地方政府管理模式的创新迭代何以实现——基于“组织化关键行动者”的秩序建构.pdf
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1、在政府创新持续的过程中,带有强利益相关的项目在存续状态上表现出较大差异,有的项目陷 入低效锁定甚至停滞,有的项目则迭代升级不断深化。学界多从“制度依赖论”和“个体缔造论”视角展开 研究。本文从政府创新实践与旧制度规范的摩擦出发,通过案例研究法,以S合作区飞地管理模式的创 新迭代实践为例,探究地方政府为克服创新项目在实践中遇到的阻力,推动管理模式创新迭代的过程与 作用机制。研究发现,创新迭代能否实现与规则对行动者的整合度、合作要素的完备程度以及迭代方案 与政策环境导向的一致性密切相关。组织化的关键行动者在其中起了重要作用,主要表现在能否以共同 目标、信息纽带和开放网络为基础,形成具有向心力、协同
2、场域和资源渠道支持的“组织化”行动团体,在 不改变原定创新主张与目标的前提下,把握与政策环境“正向耦合”的契机,因势利导推动管理模式的迭 代与优化。【关键词】管理模式;创新摩擦;创新迭代;组织化的关键行动者;飞地合作区【中图分类号D63 0【文献标识码】A【文章编号1009-4 997(2022)06-0086-12近年来,国家致力于推进治理体系与治理能 力现代化,地方政府创新在重大改革中的探索先 试功能更加凸显。创新行政管理体制与社会治理 机制较好地回应了经济社会发展的现实需求,为 中央推进重大改革工作提供了诸多可复制推广的 经验。鉴于有些创新项目因难以产生持续绩效,导致其扩散性日益衰减,地
3、方政府对待创新的态 度开始回归理性,特别是带有较强的经济内涵的 创新,关注重点从“盆景式创新”向“务实性创新”转变。与此同时,理论界也更加关注政府创新持 续的问题。例如,俞可平认为,政府创新以绩效和 民众支持为合法性基础,上级领导支持是项目持 续的关键,法律和制度是项目持续的保障叫魏姝 等认为,可持续性是一个动态过程,表现为政策创 新能根据外部生态变化适时自我强化,呈现良好 发展态势叫有关创新持续性的研究为本文提供了必要的 知识积累,但在理论上较少涉及政府创新与既有 制度规范之间的张力。政府创新是指政府部门以 有效解决政治、经济、社会等问题,完善自身运行,收稿日期:2022-10-29作者简介
4、:安园园,深圳大学城市治理研究院博士后,南开大学中国政府与政策发展联合研究中心客座研究员,研究 方向:中国政府与政治、干部行为;张翔,厦门大学公共事务学院教授,研究方向:中国政府与政治;陈家喜,深圳大学城市治理研究院教授、博士生导师,深圳改革开放干部学院副院长,研究方向:干部行为。基金项目:研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目新时代完善干部担当作为的激励机制研究”(20ZDA024);中国博士后科学基金第71批面上资助项目财政紧平衡压力下地方基本公共服务支出保 障机制及其优化研究(2022M712177)。-86-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论提高治理能力为目的的创
5、造性活动叫主要包括管 理模式创新、政策创新、技术创新和组织创新等叫 事实上,创新实践大多不是畅通无阻的,尤其是带 有强利益相关性的政府创新,即便有上级支持并 且能够产生实际效果,仍可能会引起部分利益受 损群体的不满和抵触叫在实践中,有的项目在迭 代升级中不断深化,有的项目发生低效率锁定,有 的项目陷于停滞甚至名存实亡。这种存续状态的 差异广泛存在于带有强利益相关性的政府创新 中,利益相关方的反对、上级部门的不支持和公众 误解是主要影响因素问。在创新实践受阻的情况 下,地方政府创新的存续状态为何出现差异?地 方政府创新如何实现迭代升级?本文聚焦政府的 管理模式创新,以S合作区的优化升级为例,探究
6、 管理模式创新迭代的实现过程与作用机制。、文献回顾从动态经验来看,具有显著持续性的地方政 府创新大多源于其在弥合摩擦中实现了创新迭 代。创新迭代指政府在创新过程中为克服观念分 歧、利益冲突等带来的阻力,在不改变原定创新主 张与目标的前提下,通过改良相关体制、机制等不 断提升项目绩效,推动创新项目的优化与发展叫 目前,学界对政府创新存续与迭代影响因素的研 究,主要集中于政府创新的结构要素和行为者两 个视角。第一,基于结构要素的“制度依赖论”。创新 项目的绩效成果、上级领导和社会各界的支持是 创新持续的有利因素叫同时,在中国特色的政治 体制下,政府创新持续蕴含深刻的制度逻辑叫创 新是积极的冒险,往
