“三权分置”下农村土地流转中的产权分析——基于流转主体收益均衡的实证分析.pdf
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1、“三权分置”下农村土地流转中的产权分析138 科学决策2023.09“三权分置”下农村土地流转中的产权分析基于流转主体收益均衡的实证分析刘冰镜 杨德才摘 要:土地制度作为国家民生建设的根基,一直承载着农业发展和农民生存的基本功能。农民与土地二者的关系始终是深化中国农村改革的主线之一。我国的农村土地流转制度历经了由“两权分离”向“三权分置”的变迁过程。“三权分置”对于农村土地所有权、承包权和经营权分离并行的规定,有利于释放“农村土地经营权流转”,优化了土地资源配置、提高了农民收入以及促进了农业产业化发展。本文基于新制度经济学理论的视角分析农村土地流转制度,结合正式制度和非正式制度间的博弈综合分析
2、土地流转中产权制度变迁的过程。研究重点是土地流转主体之间是否进行流转及地方政府的作用,并建立土地流转的收益模型,分别从地方政府不干预和干预两方面进行分析。同时,当地方政府进行干预时,是否改变土地用途也会对流转主体的利益均衡结果产生不同影响。结果表明,国家征用有利于土地流转的顺利进行。因此,农村土地流转制度的发展要借鉴历史的经验教训,建立有效的激励机制鼓励流转主体参与土地流转,地方政府要健全社会保障机制,加强监督和宣传,以此来明确土地产权制度,并对农村土地制度的改革和发展进行更加全面且深入的思考。关键字:土地流转;三权分置;产权博弈;制度变迁DOI:10.3773/j.issn.1006-488
3、5.2023.09.138中图分类号:F301 文献标识码:A 文章编码:1002-9753(2023)09-0138-101 问题提出与文献综述马克思曾提出“土地是人类世世代代共同的永久的财富”。中国从古至今一直是农业大国,农村土地不仅是农民赖以生存的基本物质保障,也是农村经济发展和社会稳定的根本源泉,而农村土地产权制度更是维持农村土地健康流转的基石。农村土地产权是以土地为研究对象,核心问题是如何降低交易成本和提高交易效率。道格拉斯(2014)1指出“制度在社会中具有更基础性的作用,是决定长期经济绩效的基本因素”,道格拉斯充分说明了有效率的制度对于经济增长的重要性。事实上,有效率的制度供给不
4、足的问题持续困扰着我国“三农”工作的长期展开。“三农”问题的一项重要工作就是要增加有效率的制度的供给,其关键就在于农村土地产权制度的变迁,在土地流转的过程中提高产权效率,进而提高农业经济绩效。为此,中央政府在“两权分置”的基础上,进一步提出了农村集体土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的土地流转基金项目:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(项目编号:18JZD025)。作者简介:刘冰镜(1994-),女,黑龙江绥化人,南京大学商学院博士研究生,研究方向:新制度经济学、中国经济史。杨德才(1965-),男,安徽当涂人,历史学博士,南京大学商学院教授,博士生导师,研究方向:中国经济史、新制度
5、经济学。“三权分置”下农村土地流转中的产权分析2023.09 科学决策139格局。随着政策的不断推行,农民面临着是否进行土地流转、如何进行流转等问题,地方政府也需要思考其在流转过程中所起的中介作用效果如何。归根结底,我国的农地产权制度尚未健全,这种不健全的机制可能会导致农民在流转中“失地又失利”,从而不愿意参与土地流转,导致土地流转的推进过程受阻。因此,本文重点研究在土地流转过程中各相关利益主体的制度结构演化及制度变迁产生的效果。基于新制度经济学中产权理论的视角提出,中国的土地流转制度已经由“供给主导型”转变为“需求诱致型”,“诱致性制度变迁”成为我国农村土地流转的主要变迁方式。当前,我国学者
