高质量发展背景下上海市节约集约建设用地标准研究.pdf
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1、doi:10.3969/j.issn.2095-1329.2023.02.006高质量发展背景下上海市节约集约建设用地标准研究聂 琛1,2,范 华1,2(1上海市地质调查研究院,上海200072;2上海市国土资源调查研究院,上海200072)摘 要:为落实“上海 2035”总规提出的建设卓越的全球城市目标,需要在坚持“五量调控”策略基础上,持续完善节约集约用地标准,推进土地资源高质量利用。本文系统梳理了目前用地标准存在的与新技术工艺适配性不够、对项目节约集约用地约束性不强、对新增项目类型覆盖面不全以及更新不及时等问题,结合各类设施“十四五”规划和典型案例,以目标、问题和需求为导向,从土地利用方
2、式、设施控制方式、设施控制值等方面提出标准修订和使用的相关建议,以便更好地服务上海高质量发展和高品质生活的城乡建设要求。关键词:土地资源;节约集约利用;用地标准;城乡建设;高质量发展中图分类号:F292 文献标志码:A 文章编号:2095-1329(2023)02-0036-04节约集约利用土地是落实节约资源基本国策的重要组成部分,“严格执行各行各业建设项目用地标准”作为节约集约用地的七项任务之一,正是从强化用地约束,提高用地效率上提出的明确要求。2007 年原上海市建设和交通委员会、上海市房屋土地资源管理局会同相关委办局发布实施的 上海市基础设施用地指标(试行)(沪建交联2007548 号)
3、,及 2008 年上海市发展和改革委员会、上海市房屋土地资源管理局会同相关委办局发布实施的上海市社会事业用地指南(试行)(沪房地资综2008394 号)(两个文件后文统一称为“原标准”),作为上海市城乡规划编制、项目用地审批的重要依据。近年来,上海市提出土地利用“总量锁定、增量递减、流量增效、存量优化、质量提高”的基本策略,要求按照紧凑高效、符合卓越全球城市用地特点的目标,优化调整各类设施用地标准。本文在系统梳理原标准存在的土地混合和建筑复合利用引导不足、缺乏具体分类指导等问题的基础上,结合社会经济和城市建设发展的新形势、新要求,提出新标准修订的一些思考和建议。1 节约集约建设用地的内涵及其发
4、展现状1.1 节约集约建设用地内涵自然资源部 2019 年修正发布的节约集约利用土地规定中明确提出“节约集约利用土地,是指通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段,达到节约土地、减量用地、提升用地强度、促进低效废弃地再利用、优化土地利用结构和布局、提高土地利用效率的各项行为与活动”。节约集约建设用地具体指通过采用先进的技术或工艺,在满足工程建设需求和设计规范要求的前提下,通过优化项目方案设计得到的相对节约集约的设施用地。1.2 节约集约建设用地标准发展现状土地节约集约利用水平的提高离不开标准的规范和引导。节约集约用地标准有助于进一步规范土地利用行为,要求所有土地利用者和土地管
5、理者必须执行标准规定的相关约束性条款,从而督促土地利用者和地方政府重视土地节约集约利用。“严格执行各行各业建设项目用地标准”作为节约集约用地七项任务之一,不仅是减少土地资源占用、优化用地结构、提高土地资源承载和利用效率的重要技术支撑,也是转变土地利用方式和经济发展方式的“加速器”。国家先后发布实施了限制用地项目目录禁止用地项目目录工业项目建设用地控制指标,公路、铁路、民用航空运输机场、电力、煤炭、石油天然气、光伏发电站工程项目建设用地等用地指标,是建设项目可行性研究、收稿日期:2023-03-04修回日期:2023-05-10作者简介:聂琛,1981 年生,女,本科,工程师,主要从事土地绩效评
6、价和用地标准研究。电子邮箱:基金项目:上海市建委标准规范编制项目上海国土资源 Shanghai Land&Resources36 2023Vol.44.2 初步设计、土地审批、土地供应、土地利用评价考核、供后监管和竣工验收等环节的重要政策依据和技术规范。各地应依据本地区资源条件、项目类型及建设要求,制定适合地方的用地标准。对于所有建设项目,有用地标准的,按标准审核;无标准和超标准的项目,实施节地评价。江苏省、山东省、天津市、北京市、江西省、宁夏回族自治区等多个省、市(区)发布实施了节约集约用地标准。2 新形势下原标准存在的不足原标准是上海市城乡规划编制、项目用地审批的重要依据,因发布时间较早,
7、存在部分设施按照行业部门专项规划、建设和管理的现象,未充分考虑各类设施的紧凑布局、综合设置、开放共享,对土地混合和建筑复合利用引导不足,缺乏具体分类指导,难以与新形势和新要求相匹配。通过梳理分析,主要有以下几方面不足。2.1 新技术工艺涌现,原标准与新技术工艺适配性不够原标准部分专题涉及的行业设计规范已更新,或工艺流程已更新,设施指标难以满足项目实际需求。如环卫工程中湿垃圾处理设施,早期主要采用堆肥处理工艺,近年来采用了更为节地的厌氧处理工艺,原堆肥处理厂的用地标准难以满足项目建设的需求。又如 220kV 变电站,采用的设备进行了迭代,更趋于小型化,建筑物尺寸缩小,用地可优化调整。2.2 指标
