“三社联动”到“五社联动”的转换逻辑及实现路径.pdf
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1、2023年第9 期No.9,2023浙江社会科学ZHEJIANGSSOCIALSCIENCES2023年9 月Sep.,2023“三社联动 到“五社联动 的转换逻辑及实现路径*许宝君陈伟东内容提要“三社联动”面临“四个不够”问题,“五社联动”应运而生。从“三社联动”到“五社联动”的转换是基层治理现代化的要求,这种转换不仅是一个数量的变化,而且也是治理逻辑的深刻变革。其在治理目标、治理主体、治理机制和治理资源四个方面都有所变化,由此形塑的社区治理模式也有所深化。深层次看,“三社联动”秉持二分逻辑,是“国家-社会”关系的产物,目的是促进政社互动。“五社联动”秉持三分逻辑,是“国家-社会-个体”关系
2、的产物,注重激发居民的主体性和能动性,能够更好实现“政府治理、社会调解与居民自治良性互动”的目标。为实现两者的有效转换,需着力解决好“联什么、怎么联、如何动”的问题,关键是要利用治理技术完善联动结构、健全联动机制,打造社区治理共同体。关键词社区治理三社联动五社联动转换逻辑作者许宝君,四川大学马克思主义学院副教授,四川大学公共管理学院博士后流动站研究人员;(成都6 10 2 0 0)陈伟东,华中师范大学政治与国际关系学院教授、博士生导师,湖北城市社区建设研究中心主任。(武汉430 0 7 9)在一定场域中围绕居民形成的治理活动,其通过一、从“三社”到“五社”仅仅是数量的变化吗?权力格局重组、职能
3、角色定位和互动网络构建在党的二十大报告指出,要健全城乡社区治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社区治理是国家治理的基石。长期以来,国家十分重视社区治理工作,颁布了多项扶持政策,从这些政策中可以看到社区治理模式和方向的转换。2 0 13年11月,国家民政部在借鉴上海“社区、社工、社团”三社互动经验的基础上,出台关于加快推进社区社会工作服务的意见,正式提出“三社联动”的思路和构想。自此,“三社联动”成为社区治理和服务创新的重要举措在全国推广。“三社联动”是指社区、社会组织和社会工作者*基金项目:国家社科基金青年项目“基层治理现代化导向下党建引领城市社区治理的有效性研究”(2
4、 2 CDJ043)。80一定程度上可以破解社区治理困境。“三社联动”的基本运作思路是:社区居委会提供实践平台,社会组织借助社区平台,依靠专业社会工作者的知识和技能为社区居民提供产品和服务。2 0 15年10月,民政部在重庆召开“三社联动”推进会,要求各省加快推进。2 0 17 年6 月,中共中央、国务院印发关于加强和完善城乡社区治理的意见,指出推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”,完善社区组织发现居民需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业社会工作团队参与的工作体系,进一步深化了“三社联动”的运作机制。浙江社会科学2021年7 月,中共中央、国务院公布的关于加强基层治理体系和治
5、理能力现代化建设的意见明确提出了社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源“五社联动”模式。2 0 2 2年1月,国务院办公厅印发的“十四五”城乡社区服务体系建设规划多次提到运用“五社联动”创新社区服务机制。“五社联动”是指以社区为平台、以社会工作者为支撑、以社区社会组织为载体、以社区志愿者为辅助、以社区公益慈善资源为补充的现代社区治理行动框架。实践中呈现出“社会组织卷联型、社区志愿者卷联型、社会慈善资源卷联型”三种运行模式和“党建引领、平台搭建、服务协同、社工助力”运行机制。近年来,为抗击“新冠肺炎”疫情,众多志愿者和慈善资源涌入社区,为“五社联动”的开展提供了历史机遇和有利条件。
