“双碳”目标下我国环境行政约谈制度的现实困境及其纾解.pdf
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1、2023 年 10 月第 39 卷 第 5 期 中国石油大学学报(社会科学版)Journal of China University of Petroleum(Edition of Social Sciences)Oct.2023Vol.39 No.5收稿日期:2023-07-24基金项目:山东省社会科学规划研究项目(22CFXJ13)作者简介:王学栋(1970),男,山东临沂人,中国石油大学(华东)文法学院教授,博士生导师,研究方向为行政法治理论与实践、环境能源法律与政策。DOI:10.13216/ki.upcjess.2023.05.0009“双碳”目标下我国环境行政约谈制度的现实困境及其
2、纾解王学栋,王梦科(中国石油大学(华东)文法学院,山东 青岛 266580)摘要:随着“双碳”目标的提出,我国社会治理转向绿色低碳和高质量发展,生态环境法治建设亟需在准确把握中国式现代化本质要求的基础上持续推进。环境行政约谈作为社会治理的重要手段,推动了环境行政执法方式和治理模式的深层次变革,回应了环境善治的现实需求。但其作为一种新型柔性行政行为,传统研究范式对其解释力不足,难以实现逻辑自洽。以环境法权结构论为范式,遵循“环境权利和环境权力统一体”的命题,探究环境行政约谈的研究范式、权利规范、权力规制、法权冲突的困境所在,在论证“环境权利环境权力”二元架构的能动治理新模式基础上,从价值导向层面
3、明确环境行政约谈的适用原则,从规范建构层面加强环境行政约谈的多位阶立法供给,从多元协作层面健全环境行政约谈的程序设计,提出环境行政约谈现实困境的纾解对策,从而推进共建、共治、共享环境善治新格局的形成。关键词:“双碳”目标;环境行政约谈;法权结构论;现实困境;环境法治中图分类号:D922.1;D922.68 文献标识码:A 文章编号:1673-5595(2023)05-0085-10 一、问题的提出2023 年 7 月,习近平在全国生态环境保护大会上强调,“生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化,美丽中国建设迈出重大步伐”“我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓
4、解”“生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期。必须以更高站位、更宽视野、更大力度来谋划和推进新征程生态环境保护工作,谱写新时代生态文明建设新篇章”1。习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出,“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值,努力争取 2060 年前实现碳中和”2。自此,我国以“双碳”目标引领社会治理转向绿色低碳和高质量发展,强调统筹推进生态环境、资源能源等领域的立法布局与制度完善。在生态环境治理中全面贯彻落实新发展理念,为新时代生态文明建设奠定了重点方向3,也对我国生态环境法治建设提出了新要求与新挑战,因为从本质上说
5、,“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”4。与此同时,党的二十大报告提出中国式现代化,强调其作为重大政治使命是建成社会主义法治国家、法治政府、法治社会的关键抓手。中国式现代化是涵盖人与自然和谐共生的现代化,其不仅为生态环境治理提供了科学路径,还为生态环境法治化建设提供了强有力的支撑。实现人与自然和谐共生的中国式现代化,蕴含着深刻的环境法治意蕴和深厚的环境法治期许,要求更为完备的生态环境法治体系。5而随着人造资本的不断发展,其与自然资本之间的矛盾日益激化,加剧了生态环境治理的复杂性,由此催生了行政方式由传统高权行政向多元化治理模式转变,政府扮演的社会治理角色也同步向参与性、协商
6、性转变。中共中央、国务院印发的法治政府建设实施纲要(20212025 年)明确提出,创新行政执法方式,广泛运用约谈等方式,努力做到宽严相济、法理相融,让执法既有力度又有温度。6生态环境治理涉及公民的切身利益,关系到社会发展的质量和政治秩序的稳定,已然成为提升国家治理能力现代化和深化社会主义改革的关键。7在强调“双碳”目标下的生态环境法治建设进程中,作为柔性行政行为的行政约谈兼具协商性与非强制性,有助于多元主体参与生态文明建设,顺应了时代需求。然而,该制度目前由于法权运行失范,存在制度适用性与实效性异化的问题。因此,为实现生态环境的绿色低碳发展,应当重新审视我国现行的环境行政约谈制度并进行优化完
