法律缺失视角下服刑人员未成年子女救助对策研究.pdf
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1、143年法治主青少年犯罪问题2 0 2 3 年第3 期法律缺失视角下服刑人员未成年子女救助对策研究全亮*唐政委*【内容摘要】服刑人员未成年子女因其父母双方或者一方在押服刑而陷入失权境地,加之国家救济权力与责任分散后有权统筹部门的缺位和上位救助法律规范的缺失以及社会救济的不足,成为处于“法律真空”地带“被遗忘”的危困群体,沦为重点青少年群体、社会不和谐因素、失依儿童以及困境儿童等多重语境下生存受困、发展受限、心理异化的边缘人。应当在坚持立法先行,完善救助法律规范的同时,反思借鉴域内外有益经验,将服刑人员未成年子女救助主体权力与责任合理分担;逐步构建起家庭抚养优先、国家主导为重、社会力量有序参与等
2、多方主体有效介入服刑人员未成年人子女救助的多元合作救助机制。【关键词】服刑人员未成年子女权利困境责任分担多元合作救助服刑人员未成年子女是指那些父母双方均处于监狱、看守所或者其他服刑场所监管羁押,尚未被释放,抑或是父亲或者是母亲一方正处于监狱、看守所或者其他服刑场所监管羁押,尚未被释放,但是未被押的父亲或者是母亲一方不能抚养、不愿抚养或者是抚养不力而暂时或者长期身处困境的未满1 8 周岁的儿童群体。之所以将这一弱势群体称之为“法律真空”地带“被遗忘”的危困群体,乃至于“法律孤儿”是因为该群体相较于近些年来备受未成年人保护法等法律关注的其他普通弱势儿童群体更具有特殊性。一方面,由于立法的滞后性,关
3、于服刑人员未成年子女生存权、发展权、受保护权和参与权等儿童权利的法律保障制度也出现呕需填补的“法律真空”地带。而另一方面服刑人员未成年子女群体数量多、涉及面广且长期以来国家法律层面和社会救济层面对其关注不足,家庭结构破碎以后的监护问题和照顾问题未得到及时有效的解决而处于事实孤儿状态,使之成为了“被遗忘”的危困群体。加之在实践中,机关之间权力和责任分散缺少集约性,形成“九龙治水”的救助窘境,折损了有限的国家救助资源;本文系四川省高校人文社科重点基地社区矫正研究中心2 0 2 0 年度一般项目“司法社会工作介入社区矫正问题研究”(项目编号:SQJZ2020-03)和成都市社会组织发展专项基金2 0
4、 2 0 年公益资助类研究项目“成都市社区矫正社会工作服务实证研究”(项目编号:成慈协【2 0 2 0 4 3 3 号1-2-1 6 2)的阶段性研究成果。全亮,四川师范大学少年司法研究与服务中心常务副主任,教授,法学博士。唐政委,四川师范大学少年司法研究与服务中心助理研究员。参见何芳:累积性风险视角下法律孤儿的家庭生活风险与政策优化载预防青少年犯罪研究2 0 2 1 年第1 期;王君健:社会救助体系精准兜底的国家整合过程呈一一以“法律孤儿”可行能力建设为中心,载河南师范大学学报(哲学社会科学版)2 0 1 9 年第6 期;王天润、陈彬琳:河南南召办案不忘“法律孤儿”,载检察日报2 0 0 7
5、 年1 月9 日,第2版。1442023年第3 期青少年犯罪问题相关的社会支持制度尚未成体系,影响了社会力量介人救助的及时性与有效性。上述众多不利因素的累积导致服刑人员未成年子女陷人了失权境地,既需要国家及时完善相关法律法规将其纳人“法律保护圈”,也需要社会伸以援手帮助其脱离危困。为此,本文以服刑人员未成年子女这一“被遗忘”的危困群体的生存困境为研究视角,尝试运用实证研究的方法,并结合已有研究成果和域外有益经验,分析当前服刑未成年子女的生存与救助现状及其产生的原因,就作为其首要责任人的家庭、“终极父母”的国家与作为社会救助主力的民间机构,如何协调联动、分工负责,共同有效展开服刑人员未成年子女救