6、对于“三权分置”思想的研究比较集中。张占斌和郑洪广(2017)2认为“三权”中所有权是承包权和经营权的根源所在,同时,承包权和经营权又是所有权让渡一部分权利的产物。管洪彦和孔祥智(2017)3提出“三权分置”并不是对之前“两权分置”的全盘否定,经营权只是从承包权中分离出来的一项权利,是另一种意义上的继承。虽然大多数学者认为“三权分置”是指土地所有权、承包权和经营权的分离,但仍存在不同的声音。如翟帅(2017)4就提出“三权分置”是指土地所有权、经营权和使用权的分离。张旭昕(2018)5也认为土地经营权并不是承包权的一部分,而是一项新型权利,它可以游离于所有权及承包权之间。在农村土地流转已经成为
7、一种普遍现象的今天,国内外学者对于农村土地流转中产权问题的研究主要集中于土地产权制度的缺陷、安排及改革等方面。Hui 等(2011)6提出虽然自国家规定农村土地承包权 30年不变之后,农地调整的频率逐渐趋于稳定。但在此期间人口剧增、地方政府强制干预等问题导致了严重的土地纠纷。Brandit 等(2002)7认为官僚主义会制约农地租赁市场的健康发育。在农村集体土地流转的过程中,村领导的决策行为会十分关键。姚万军等(2016)8根据对日本的分析,提出要在现有的农地集体所有基础上加强对经营权的确权工作,保护失地农民的合法权益并提高农业生产力。詹王镇和陈利根(2016)9则发现产权主体虚置、产权保护职
8、能失格、产权激励机制失衡且流动性较差以及农地过于分散无法进行规模化经营是农地产权制度的主要缺陷。还有学者从交易成本视角对农地流转进行分析。冀县卿等(2015)10通过实证研究,得到降低搜寻成本、存在中介机构及明确农地用途等降低交易成本的方法,这种方法对农地流转起到促进作用。同时,还认为流转中的交易成本较高,对转入土地及转出土地等交易过程存在抑制作用。包宗顺等(2015)11则提出土地股份合作制降低了农地流转中的交易成本,对土地流转有正向影响。本文则基于流转主体的收益均衡对农村土地流转中的产权问题进行实证分析,将研究重点集中于地方政府在土地流转过程中的作用,并建立土地流转的收益模型。而当地方政府
9、进行干预时,是否改变土地用途也会对流转主体的利益均衡结果产生不同影响。结果表明,国家征用有利于土地流转的顺利进行,对于明确土地产权制度起到积极作用。综上所述,土地作为重要的生产要素之一,在经济发展中扮演着重要角色。完善的土地制度对于提高土地利用率、改善土地利用的帕累托效应起到重要作用。而土地流转则影响到土地生产经营的效率,因此,不断完善土地流转制度也是建立有效土地制度的重要一环。尤其是在当前整体世界粮食环境并不乐观的状况下,更应该注重土地流转的作用。2 我国农村土地流转制度的现状研究我国的土地改革主要是以农业生产方面为主,较少涉及农地所有权的归属权利,这与我国历史上长期实行计划经济体制息息相关
10、。在当年的时代背景下,土地仅作为农业生产的资源禀赋之一,进行平均化的分配符合农业生产目标的历史需求。随着新时期农村土地流转一系列新政策和法规的出台,农地流转的速度及规模均逐年上升,不但经营规模日益扩大,流通主体也日渐多样化。我国的农地流转速度逐渐加快,流转规模日益扩大,在规模化经营方面日趋专业化。农地流转的总面积从 2007 年的 6400 万亩增加到 2016 年的 47000万亩,10 年间增长约 6.3 倍。自 2016 年国家颁布关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见,“三权分置”改革不断被推进,截至 2017 年 7 月,全国农村承包地确权面积已达 10.5 亿亩,占二轮承