7、善。随着环境法权结构论的不断发展,“环境法学的核心范畴是法权结构”这一论断,为建立多元化合作共治的现代环境治理制度体系提供了极具价值性的指导方案。8所谓“法权”是指某一国家法律所承认和保护的全部利益,以及作为其物质承担者的全部归属已定之财产,其现实表现形式是社会生活中的各种权利和权力。“问题是时代的声音,回答并指导解决问题是理论的根本任务。”4基于我国环境法治实践运作机理提出的环境法权结构论,从法律领域实现了环境善治的理论图景。9习近平强调,“要坚持系统观念”“对突出生态环境问题采取有力措施”“不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性”。1将生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计,决心
8、之大、力度之大、成效之大前所未有。在“双碳”背景下,以法权结构论为研究范式,有利于建立平等的合作参与机制,调节和平衡多元化主体之间的利益冲突,实现从命令型管制向多元化合作模式的转变,从而与现代环境法治化要求相契合。基于此,本文拟以环境法权结构论为范式,将“环境权利”与“环境权力”作为元概念,遵循“环境权利和环境权力的统一体”的命题,探究我国环境行政约谈制度现实困境的症结所在,厘清逻辑进路和价值目标,完善环境行政约谈制度的法治化路径。二、环境法权结构论应用于环境行政约谈制度的适切性分析环境问题关乎经济社会的发展,而目前对环境领域的实证规范多以“职权职责”为内容,对环境权力的规范缺乏应有的理论关怀
9、,由此陷入了一种单向度的、相对孤立的思维囚笼,呈现出一种非此即彼的状态,缺少必要的沟通协调和全景视野。10而环境治理调整范围的广泛性、复杂性决定了以权利义务为核心范畴的传统理论难以涵盖其治理体系,尤其是针对强调环境权利与环境权力平衡的协商性行政行为,难以实现逻辑的自洽。(一)应用环境法权结构论的主要原由环境法权强调环境权利与环境权力为元概念,其内涵为一定社会或国家中归属已定的全部环境资源财产,可以被划分为私有财产和公共财产,同时其外延基于法律规定而扩张,包含法律承认和保护的各项法权。而环境利益是环境法权结构论存在的逻辑基础,环境利益的法律实现路径探究则是适用环境法权结构论的逻辑起点。质言之,环
10、境法权所强调的环境权利与环境权力之统一体并不是概念的简单叠加,而是具有高度统合性的逻辑体系,其立足于整体性思维,以环境利益的实现为目的,平衡协调环境权利与环境权力之间的冲突与对抗。具体表现为以下三个方面:(1)基于法权最大化原则来协调法定之权的相互关系,权利与权力的处理被置于首位,其次是一种权利与另一权利的处理;(2)基于整体利益最大化原则来协调各法定利益之间的关系,首先调节个体利益与公共利益;(3)基于全部财产最大化原则来处理各法权主体的财产关系,个体财产与公共财产之间的关系协调居于首位。环境行政约谈中的主要参与主体为行政主体、污染企业为代表的法人主体以及不特定的公众,这些需要协调的主体所体
11、现的关系即为权利与权力之间的协调关系。环境法权结构论就是探究如何把不同的权利和权力类型按照一定的逻辑建立起具有紧密关系、内在协调统一的体系化架构。11(1)环境法权结构论的内在逻辑符合“双碳”目标下环境法治化的现实要求。环境法治的最终目的是实现环境善治,强调社会整体视域下多元共治的理想格局。环境法权结构论将“环境权利”和“环境权力”作为核心范畴,探究环境权力的适度限缩与环境权利的有效扩张,权力机关从命令型向多元型转变,同时给予权利主体更多的参与机会,进而在环境治理结构上实现环境权利与环境权力的协调。这种基于整体主义的体系化思维符合环境善治的要求,因而,可以说环境法权结构论在理论层面实现了环境法
12、治化的目标。(2)环境法权结构论的法律关系切合环境行政约谈制度的法权厘定。从环境法权结构论的视角看,环境行政约谈的法律关系应当包括“环境权利与环境义务关系”和“环境权力和环境责任关系”。12目前,以“环境义务本位”为主要内容的“环境义务说”和对权利明晰过于理想化的“环境权利说”,均缺乏对环境权利与环境权力的有效平衡。鉴于环境法治的实践,环境权利与环境权力二者均不可偏废,环境行政约谈制度依托于横向的平权关系和纵向的隶属关系,而环境法权结构论可借助两对法律关系厘清环境行政约谈中复杂的法权,进而创设内在协调的体系化68中国石油大学学报(社会科学版)2023 年 10 月制度。(3)环境法权结构论的体