6、由此可见,国家政策话语表达实现了从“三社联动”向“五社联动”的转变。但是,由于“五社联动”是一个新话题,相关研究还非常薄弱,大量散见于一些报纸报道,主要是总结和宣传浙江、湖北、合肥等地的实践经验。同时,大多数研究都只是针对“五社联动”本身做了一些初步讨论,没有就“三社联动”向“五社联动”的转换做更多解释。通过查阅已有文献可知,尽管中央层面提出了“五社联动”模式,但学界对这一模式以及转换的内在逻辑讨论得很少。目前,主要聚焦在实践操作层面,但有必要将其上升到理论的高度,厘清两者转换的缘由及逻辑,并在此基础上为社区治理变革提供理论依据和实践路径。表面上看,“五社联动”相比“三社联动”仅仅增加了“社区
7、志愿者”和“社会慈善资源”两个要素,但深层次看,从“三社”到“五社”仅仅是数量的变化吗?“五社联动”是在中共中央专门强调加强基层治理体系和治理能力现代化建设的背景下提出的,是对社区治理和服务机制的又一次重大创新,两者的转换具有深刻的理论逻辑和现实需求。那么,如何认识和理解这种变化?其内在的转换逻辑是什么?如何才能实现这种转换?这关系到新发展阶段社区治理的走向,也是本文尝试回答的核心问题。二、“三社联动”的发展困境是“五社联动”机制创新的逻辑起点“五社联动”不是空穴来风,“三社联动”面临2023年第9 期的问题正是“五社联动”力图突破的重点。实践表明,“三社联动”的运转效果低于原始预期,面临主体
8、发育失衡和外在条件约束的结构性矛盾,主要体现在“四个不够”。(一)协同共治效应不足,联动主体责任担当不够地方重在“三社”上做文章,着力发展社会组织,加强社会工作者的专业化训练,但在“联动”上投人不足。有学者通过典型案例分析发现,在三社联动的政策执行过程中存在曲解联动、替换联动、形式联动和抗拒联动的偏差行为?。各主体能力的提升并不意味着就能达到“1+1+1 3”的效果,相反,主体间的联动不足,还容易造成“共同负责就等于都不负责”的困境。突出表现在:一是社区任务重叠。政府职能部门借助“三社联动”向基层发包项目,试图把部门工作落实在社区,但由于信息不对称,有些项目的内容高度重复,资源投入比较分散,难
9、以达成集体共识。二是社会组织间存在利益冲突。每个社会组织都有自己的利益偏好和行动逻辑,相互之间存在竞争和冲突,时常出现为争夺社区公共资源而争吵的现象,难以形成治理合力。总体而言,“三社联动”未能真正“联起来”,处在非协同治理和协同化治理连续统上的中间位置和过渡阶段。(二)专业社会组织协同度不够,社区社会组织作用发挥不明显“三社联动”为专业社会组织提供了空前的发展机遇,很多地方政府为其提供了政策、资金、场地等多项支持。但是,许多地方不重视本土的社区社会组织,认为草根组织的专业性不强,难以有效承接政府公共服务。这种思维容易掉入“专业化”陷,造成三个弊端。一是不同组织相互排斥。有的地方出现社会组织秉
10、持“专业性”和居委会秉持“本土性”相互排斥抢夺话语权的情况。有的居委会把“三社联动”看作是负担,不愿引进社会组织,原有社区工作者和专业社会工作者也缺乏沟通,仍各行其是。有的专业社工认为,社区居委会成员年龄偏大,文化素质不高,社区工作方法欠缺。有些专业社会组织也只把社区当成项目执行的平台,没有融人社区治理大局。二是服务供给质量不高。很多专业社会组织为了以最低成本快速完成政府的考核指标,在选择服务对象时,常常选择最81许宝君院陈伟东:“三社联动”到“五社联动”的转换逻辑及实现路径容易出效果且成本低的服务对象,并对服务效果进行美化,造成了接受服务群体的“奶油化”,此外,一些专业社会组织按照政府需求目
