的
21、界限,混淆了普通教师和学校管理者的身份 。特殊劳动者从文义上看,公办中小学教师符合劳动者的概念构成。根据 劳动法 及 劳动合同法 第 条,劳动法上的劳动者包括“所有与用人单位形成劳动关系的劳动者”。劳动关系以“劳动力由他人使用”和“从属性”为实质标志 。公办中小学教师所从事的教学科研活动,与民办学校教师及普通企业职员的工作一样都属于劳动行为。教师一旦进入学校工作,便将自己的劳动力使用权转让给学校。教师作为学校组织的成员,被纳入学校的组织管理系统,负有遵守学校规章制度的义务,教师的工作属于学校业务的组成部分,从而具有一定从属性。同时,在公办中小学教师的聘用实践中,也通常具有 关于确立劳动关系有关
22、事项的通知(劳社部发 号)第 条所列举的书面劳动合同、员工名册、工资支付凭证或记录、社会保险缴费记录、工作证等身份证明文件、招聘登记表等认定劳动关系的形式标志。可见,公办中小学教师与学校的关系既符合劳动关系的实质标准,也具有劳动关系的形式特征,可纳入 劳动法 的调整范围。于体系而言,公办中小学教师也应归入劳动者。学理上认为,国家机关、事业单位和团体与其招用的非公务员身份工作人员之间的关系也由劳动法调整 。劳动合同法 第 条明确规定,事业单位与实行聘用制的工作人员因订立、履行、变更、解除或终止劳动合同而发生的争议,除法律、行政法规或国务院另有规定外,可以适用劳动法予以解决。可见,在教师聘用制下,
23、作为事业单位的公办中小学与作为工作人员的教师之间的聘用合同除另有特殊规定外,可依照 劳动合同法 执行。有学者指出,随着我国逐步推行教师聘任制,教师应具有雇员的地位,他们与学校之间应是雇佣关系 。值得注意的是,承认公办中小学教师的劳动者定位,并不意味着将其与普通劳动者等而视之。公办中小学教师与普通劳动者在工作内容、工作模式、准入资格、工资制度、退出机制等方面存在明显差异。公办中小学教师既具有普通劳动者的共性,原则上享有劳动法上的权利义务,又具有其自身职业的个性,还需教育立法基于其特殊工作内容与性质提供特别规范。因此,公办中小学教师的行为将同时受到 劳动法 劳动合同法 等劳动法规范,以及 教育法
24、教师法 等教育法规范的调整。教师法 在提供教师专业权利义务的基础规范外,还发挥着教师劳动关系之特别法的作用 。三重身份的兼容解释每一个主体都同时具有不同的身份,扮演不同的角色,对其法律身份的认定必须视其所处的具体法律关系而定。公办中小学教师被纳入不同法律的调整对象,参与不同法律关系而形成多重身份。首公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应先,教师属于职业分类中的专业人员,根据 教师法 享有特定的专业权利和义务;其次,当教师作为专业人员与教育机构形成劳动关系时,便取得了劳动者身份;最后,由于形成劳动关系的一方是公办事业单位,公办中小学教师又进一步获得了公职人员身份。公办中小学教师同时受教师法
25、、劳动法及公职人员相关规范调整,其每重身份均对应于特定法律关系中的具体权利义务。从表面上看,专业人员、公职人员与劳动者三类身份在法域归属、资格获取、权利义务等方面迥然不同,公办中小学教师置其于一身似有矛盾之处。但专业人员、公职人员及劳动者并不是逻辑互斥、泾渭分明的三个概念。由于界定标准不同,三者之间存在相互重叠之处。行政机关的专业技术类公务员(如公职律师、会计师等)同时属于公职人员与专业人员,国有企业的专业性管理人员(如总会计师)同时具备专业人员、公职人员与劳动者三重身份。教师的专业人员定位并不影响其取得公职人员身份,而“在某种意义上,公职关系也可视为一种特殊的劳动关系”。只有对公办中小学教师
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