13、系化研究方法适于环境行政约谈的制度发展。法规范并非彼此无关地平行存在,其间有各种脉络关联,发现其间的意义脉络,并以体系的形式将之表现出来,乃是法学最重要的任务之一。13环境法权结构论不局限于某一类具体环境权利或环境权力的研究,而是基于整体主义视角,对所要保障和规范的各种权利和权力按照属性、主客体要素、权利实现路径等不同的标准进行分类整合,使得同质与不同质的环境权利、环境权力相互联系而成为一个有机统一体。8一方面,在“双碳”目标下,环境行政约谈制度迫切需要探索解决现实困境的有效对策;另一方面,从发展的角度看,包括环境行政约谈制度在内的环境法治建设必然选择多元共治的体系架构。进而,这也证成了环境法
14、权结构论作为环境法治化研究范式的价值和意义。我国环境行政约谈制度推出之时轰轰烈烈,现在并未达到预期效果。通过环境法权结构论对环境行政约谈制度中各主体之间的关系进行重新整合,借助其利益的权衡标准来确定相关内容,以期推进环境行政约谈多元共治格局的达成。(二)应用环境法权结构论的逻辑进路利益是法律的原因,法律规范着利益的斗争,同时法律的主要任务是平衡利益。14诚然,并不是所有的利益均应纳入法律的调整范围,故在利益概念中剥离出了法益。环境利益作为环境法权结构论的逻辑起点,是制度研究所不能回避的问题,而环境行政约谈适用环境法权结构论这一范式,其逻辑展开也基于环境利益,进而在法权结构的基础上探讨环境法益实
15、现的路径,最终落脚于环境权利机制与环境权力机制的构建。环境权利无疑是法律所直接承认的私人利益,环境权力则是公共利益的代表或用以谋求公共利益的手段,环境权利和环境权力的存在依赖于环境法益的存在。对于环境行政约谈制度,环境法权结构论是实现协调环境私人利益和公共利益的重要工具。其中,环境权利是环境法益配置的第一性配置手段,环境权利因而构成环境法权的基础。环境权利是环境利益主张的正当性表征,环境行政约谈制度则是环境法权结构中环境法益制度化的体现。环境法权结构论在强调环境法益的协调性与有效性基础上探讨环境权利的实现,符合多元化解决生态环境问题的现实需求。而环境权力派生于环境权利,属于第二性配置手段。行政
16、机关作为法定的环境利益管理者,这种法定来源于宪法和法律的授权。在环境法益面前,权力配置应当遵循公共利益实现最大化和私益减损最小化的原则。基于此,进一步证成了环境法权结构论应用于环境行政约谈制度的合理性,满足了约谈的多重考量。社会转型是中国法治建设的重要背景,在变革的过程中,各制度要素之间的关联更加微妙,一个具体的法治问题背后可能隐含着庞大而复杂的权利机制与权力机制。15环境行政约谈调整的利益关系错综复杂,涉及环境权利与环境权力的相互制衡与相互配合。环境权力行使的目的在于保护公共的环境利益与公众的环境权利,而不当的环境权力会损害对应的环境利益与环境权利。依据环境法权结构论,可以遵循“权利制约权力
17、”“权力制约权力”“权利制约权利”的路径来实现制度目的。环境权利行使的目的是排除环境损害行为以保护公共的环境利益,这种环境权利属于实体性权利,可以分为资源性环境权利和生态性环境权利。在环境实体权利受到侵害的时候应由法律设定相关程序性权利,在环境行政约谈中一般表现为环境参与权、环境知情权、环境救济权等,对行政机关环境权力的运行进行监督与制约。因而,环境行政约谈中的法权关系自然地形成了以行政机关、企业、第三方主体为主体的格局。法权结构论特别注重利益“互动”关系,强调主体间的协商合作,在利益博弈的基础上选择成本最低的解决方案,在理论层面再次与比例原则相契合。当前环境治理的复杂性和环境行政约谈制度的低
18、效性,要求建立起一种能动的结构模式,有效协调法权主体之间的利益冲突,这也是应用环境法权结构论探讨环境行政约谈制度困境纾解的研究目标。因而,应当秉持协调环境权利与环境权力,实现多元共治的价值导向,综合考量生态环境治理需求,厘清环境行政约谈制度中所关涉的各类法律关系,强化权利主体与权力主体之间的有效互动,避免因利益互侵造成的反向效果,进而在“环境权利环境权力”二元架构基础上构建起能动治理的新模式。系统考量内部环境行政约谈制度与外部环境行政约谈制度的适用现状,将该能动治理模式的主体限定为行政机关、企业、第三方主体,在此互动的三角关系之上形成第一层次的环境共建、第二层次的环境共治与第三层次的环境共享的
19、状态(见图 1)。在实践中,我国生态环境治理体系由国家战略、国家政策、国家法律三类制度规范构成16,这也是基于我国的现实情况而形成的中国特色社会主义治理体系。立足我国的国情,针对环境行政约谈制度,在三角主体关系上形成三个层面的规范:第一层面为国家战略,包括环境行政约谈制度在内的生态环境治理的法治化78第 39 卷 第 5 期 王学栋,等:“双碳”目标下我国环境行政约谈制度的现实困境及其纾解建设,应当立足并服务于国家战略部署;第二层面为国家政策,自党的十八大之后我国环境政策的制定和功能趋向于由党政联合发文,更体现了国家政策对于环境治理的指引作用;第三层面为国家法律,由国家立法机关制定并实施,适用