11、录策划项目,没有把握居民真实需求,出现了需求与供给不匹配的问题。三是服务持续时间不长。专业社会组织依靠项目进入社区,但项目总是有一定的周期,并且很多项目周期都不长,专业社会组织完成结项工作离开后,原有的服务供给中断。可见,社区社会组织是居民自愿成立的草根组织,是支撑社区持续发展的在地力量,但其在“三社联动”体系中得到的重视不够。(三)居民对社区事务的参与度不足仅从“三社联动”的工作主体构成来看,社区、社会组织和社会工作者的主体构成中就没有社区居民。实践中,居民参与能力和参与热情不足,未能实现“社会自主联动”是“三社联动”遇到的最大难题。具体而言:一方面,居委会整天忙于行政事务,无暇动员居民参与
12、。居委会压力超载和行政化倾向对自我治理产生“挤出效应”而造成居民参与不足。“三社联动 并没有改变居民参与度较低的事实,原子化的居民仍散落在社区各地。另一方面,社会组织忙于完成项目,也不愿发动居民。在短短几个月时间里,很多社会组织为了快速推进项目,完成考核指标,完全按照与政府签订的量化合同办事,不愿花时间和精力动员居民。一些居民没有自治意愿,乐于接受服务,不愿参与供给,形成了一种“理性无知”的局面。可见,当初“三社联动”容易出现“政府在动、社区在动、居民不动”的困境。(四)高度依赖行政资源,社会资源开发利用不够项目制和岗位制是“三社联动”的两种运作方式,但这些主要是政府在推动,每年需要投入大量资
13、金购买社会服务。很多社会组织也主要是依赖政府的资金而存活,很少有其它收入来源,这会造成两个问题。一是社会组织的自主性不强。“三社联动”本来是调节政社关系的一种制度设计,但由于其本身就对行政资源依赖很大,政府和社会组织的关系仍是以政府为主导定义的。“三社联动”的发展状况也就直接取决于政府购买服务的规模,受财政资金的影响很大。况且,单向的行政输人势必会弱化社会组织的自主性,社会工作者82处在“依附-庇护 的结构中,专业能力发挥不足。二是政府财政负担重。政府每年都要投人大量资金购买社会性服务,会对地方财政造成较大压力。以上海浦东新区为例,其每年用于购买社会组织服务的费用就超过亿元。对于地方财政较为困
14、难的中西部而言,则很难做到持续购买。有的地方政府直接放弃这些“软服务”领域,着力追求招商引资等“硬指标”,因而“三社联动”也就无法运转。实际上,民间还有很多社会资源,但没有得到充分利用,社区吸纳公益基金、慈善基金、福利基金的力度还不够。综上所述,“三社联动”在实践中遭遇了多重困境,近年来,受“新冠肺炎”疫情的影响,这种困境在公共危机应对中暴露得更为明显。为深化社区治理和服务,必须快速推进变革,补齐社区治理短板。党的二十大报告中强调,必须坚持问题导向,增强问题意识。社区治理要坚持以问题为导向的变革,“五社联动”也正是在此背景下诞生。“五社联动”在原有“三社联动”基础上增加了主体性要素和资源性要素
15、,把利益相关者都纳入社区治理结构,有利于强化各方的责任意识和担当精神,进而完善社区治理体系、提升社区治理能力。三、“三社联动”到“五社联动”的转换逻辑“三社联动”难以满足社区治理的需要,“五社联动”应运而生。“三社联动”向“五社联动”的转化不只是“量”的变化,更是“质的升级,契合了基层治理现代化的要求。为更好理解这种变化,必须把这种转换放入治理现代化视域中加以审视,才能厘清两者的转换逻辑。研究发现,两者在治理目标、治理主体、治理机制和治理资源四个方面都有明显区别,由此形塑的社区治理模式也有所不同(图1)。治理要素三社联动治理目标社会化治理主体外部扶持治理机制政社协同主体性多方共治如何动治理资源