11、包地总面积的比例约 80%。到 2017 年年底,全国土地确权工作已基本完成。然而,我国的农地流转仍存在明显的地区差异性,各地区间农地流转的规模发展并不均衡。总体来说,发达地区的农地流转规模是高于不发达地区的,这种差异来源于地区间不同的社会文化背景、经济发展条件、“三权分置”下农村土地流转中的产权分析140 科学决策2023.09土地制度及地方政府的偏好等。相比于东部农地流转活跃的地区,中西部地区虽然也在不断地进行探索,但总体上农地流转规模仍处于较落后状态。以山东省和甘肃省为例,可以对这种地区性差异有更直观的认识。山东省在农业领域一直处于全国金字塔塔尖的状态,2013 年被确认为农村承包地确权
12、登记颁证的三个首批试点之一。到 2015 年,山东省的有耕地村及承包耕地中分别已有 95.9%和 98.1%完成了土地确权任务,在全国处于领先地位。截至 2017 年年底,山东省的土地流转总面积已达到 0.3 亿亩,占家庭承包耕地面积的比例为32.3%,土地的规模化经营覆盖率也已超过40%。a至于甘肃省,2008年土地规模化经营的面积只有0.01亿亩,仅占家庭承包耕地面积的 2%,土地流转的规模和速度都不是很理想,土地的利用效率较低。b截至2017 年年底,全省的土地流转总面积达到 0.13 亿亩,但也仅为山东省的 43.3%。土地流转占家庭承包耕地面积的比例为 26.9%,较山东省低了 5
13、个百分点。同时,土地规模化经营总面积为 0.08 亿亩,覆盖率达到60%。农地流转工作虽然取得一定成效,但仍存在土地制度不完善、流转形式滞后及管理落后等问题,制约了甘肃省农地流转的发展。由此可见,虽然我国近年来土地流转的规模逐年扩大,但总体水平仍有待提高。相比于农村劳动力流动至第二和第三产业,土地流转的进程依然较为落后,很难实现农业的规模化生产经营。尤其是随着我国城市化建设的加快,更多的农民外出务工,投身于城市的经济建设中来获取更多的收入。这在一定程度上也影响到农村土地流转的进程。3 土地流转主体的利益机制与均衡分析基于新制度经济学的相关理论,制度结构中行为主体的偏好以及行动主体间的关系共同影
14、响着制度变迁的过程,中国的土地流转制度变迁进程也映射了这一理论。我国目前仍处于新型城市化建设时期,“三权分置”的土地流转方式更大限度地保护了农民的合法权益,也提高了农业生产效率,加速实现农业现代化建设。但是,我国的农地流转仍存在土地所有权不明晰、承包权不到位、经营权不完善等问题,农地流转的产权制度尚未完善,在土地流转的制度变迁过程中仍存在着路径依赖的特点。因此,农村土地流转是一个不断演化的过程,具有历史持续性。这就需要各流转主体在面临正式制度和非正式制度博弈的影响下,避免陷入路径锁定的困境,不断自我强化更加积极地参加农村现代化建设。而根据经济学的假设,理性经济人通过对既得利益的比较可以做出最优
15、的行为选择。在现实中,农户、农业大户及企业、政府作为农地流转的参与主体很难做到完全理性,这种有限理性就决定了土地流转的制度变迁过程会发生产权博弈。为简化分析,假设博弈处于完全信息环境下。3.1 土地流转中的参与主体3.1 土地流转中的参与主体土地的流出方:是土地流转市场中土地的供给者,通常以拥有土地经营权的农户居多。具体可分为四种类型:一是不具备生产能力并愿意出让土地的流转主体;二是不具备生产能力但不愿意出让土地的流转主体,一般以老年人居多;三是具备生产能力但愿意出让土地的流转主体,通常以年轻人为主,他们不愿耕种土地而是更倾向于去大城市闯荡;四是具备生产能力并不愿意出让土地的流转主体,一般是中