20、对象更具普遍性,在国家强制力的保障下具有底线性。依托此能动规范治理的新模式,更有利于平衡环境行政约谈制度中各主体的利益冲突,明确对应的环境义务,落实相关环境责任,实现环境权利的具体化建构和权力的规范化运行,推动合作共治的环境治理新格局形成,进而促进环境行政约谈制度的效力实现。图 1 环境行政约谈能动规范治理法权结构 三、我国环境行政约谈制度的现实困境检视在全面推进依法治国的时代背景下,环境治理的目标是环境善治,效力的实现是检验行政行为存在的必要性因素,也是行政法治的内在要求。目前,环境行政约谈针对企业碳排放的规范效果明显,但仍然存在“一刀切”管理和“运动式”减碳问题。究其原因,一定程度上归结于
21、中国环境治理整体结构中各方主体相互关系的失衡17,法权主体之间未形成良好的互动关系。(一)研究范式困境:沟通式行政行为理论依据缺位行政法理论界多采用“行政行为形式论”,强调以行政行为形式理论为中心,体现的是秩序行政。随着全面依法治国的推进,政府从维持社会秩序的被动状态向积极状态转变,新型的行政行为突破了政府的传统形象,以行政行为形式理论为中心的传统行政法学体系难以支撑新型行政行为,进而表现为类型化、抽象化。行政行为不再仅限于单方面的命令式、强制式,而是趋于沟通式、参与式,从以政府为主的“一元”转变为社会主体共同参与的“多元”,完成了从社会管理到社会治理的重要转型。18环境行政约谈作为一种趋向多
22、元化协商的环境治理手段,其权力主体的地位应全面考量协商性的基础特征,而传统的研究范式难以解释环境行政约谈中权力与权利的地位。有的学者主张在现有基础上拓宽行政行为的外延解释来突破研究范式的困境,如姜明安教授所倡导的“行政权说”,主张“将行政行为定义为行政主体根据法律规定行使行政权所涉及的所有行为”。但若仅拓宽行政行为概念的外延,其内涵会随之被削弱,进而无从讨论环境行政约谈的性质。同时,环境行政约谈的研究范式不能仅限于行政法理论,否则环境治理会陷入“命令+控制”的对抗状态,治理会呈现偏向事后追责而忽视事前控制的整体局面。事后追责是环境治理的最后手段,强调预防性原则的事前控制更符合现代环境治理的要求
23、。而通过调整环境行政约谈的研究范式,有利于厘清参与主体的定位,使得环境行政约谈被赋予更多的协商内涵,突出其柔性行政行为的特性。(二)权力规范困境:专门性法律规范体系不健全权力的规范和有效运行作为环境行政约谈的重要内容,规范效果直接决定环境行政约谈预设目标88中国石油大学学报(社会科学版)2023 年 10 月的实现。无论是内部环境行政约谈,还是外部环境行政约谈,权力的实施均存在较大的自由裁量空间,环境权力的不当行使会损害环境权利的实现,缺乏相关依据则使得环境行政约谈陷入权力规范缺失的困境。虽然环境行政约谈隶属于柔性行政行为,但并不代表不需要规范权力的行使,只是表明在环境治理的过程中通过不具有强
24、制力的行政行为达到平等协商的效果。这种权力规范困境的形成在于我国针对环境行政约谈的专门性法律规范体系不健全。目前,我国规范环境行政约谈的法律主要有中华人民共和国水污染防治法(以下简称水污染防治法)、中华人民共和国大气污染防治法(以下简称大气污染防治法)、中华人民共和国土壤污染防治法(以下简称土壤污染防治法),以及部分规范性文件。专门针对环境行政约谈的规范性文件中央层面有 1 部,即生态环境部约谈办法。环境行政约谈制度权力规范困境所指向的问题涉及法律规范体系的多个方面,并在制度实施过程中具体表现为以下3 个方面。(1)环境行政约谈基本原则缺失。基本原则对于约谈的具化过程起到价值指引和漏洞补缺的作
25、用,尤其是在环境行政约谈缺乏统一立法规定的情形下,基本原则的模糊使得权力主体的权力行使缺乏依据。(2)环境行政约谈高位阶法律依据缺位。环境行政约谈的相关立法呈现高位阶法律依据单薄、低位阶法律依据参差不齐的现状。虽然大气污染防治法第 22 条、土壤污染防治法第 76条对环境行政约谈进行了明确规定,但其所指的环境行政约谈仅为内部约谈,并不涵盖外部约谈。而且,大气污染防治法水污染防治法等法律均不是环境行政约谈的专门性立法,中华人民共和国环境保护法(以下简称环境保护法)作为环境领域具有指导性的法律,却未涉及行政约谈相关内容,仅仅规定了社会公众环境保护的知情权、参与权和监督权,使得环境行政约谈的法律参照
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