16、政府输血自主性社会造血社区治理模式嵌入式图1“三社联动 向“五社联动”转换的分析框架五社联动责任性共同体在地性内外融合联什么机制设计怎么联技术支撑内生式联动起来实现路径.要素培育浙江社会科学(一)治理目标:从“社会化”到“共同体”“三社联动”是基层治理从“行政化”转向“社会化”的重要举措,社区治理社会化的关键就在于以社会组织为核心的社会力量的参与。“三社联动”兼具制度、治理和服务多重功能,蕴含了推进社区治理社会化的目标。这对于国家治理而言,可以调适国家和社会的关系;对于社区治理而言,可以满足居民差异化的需求。但是,“三社联动”带来了“多元参与”,却没有实现“多元共治”。主体间缺乏沟通协作,存在
17、相互推的现象,多元协同的目标并未实现。“五社联动”试图在社区治理社会化的基础上,以责任为纽带整合多方力量,建立社区治理共同体。党的十九届四中全会首次提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,为深化社区治理提供了理论指导。社会治理共同体就是政府、社会组织、社会公众等主体为解决社会问题,回应治理需求而形成的相互关联、相互促进的群体。其中,“人人”强调更多的主体参与进来,尊重人民的主体地位。“有责”要求每个主体都要树立责任意识,相互之间要建立责任共担机制。“享有”强调社会治理共同体建设和社区治理成果的共享性和普惠性,以促进社会公平正义。“新冠肺炎”疫情使人们认识到,需要团结起来构建一个互
18、帮互助的共同体,才能应对突发风险,维系个人和家庭安全。社区是社会治理共同体建设的最佳场域,“五社联动”是打造社区治理共同体的有效路径。一方面,“五社联动”把社区志愿者、社区社会组织、慈善组织纳入进来,拓展了“三社联动”的主体结构。在“新冠肺炎”疫情防控期间,随处都可以看到志愿者在登记信息、宣传防疫、测量体温、代取包裹等,很多慈善组织和慈善人士都有捐款捐物,他们都成为社区治理不可或缺的力量。另一方面,“五社联动”既注重“多”,更注重“联”,强调形成整体性治理格局。“五社”之间不是孤立的,政府部门、居委会、社会组织和社区居民都要有责任意识,形成有机团结,追求“1+1+1+1+1 5 的合力之效。由
19、此可见,“共同体”是对“社会化”的深化。社区治理社会化主张以社会组织为核心的社会力量的介入,而社区治理共同体既强调“社区治理社会2023年第9 期化”,又重在“社区治理共同体”理论视角,主张多主体的积极参与和紧密合作。从“三社联动”到“五社联动”是社区治理目标的深层次转换,体现了社区治理从行政化到社会化,从社会化再到共同体的演变逻辑。(二)治理主体:从“外部扶持”到“内外合力”“三社联动”非常重视专业社会组织的作用,政府购买社会服务也主要是面向专业社会组织。但专业社会组织毕竟是一种外部力量,会因项目结束而撤退,并且容易出现“水土不服”的问题。“五社联动”把社区社会组织和社区志愿者纳入进来,注重
20、对内部治理主体的挖掘。“十四五”城乡社区服务体系建设规划明确指出,要健全专业社会组织与社区社会组织协同开展社区服务的体制机制。社区社会组织是在社区党支部和居委会引导下,由社区居民根据自身兴趣、爱好和诉求自主成立的草根组织。尽管这类组织的结构比较松散,专业性也不强,但长期扎根社区,能够产生在地内生性。社区社会组织大都是根据居民需求成立的,运作成本不高,自主性较强,能够在一定程度上弥补专业社会组织存在的问题。民政部办公厅还专门印发了培育发展社区社会组织专项行动方案(2 0 2 1-2 0 2 3),强调要发挥社区社会组织在社区治理中固根基、补短板的优势。“五社联动”中社区志愿者的加人无疑增添了社区