8、控制值单一,对项目节约集约用地约束力有限原标准指标控制值相对单一,主要以控制总用地面积或设施用地指标为主,对土地资源节约集约利用方面约束力有限。如综合医院用地,主要按照床均用地指标来测算综合医院用地规模,部分设置于郊区的综合医院按照床位数可满足用地指标的相关规定。但调研发现,部分综合医院项目设置了大量地面停车位,实际容积率仅为 0.6 左右,与本市土地高质量利用的要求存在差距。原标准主要以独立用地为主,对综合设置类项目缺少引导,也未覆盖综合设置的设施用地指标测算的依据或规则。在上海市土地资源“紧约束”背景下,土地立体综合利用已成为一种发展趋势,需要根据项目功能情况,探索引导部分设施综合设置,提
9、高土地利用率。2.3 标准覆盖面不全,难以满足新增项目类型审批需求原标准覆盖面不全,难以满足以需求为导向的项目审批需求。结合建设项目用地预审情况,发现体育中心、博物馆、美术馆、疾病预防控制中心、清管站、地面沉降监测站、建筑垃圾处理设施、湿垃圾厌氧处理设施、公交停保场、轨道交通换乘车站、市域铁路、BRT 快速公交车站、有轨电车等多类项目无用地标准未覆盖,给项目审批带来不便。如新型冠状病毒肆虐期间,上海市发热门诊和疫病预防控制中心空间紧张,很多无法满足闭环管理的要求,需要按照“立体综合、平战结合”原则完善相关用地标准。2.4 标准更新不及时,难以满足安全、环保管理新要求原标准根据老的管理要求形成了
10、设置控制值,进一步精细化管理后,难以适应现阶段的消防安全、环保的需求。如排水工程中类污水泵站,设计规模为 1 万 5 万 m3/d,消防通道设计尺寸和城市管理退界要求提高后,原设施用地面积难以满足要求,导致在项目审批时,95%的类泵站超过用地标准规定的上限值,亟须修订完善。3 标准修订的思考建议3.1 坚持目标导向,严格落实国土空间规划、审批制度改革和土地节约集约利用要求(1)贯彻落实国土空间规划和土地高质量利用要求“上海 2035”总规围绕建设卓越的全球城市总目标,提出了“底线约束、弹性适应、内涵发展”发展模式,对标国际最高标准、最高水平,要求建设“十五分钟”社区生活圈、提高土地利用绩效、鼓
11、励建设用地功能复合优化等,对空间组织、功能配套和用地方式提出了新的方向。同时,上海市土地资源高质量利用政策中也提出“建立实施紧凑型高效型用地标准”列为提高土地资源经济密度的主要任务之一,要求构建覆盖城乡区域、各行业建设项目的节约集约用地标准体系,强化用地标准的实施,发挥用地标准在规划编制、用地许可和土地利用绩效评价等管理中的指导作用。因此,亟须在梳理分析国家及上海市相关用地标准的基础上,研究完善形成适用于超大城市紧凑高效利用的地方性用地标准。(2)服务“放管服”审批制度改革用地标准是项目建设阶段核定用地规模合理性的主要依据,按照上海市工程建设项目审批制度改革试点实施方案(沪府规201814 号
12、)要求,用地规模核定前置到选址意见书阶段,贯穿专项规划、控制性详细规划编制、建设项目用地审批、批后用地绩效监管的全过程。因此用地标准需要围绕优化营商环境,按照行政审批改革和流程优化再造要求,切实满足规划编制、项目用地审批、用地绩效评估等全过程、精细化管理需要,促进行政审批流程优化和管理效率提升。上海国土资源Shanghai Land&Resources 2023Vol.44.2 37(3)推进土地节约集约利用效率提升节约集约用地是我国一项基本国策,因此用地标准制定需贯彻落实节约集约与高质量利用要求,坚持“从严、适宜”原则,鼓励多类设施建设用地紧凑高效利用,并通过整体开发、集中设置和复合利用,提
13、高城市空间组织的合理性和利用效率。近年来,新产业新业态融合发展、城市地上地下空间立体开发等土地复合利用趋势明显,对原有按照单一用途设施研究编制用地标准的技术路径带来新的突破,需按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则,研究制定有助于各类设施集中布置、用途兼容、立体开发的用地指引,明确可兼容的设施类型、兼容方式以及用地规模,持续推进土地节约集约利用效率提升。3.2 坚持问题导向,增强用地标准的科学性、合理性、实用性和可操作性(1)开展现状评估和趋势预测,提高用地标准科学性和合理性分析上海市现状设施的建设情况,重点关注用地规模、设施类型、复合利用等方面,评估现行标准的适用性,初步判断设
14、施控制方式的可行性和设施控制值的合理性。结合“上海 2035”总规、“十四五”行业规划及国土资源利用的发展需求,分析各类设施发展趋势,重点关注用地需求与用地导向,初步判断保留、增补、删除的设施专题类型,以及新型设施的用地需求。(2)总结借鉴国内外实践经验,提高用地标准实用性和可操作性梳理总结国内外在标准体系建设及具体设施用地标准设置方面的先进做法,结合管理实际提出适合本市的用地标准。如新加坡明确了“区-新镇-邻里中心”各级设施的服务范围,设施布局均等化。如镇一级公共设施配置内容包括医院、图书馆、体育中心、商业中心等设施,占地规模一般在10 hm2左右,作为一个相对平衡的独立功能区;在镇一级基础
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