16、老年群体,他们乐于留在农村自己耕种土地。土地的流入方:主要是由农业大户和相关农业企业组成。一般分为两种情况:一是小规模流转,这种流转方式多在农户的亲戚朋友之间进行,由于信息不对称的限制土地会较少流入外地;二是规模化经营,当农业大户或企业的经营效益日渐增多,原有的生产规模已不能满足现有的生产能力时,农业大户或企业对转入土地的需求会增大。本文主要研究第二种情况。地方政府:政府部门在农地流转中扮演着重要角色,不仅是架起土地流出方和流入方的桥梁,更是作为监督者推动着土地流转的进程。首先,政府作为中介者在完善土地流转市场的同时,不干预参与主体强制进行流转,并起到监督和引导的作用。其次,政府自身也可以作为
17、流转主体,可能会将从农户手上回收的土地a 参见 2017 年土流网相关数据信息.b 参见 2018 年甘肃农业信息网发布的相关数据.“三权分置”下农村土地流转中的产权分析2023.09 科学决策141进行集中管理,再承包给企业,获取中间利润。3.2 土地流转的收益模型3.2 土地流转的收益模型我国的土地流转是一个多方利益主体进行博弈的过程,大农户和企业转入土地进行规模化经营摆在首位的就是经济利益问题,而农民要考虑转出土地后的收益以及社会保障等问题,至于地方政府,不仅需要实现自身的财政收入和战略目标,更要保护土地流转双方的合法权益。因此,本文采取成本收益分析法对农地流转主体的经济效益进行分析。3
18、.2.1 政府不干预时土地流转主体的收益模型3.2.1 政府不干预时土地流转主体的收益模型土地流出方的流转成本包括土地流出前农民自己耕种所得的粮食收益,即交易成本,其中为粮食市场价格,为粮食种植面积;农民对土地的重视程度及土地对农民生活的保障程度等隐性成本。此时,土地流出的成本(1)其中,r 为贴现率,i 为土地使用权的期限,取值范围是。土地流出方的流转收益包括土地流出的预期租金,其中,为土地流转价格,为土地流转面积;劳动力转移的预期收益,w 为劳动力报酬,t 为工作时间。因此,土地流出的收益(2)其中,为农民外出找到工作的概率。因此,土地流出方的净收益(3)假设土地流转的概率为,不流转的概率
19、为,则土地流出方的均衡收益(4)事实上,只有当时,即时,土地流出方才会选择转出土地。土地流入方的流转成本包括土地租赁成本,相当于土地流出方的流转租金;在经营过程中的生产性成本 C(L,K,T),其中 L,K,T 分别表示劳动,资本,技术要素;和流出方进行谈判等活动的交易成本。因此,土地流入的成本(5)土地流入方的流转收益主要是由于生产规模不断增大而产生的规模收益,受农产品的市场价格和产量影响,则土地流入的收益,其中,P 为农产品的市场价格,假设产量由 C D 生产函数决定,则产量 Q A(T),其中,A 为全要素生产率,受技术进步影响。和 分别为劳动和资本要素的边际产出弹性。因此,(6)因此,
20、土地流入方的净收益 (7)土地流入方的均衡收益(8)当时,即时,土地流入方才会选择转入土地。3.2.2 政府干预时土地流转主体的收益模型(不改变土地用途)3.2.2 政府干预时土地流转主体的收益模型(不改变土地用途)在政府干预情况下,土地流出方和流入方的净收益就是在(3)和(7)式的基础上再扣除地方政府税收收入。土地流出方的流转成本为(1)式,收益为(2)式,则净收益为:(9)其中,r 为地方政府的税收收入。土地流出方的均衡收益“三权分置”下农村土地流转中的产权分析142 科学决策2023.09(10)当时,即时,土地流出方才会选择转出土地。对于土地流入方,其流转成本和收益分别为(5)和(6)