21、活力,对于培育公益精神,建立稳定的志愿服务机制具有重要作用。社区志愿服务是一种典型的公益行为,是让居民从“单位人”转向“社区人”的重要抓手。居民以志愿者的身分参与社区治理,居民既是服务的接受者,也是服务的提供者,居民的主体性得以激发,“人人有责”和“人人尽责”的意识才能养成。进一步看,社区志愿者和社区社会组织都是社区内部力量,是支撑社区可持续发展的在地组织,其与专业社会组织的密切配合,完善了社区治理主体结构。“三社联动”注重外部专业力量的嵌人和扶持,“五社联动”注重内外力量的开发和培育,“三社联动”到“五社联动”的转换过程也是内外治理主体不断磨合融合的过程。(三)治理机制:从“政社协同”到“多
22、方共治”“三社联动”是在政社互动的背景下提出的,83许宝君阳陈伟东:“三社联动到“五社联动”的转换逻辑及实现路径强调政府治理与社会调节的协同。“三社联动”体现的社区治理机制主要有两种:一是行政机制。“三社联动”的开展并不表示政府退出社区,而是改变了政府介入社区的方式。政府利用项目制,通过社会组织供给社区内的社会服务。政府始终是项目的发包方和验收方,科层治理的惯性在“三社联动”中仍然存在。二是协同机制。“三社联动”主要体现了政府、社区和社会组织的两两协同,以此实现协同式发展。协同包含协调和协作两个层次,协调主要体现在街道和社区两级,协作主要体现在居委会和社工站两方。社会组织主要协助政府做好一些辅
23、助性和技术性的工作,协助居委会做好一些服务性的工作;居委会则要协助社会组织熟悉社区风俗文化,为项目执行提供一些便利条件。上述两种机制体现了“党委领导、政府负责、社会协同”的治理理念,但“公众参与”体现得并不充分,居民自治并未得到实质发展。“五社联动”强调通过志愿服务把公众找回来,在前者的基础上增加了自治机制。居民自治是社区治理的重要方面,但自治的话语逐渐式微。究其原因,很多人认为城市社区中,居民的相关利益少,自治动力不足。诚然,利益是居民自治的动力,但不是唯一动力,公益也是居民自治的重要基础。居民参与志愿服务的过程中,一方面可以充分发挥个人潜能和能动性,发现并解决力所能及的问题;另一方面在为弱
24、势群体代言时,也帮助他们获取知识和技能,使他们能够自助自立。就此而言,志愿服务通过与社区各类主体协同配合,有力助推了党领导下的多方共治。?公益带动自治的方式弥补了“三社联动”中居民参与不足的局限,使政府治理、社会调解和居民自治得以良性互动;同时,“五社联动”强调居民以社区社会组织为载体激发党领导下的居民自治,这有利于整合社区内部利益,激活居民内部潜能,契合复合型社群自治的发展方向。可见,“五社联动”强调在自治的基础上实现共治,共治就是“行政机制+协同机制+自治机制”的集合。值得注意的是,“五社联动”内含在党的领导下,国家、社会和个体都要发挥主体性作用,增强主人翁意识,并非只是一味地协同。“五社
25、联动”要求各方都要落实主体责任,从“旁观者”变为“参与者”,从“协助者”84变为“共治者”,以实现责任和风险共担,收益和成果共享。(四)治理资源:从“政府输血”到“社会造血”社区治理和服务离不开资源的支撑,“三社联动”的突出贡献也在于引入了社会组织,但社会组织本身又非常依赖政府,这种单一的“政府输血”模式既增加了财政负担,又抑制了社会活力。“五社联动”把社会慈善资源纳人进来,这是撬动社会资源的重要途径,可以弥补行政资源不足造成的缺陷。社会慈善资源的引人与第三次分配密切相关。第三次分配是在道德、文化等力量的作用下,通过慈善捐赠和捐献、志愿服务等形式对社会资源和社会财富进行分配,促进社会资源流动的
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