6、助工作,实现救助力量最大化以挽救处于危困之中的服刑人员未成年子女,展开进一步研究。一、服刑人员未成年子女生存困境服刑人员未成年子女已经是世界上最弱势的儿童群体之一。根据司法部2 0 0 6 年的一项调研结果,截至2 0 0 5 年年底,我国近三成的服刑人员有未成年子女且总数已经超过6 0 万,其中有9 4.8%的人从未受到过社会救助,很多都因为无人照管而外出流浪、乞讨甚至犯罪。而且这一数字还在随着服刑人员数量的增加而日渐增多,有学者经过测算后发现,截至2 0 1 5 年年底,总数已经上涨至7 4 万。与此同时还有不少因父母处于强制戒毒等监管之下需要救助帮扶的未成年子女无法有效统计。父母因为违法
7、犯罪服刑而成为实质的社会不和谐因素,其未成年子女则因为丧失了有效照护成为可能的社会不和谐因素,部分服刑人员未成年子女因为父母离异脱离了家庭庇护或生活在困境家庭里等原因陷人了生理、心理困境,成为困境儿童。服刑人员未成年子女犯罪率高于普通未成年人,已经是社会转型时期青少年犯罪治理需要重点关注的五类群体之一。尽管从2 0 0 3 年起国家就已经开始提及并要求加强对服刑未成年子女这一特殊弱势群体的关心民政部门和中央六部委也在2 0 0 6 年便首次明确要将对服刑未成年子女的保障工作作为一项维护社会稳定的重要任务,但经过近2 0 年的发展,这一弱势群体的儿童基本权利仍旧得不到有效保障,相关的国家救济和社
8、会救济仍然进程缓慢,特别是2 0 1 3 年南京“饿死女童案”惨案的发生亦是震惊了学界和实务界。我们应当反思国家亲权理论背景下的国家和作为当前主要救助主体的民间社会机构该如何作为,才能改变当下服刑未成年子女的生存困境与救助困境。为科学分析服刑人员未成年子女这一“被遗忘”的危困群体的生存困境和救助困境,笔者从纵向和横向两个研究维度出发,通过知网以“服刑未成年子See Stump Kathryn Netal:Mentoring Program Enhancements Supporting Effective Mentoring of Children of IncarceratedParents
9、,American journal of community psychology,Vol 62,P.163:(1-2),2018.参见司法部预防犯罪研究所课题组:监狱服刑人员未成年子女基本情况调查报告,载犯罪与改造研究2 0 0 6年第8 期。参见郑霞泽:服刑人员未成子女现状调查,法律出版社2 0 0 6 年版,第1 0 页。3参见刘红霞:在押服刑人员未成年子女救助体系的构建与完善,载法学杂志2 0 1 6 年第4 期。参见张新立:服刑人员的未成年子女问题与应对,载江苏师范大学学报(哲学社会科学版)2 0 1 6 年第1 期。参见高丽茹、彭华民:中国困境儿童研究轨迹:概念、政策和主题,载江海
10、学刊2 0 1 5 年第4 期。参见姚建龙:转型社会的青少年犯罪控制一以“全国重点青少年群体教育帮助和预防犯罪试点”为例的研究,载社会科学2 0 1 2 年第4 期。8参见共青团中央、教育部关于在全国教育系统开展创建优秀“青少年维权岗”活动的通知,载教育部政报2003年第1 0 期。145法律缺失视角下服刑人员未成年子女救助对策研究女”为主题进行检索后发现,截至2 0 2 2 年1 1 月,关于服刑未成年子女的各类文献共计3 8 1 篇,最早研究并关注到这一“被遗忘”的危困群体的文献可以追溯到1 9 9 7 年。1997年,学者阿计走进“西北第一村”一陕西省回归研究会创办的“儿童村”就服刑人员