21、式,则净收益为(11)土地流入方的均衡收益(12)因此,当时,即时,土地流入方才会选择转入土地。对于地方政府,其净收益为,为政府的监督成本。3.2.3 政府干预时土地流转主体的收益模型(改变土地用途)3.2.3 政府干预时土地流转主体的收益模型(改变土地用途)当地方政府以改变土地用途的方式对农地流转进行干预时,政府可能会采取强制性的干预手段。假设政府强制性地以较低价格 a 回收农民的土地,整合后再以高于 a 的价格 b 转租给企业,但 b 仍是低于企业直接转租农村土地价格的。这样一来,企业不但可以降低收购成本,也可以通过将耕地转为建筑用地等途径获取更高的收益。但这种低价强制收购的行为可能会损害
22、农民的权益,因此在土地流转过程中政府需要确定一个较为合理的收购价格,兼顾流转双方的合法权益,以保证农地流转的顺利进行。此时,土地流出方的租金收入降低为,其中,和分别为新的土地流转价格和流转面积。土地流入方的租金成本也降为。因此,土地流出方的净收益为(13)土地流出方的均衡收益(14)当时,即时,土地流出方才会选择转出土地。至于土地流入方,其净收益(15)土地流入方的均衡收益(16)当时,即时,土地流入方才会选择转入土地。此时,地方政府的净收益为3.3 土地流转的收益均衡分析3.3 土地流转的收益均衡分析土地流出方和流入方在流转过程中对于具体的利益分配问题不断进行着博弈。虽然当前国家鼓励农民将土
23、地转租给农业大户及企业以实现农业的规模化经营,但由于流转主体双方都是理性经济人,会对自身的成本收益进行分析,使自身效用最大化。因此,博弈过程必然要对双方的净收益进行比较,以得到博弈的均衡解。3.3.1 政府不干预时土地流转主体的收益均衡分析3.3.1 政府不干预时土地流转主体的收益均衡分析表 1 流转主体双方的利益博弈矩阵土地流出方转出不转出土地流入方转入()()不转入()()在土地流转过程中,流出方除土地自耕获得的收入外,通常还有劳动力转移的收入。在传统农业中,土地的耕种收益 C1一般是比较低的。农民是否进行土地流转,需要比较 Rout与 Y1的大小,当 RoutY1时,转出土地的收益更高,
24、农民将愿意进行土地流转;对于土地流入方,需要考虑转入土地后的收益是否高于成本,“三权分置”下农村土地流转中的产权分析2023.09 科学决策143即 Rin0。从博弈矩阵可以看出,无论土地流出方采取何种策略,流入方的最优策略始终是“转入”。因此,博弈的均衡解是(转入,转出),均衡收益为()。3.3.2 政府干预时土地流转主体的收益均衡分析(不改变土地用途)3.3.2 政府干预时土地流转主体的收益均衡分析(不改变土地用途)表 2 流转主体双方的利益博弈矩阵土地流出方转出不转出土地流入方转入()()不转入()()对于土地流出方来说,土地是具备社会保障功能的,特别是受教育程度较低的农民,转出土地后外
25、出找到其他工作的可能性较小,获取劳动力转移收入较为困难。因此,这类农民对土地的依赖程度较强,隐性成本 C2较高,农民对其预期租金 Y1的要求也就较高。根据博弈矩阵,无论土地流入方是否转入土地,流出方的最优策略是“不转出”。这是因为在不改变土地用途时,流入方仅仅靠扩大种植规模获得的农业经营收入是有限的,流入方势必会压低土地租赁成本 C3,与农民很难达成一致。因此,在这种情况下,博弈的最终结果很可能是(不转入,不转出)。3.3.3 政府干预时土地流转主体的收益均衡分析(改变土地用途)3.3.3 政府干预时土地流转主体的收益均衡分析(改变土地用途)表 3 流转主体双方的利益博弈矩阵土地流出方转出不转
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