11、未成年子女的生存现状和救助现状开展实地调研,发现了他们悲惨的遭遇。此后一直等到2 0 0 5 年这一特殊弱势群体才再次进人学者研究视野。这一年有六位学者就服刑人员未成年子女生存和救助现状问题进行了研究:王宇、张雪梅、赵辉、张淑琴和刘保民、李克等,他们经过研究后共同指出,一方面,服刑人员未成年子女是“被遗忘的受害者”,同他们权益保护相关的法律规范尚处空白,相关的监护权监督落实不到位、受教育权等未得到有效保障,导致一系列衍生的附随后果的出现,服刑人员未成年子女群体不同程度上处于贫困、失学状态,并遭受来自亲属和同学、老师的歧视与家庭虐待,生存权和发展权受到挑战。另一方面,父母服刑使得未成年子女脱离了
12、有效监护,加之配套救济措施的缺失,使得服刑人员未成年子女因为没有了稳定的经济支持和良好的家庭庇护而居无定所或者是自降身格寄人篱下,生活、就学等基本权益得不到有效保障,从而对未成年人子女物质和精神造成明显的负面影响,给未成年子女带来严重的创伤,造成其心理逆反,威胁未成年子女的健康成长,引发潜在的犯罪隐患,成为促使其走向违法犯罪不归途的高危因素,并进一步影响罪犯改造效果。所以,完善相关法律制度和救助制度,加强对服刑人员未成年子女的保护和救助,可以更好地矫治犯罪行为,更有利于罪犯恢复回归社会的信心。而近些年,对于服刑人员未成年子女的生存和救助虽有改观,但问题依旧严重,未得到根本性解决。首先,无论是研
13、究之初还是当下,学界和实务界都比较认可父母服刑会危害未成年子女健康成长,是其陷人生存和发展困境的重要影响因素(见图1)。其次,对服刑人员未成年子女的救助有利于罪犯再次回归家庭与社会。最后,国家应发挥主导作用及时完善相关法律制度,协调社会力量参与其中,加强对服刑人员未成年子女的国家救助和社会救助。8笔者以为,儿童权利理论视角下的失权困境是服刑未成年子女生存现状的最真实写照。无论是我国在1 9 9 1 年签署加人的儿童权利公约还是我国第一部立足于儿童教育和保护的专门法未成年保护法,都是以儿童基本权利为基点,从各国儿童权利保护的实际出发,明确提出要保障未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等儿
14、童权利,保障这些权利就是在保障儿童的人权,是“人权主流化”的体参见阿计:抚养罪犯的孩子一“西北第一村”实录,载政府法制1 9 9 7 年第8 期。参见王宇:罪犯的孩子也是宝,载法制日报2 0 0 5 年1 0 月1 8 日,第1 版。3张雪梅、中华全国律师协会未成年人保护专业委员会、赵辉:我国服刑人员未成年子女保护问题研究初探,载全国首届服刑人员子女心理研讨会论文集,第2 0-2 3 页。参见张淑琴:服刑人员未成年子女心理特点及形成原因,载2 0 0 5 年全国首届服刑人员子女心理研讨会论文集,第2 4 页。参见刘保民、杨木高:服刑人员未成年子女保护问题的初步研究,载犯罪与改造研究2 0 0
15、5 年第1 2 期。5巨东红:大数据时代农村留守儿童、困境儿童的关爱服务研究基于福建省的实证分析,载预防青少年犯一一罪研究2 0 2 2 年第1 期。参见权玮涵、苏静、杜佳玉:公众对服刑人员未成年子女的了解与帮扶意愿研究一一一以秦东地区为例,载心理7月刊2 0 2 0 年第1 7 期。参见钟博思:国家亲权视角下事实无人抚养儿童检察保护路径探析,载广西警察学院学报2 0 2 1 年第5 期;8童小军:国家亲权视角下的儿童福利制度建设,载中国青年社会科学2 0 1 8 年第2 期。146青少年犯罪问题2023年第3 期现。可由于相关立法尚未及时跟进,有关政策文本的效力层级较低、相关规定泛化、多具有
16、宣誓性而且操作困难,使得服刑人员未成年子女的救助问题迟迟难以被有效解决。困境主要成因(人)父母过世父母服刑或离开1312父母残疾图1困境成因(数据来源:2 0 2 0 年金山区困境儿童需求调研分析报告)根据笔者以“服刑人员未成年子女”和“事实无人抚养儿童”为关键词在北大法宝上查阅的资料,并以文件数量、效力范围、文件等级、文件类型、文件性质等为区分依据,经过编辑整理后发现,迄今为止没有任何一部正式的狭义上的法律将对服刑人员未成年子女的救助问题纳人其中。一方面,以“服刑人员“未成年子女”为关键词进行检索可以看出:首先,在文件数量和效力等级层面,截至2 0 2 2 年9 月3 1日,关于服刑人员未成
17、年子女的文件共有4 0 9 件,效力等级较高的具有全国性效力的是中央法规,总共有1 8 件,仅占4.4%(见图2);其次,从文件类型与性质来看,在地方规定了未成年人子女救助帮扶相关内容的文件中,绝大多数是底层级部门的工作文件(见图3),而应当发挥引领作用的中央法规和地方性法规只有2 2 件,仅占1 8.6%左右。效力级别发布部门行政法规国务院司法解释最高人民法院部门规章最高人民检察院党内法规制度国务院名机构团体规定党中央部门机构D其他机构图2救助帮扶服刑人员未成年子女的具有全国效力的文件情况而且上述这些文件重点关注的对象多是传统意义上失去监护的失孤儿童或者是监护不良的留守儿童、残障儿童等常见困
18、境儿童,对服刑人员未成年子女也仅仅是提及,各地方性法规和其他地方规范性文件也大多是对中央规定的“照猫画虎”,并没有专门就由谁担任服刑人员子女救助的权威牵头机关、各个权力主体的职责权限以及如何对其实施救助等具体工作做一步规范。另一方面,我国已经将服刑人参见柳华文:国际人权法与基层治理:以儿童权利为例,载地方立法研究2 0 2 1 年第6 期。参见谭明阳:服刑人员未成年子女救助规范实证考察与完善路径,载犯罪与改造研究2 0 2 1 年第1 1 期147见法律缺失视角下服刑人员未成年子女救助对策研究员未成年子女归入事实无人抚养儿童的序列,因此以“(事实无人抚养儿童)并且(服刑人员未成年子女)”为检索
19、方法,并采用相同分类依据进行检索后发现:同时提及二者的文件数量较少、文件等级较低、效力范围较窄、文件性质也多以部门规章、地方规范性文件和地方工作文件为主,中央级法规只有两件(部门规章)(见图4),甚至没有地方性法规(见图5)。效力级别发布部门地方性法规北京市地方规范性文件天津市131地方司法文件河北省地方工作文件山西省256行政许可批复内蒙古自治区辽宁省34吉林省黑龙江省10图3地方涉服刑人员未成年人子女救助帮扶相关的文件情况效力级别发布部门部门规章最高人民法院最高人民检察院国务院名机构其他机构图4具有全国效力同时涉及事实无人抚养儿童和服刑人员未成年人子女救助帮扶相关的文件情况效力级别发布部门
20、地方规范性文件北京市21地方司法文件天津市14地方工作文件山西省内蒙古自治区辽宁省吉林省黑龙江省浙江省3图5地方同时涉及事实无人抚养儿童和服刑人员未成年人子女救助帮扶相关的文件情况综合上述文件检索可以看出,首先,相比于域外,我国对服刑人员未成年子女的关注和救济的起步时间较晚,重视程度不够。虽然我国在1 9 9 2 年就加入了儿童权利公约,但直到2 0 0 3 年才首次关注并提出要救助服刑人员未成年子女。其次,我国缺乏一部正式的与服刑人员未成年子女救助相关的法律,现行监狱法也只是作了禁止性规定,却忽略了由谁抚养的问题。地方性、重复性的低效力等级的规范参见民政部、最高人民法院、最高人民检察院等1
21、2 部委:关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意(民发 2 0 1 9 6 2 号)第1 条。148青少年犯罪问题2023年第3 期文件较多,全国性的、覆盖面广的、可操作性强的、高效力等级的法律规范文件较少,导致服刑人员未成年子女的救助工作缺乏高效统一的权威依据,没有一个强有力的牵头部门就具体工作的进一步展开统筹引领全局,服刑人员未成年子女救助工作的权力与职责不清,开展秩序较为紊乱。最后,地方缺乏立法开拓探索的积极性和创造性,所制定的文件大多数只是对中央文件的简单重复,主要关注物质救助而轻视心理修复,并且缺少有针对性救助的实际内容,关于个案辅导的规定更是少之又少,使得这一隐形弱势群体长期得
22、不到国家层面的实质性救助,沦为“法律真空地带”生存受困、发展受限、心理异化的“被遗忘”的危困群体。(一)生存受困:家庭结构破裂导致监护空置生存是服刑人员未成年子女所要解决的首要问题,服刑人员未成年子女享有基于自身生命安全和正常生存所应得到国家和社会尽其所能保障的基本权利,因为这是其享有的首要人权。而家庭作为社会的最小单元和父母履行监护职责的基本前提,既是服刑人员未成年子女赖以生存发展的根基和最好的福利,更是服刑人员未成年子女生存权展开的外在必备条件。良好家庭教育的目标是促进人在生理、学业、心理和精神方面的全面发展,为儿童的未来做好准备。但父母同时服刑或者任何一方服刑,特别是父亲一方服刑产生的监
23、护空置会直接导致未成年子女陷人生存困境。首先是家庭经济来源的减少,造成家庭生活的普遍贫困。根据实证研究显示,有超六成的服刑人员在农村务农,他们在服刑之前一直是家庭的经济支柱,特别是父亲服刑时,会有5 9%左右家庭的人均可支配收人会下降,从而使得7 9%家庭的重担会落到配偶或者年迈的长辈身上。(见图6)但是这些长辈因为年纪普遍偏大,带有疾病的偏多,劳动能力低下甚至需要别人来养,根本无力承担起家庭的经济重担和抚养服刑人员未成年子女的职责。抚养人403534302520门1050双亲单亲隔代图6困境儿童隔代抚养情况(数据来源:2 0 2 0 年金山区困境儿童需求调研分析报告)其次,父母一方服刑还会带
24、来婚姻危机,导致既有家庭结构的破裂。当配偶中的一方服刑时,特别是父亲服刑时,母亲出走的概率会很高,有时甚至超过5 0%,但婚姻是维持家庭结构完整的关键纽带,参见江楠、张家琼:我国儿童权利实施的现状调查研究儿童权利公约签署3 0 周年之际,载重庆第二师范学院学报2 0 2 0 年第3 期。)参见刘丽、邵彤:我国家庭教育地方立法的经验与不足一一兼评中华人民共和国家庭教育法(草案),载湖2南师范大学教育科学学报2 0 2 1 年第3 期。3参见欧渊华、黄坚、黄发杰、林敏明:福建省在押服刑人员未成年子女基本情况调查研究,载犯罪与改造研究2 0 1 8 年第9 期。参见张丽君、江勇、易榆杰:服刑人员未成
25、年子女情况的调查和思考一基于A省B市的实证分析,载预防青少年犯罪研究2 0 1 4 年第5 期。149法律缺失视角下服刑人员未成年子女救助对策研究如果服刑人员婚姻关系消失,不仅会使得家庭失去一部分甚至支柱性经济支持,导致家庭贫困,更会使服刑人员未成年子女失去家庭这一健康成长所需要的基础性环境。关于服刑人员未成年子女的家庭监护管教活动失去开展的可能。依恋理论指出,依恋关系是孩童与其抚养人的最初社会性的纽带,孩童与父母之间建立安全牢固的依恋关系,更有利于该孩童个体人格的完善和社会化的良好发展,避免不必要的身心健康问题,而父母的婚姻关系解除会破坏这种依恋机制。基于此,我国有很多儿童福利机构和救助机构
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