7、往因为挑战既有的制度结构 而带来政绩风险,激发行为者的风险规避倾向并 阻抑创新的顺利推进因此,政府创新的持续要 以扫清制度障碍为前提,通过创新空间的再结构 化积极地化解政绩风险问。此外,政策制度化是 判断政府创新是否稳定的重要指标,也是保障政 府创新持续的重要工具阿。内部相关方对有效性 的质疑和目标群体的反对都会成为政府创新的阻 力问,使创新方案陷入低效率锁定而难以为继。因此,以持续性的制度供给保障创新方案顺利落 地,是避免其被搁置或颠覆的重要工具问。第二,基于行为者视角的“个体缔造论”。在 领导责任制背景下,地方领导的“精英作用”是推 动地方政府创新的重要主体力量网,领导的个人 价值观念閃、
8、领导风格叭能力和组织职能给政府 创新带来重要影响。领导更替呵与上级领导的支 持程度闪是影响创新持续的关键因素,领导者赋能 是影响政府创新深化,促使其从单点创新到迭代 创新、从单一创新变为系统创新的基础条件阿。在实践过程中,“制度企业家”以利益共享、资源动 员和情感动员为基础,双向动员建构行动者联盟,实现政府创新过程中“个体”与“组织”互动四。创新迭代是政府创新持续并走向深化的一种 状态。实践表明,创新迭代并不是一个“黑箱”,其 动态过程是清晰可见的。此外,创新迭代的过 程不是单个个体能够推动的阿。如果是个别权力 拥有者推动的变迁,那么在个体有限理性、知识分 散化以及信息不对称前提下,就难以对迭
9、代升级 的动力来源做出回答冋。事实上,创新迭代是靠 个体间、组织间、个体与组织间的合作互动才能实 现的目标。那么,在这一过程中,行动者是通过怎 样的互动推进管理模式迭代?本文尝试从新制度 主义组织学中挖掘理论资源,通过观察S合作区飞 地管理体制机制的变迁过程,以具体行动体系的 视角观察政府创新,提炼“组织化的关键行动者”概念,分析管理模式创新迭代的过程与实现机制。二、理论基础与研究方法从实践发展的角度看,创新迭代是政府创新 项目在时间上的持续、内容上的深化,是随外部需 求变化调整以保持长久、历时性效果的动态过 程闯。政府创新是回应行政任务、治理环境与公 众需求的创造性改革,以改善公共服务、公共
10、利益 为目的,其形成、深化与迭代和行政个体、公共部 门密不可分冋。(一)理论基础:介于行动者网络与科层组织 之间的类组织共同体创新迭代既是政府创新持续的一种状态,也 是主体行为互动的产物。西方学者对于社会行动 的解构主要有行动者网络理论和科层组织理论。-87-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论1行动者网络理论20世纪80年代后期,科学社会学转向社会建 构并催生了以布鲁诺拉图尔、米歇尔卡隆为代 表的巴黎学派,立足个体提出行动者网络理论(Actor-Network Theory,ANT)0 这一理论认为,社 会变迁与演进是个体行动者彼此联系、相互建构 形成的网络动态过程列。行动者网络理论
11、涉及行 动者、转译和网络三个核心概念。在这一过程中,关键行动者负责引导建立网络,通过问题表达、利 益相关化、征召动员等环节,链接多元行动主体并 赋予其特定的利益、角色、功能和地位。所有行动 者作为一个个节点,平等地存在于合作网络关系 中。他们以利益统合为基础,以自身占有的资源 和行动能力为依托,组成相对稳定的动态网络利 益联盟閃。所有行动者以平等的地位进入合作过 程是行动者网络理论的核心主张閃。2科层组织理论19世纪末20世纪初,政府和社会组织呈现现 代化趋势,工业社会发展呼唤一种能适应并解决 组织内部与组织之间冲突的理论范式。在此背景 下,科层组织理论应运而生。这一理论从权威关 系出发,研究
12、如何建立一种稳定、紧密、有效的组 织模式以适应现代社会的复杂需要旳。代表人物 马克斯韦伯认为,科层制是最符合理性原则、效 率最高的组织模式,具有等级化、专门化、非人格 化、规则化等特征。他特别强调遵守非人格化的 要求,避免影响层级化组织的运行效率。中国作 为单一制国家,各级政府权力分层清晰,形成了层 层授权、自上而下传达指令、自下而上反馈信息的 纵向领导体制,呈现整体性的科层制结构悶。行动者网络与科层制组织理论为进一步观察 创新迭代中的互动行为奠定了必要的知识基础。然而,从中国的政治实践看,无论是个体行动者组 成的动态网络还是科层制下的组织部门,似乎都 难以充分诠释当前中国政府创新迭代的实现机
13、 制。在静息状态下,网络中的个体分散于科层组 织内部;在迭代行动时,网络中的行动者拥有一套 组织化的行动方案,他们因利益相关化的共同目 标凝聚,以有序的信息交互为纽带,建构开放网络 并组织资源,实现类组织的有效合作。组织化的 方案是多元行动者有效合作的结构性基础画。因 此,本文突破单纯从个体网络或组织部门层面对 政府创新中行动者互动进行研究的局限,从行动 主义出发,建构介于个体行动网络与科层组织之 间的类组织共同体组织化的关键行动者。(二)分析切入点:具体行动体系创新迭代是集体行动实践的结果。行动者分 散在多个组织中、具有多重身份、可调动多种资 源,他们以共同目标为凝聚力,态度、行为受体系 规
14、则限制,在实践中形成不局限于正式组织的“具 体行动体系”的。在这一体系中,行动者根据各自 所具有的禀赋和现实资源进行协商性交换冋,地 位、角色和功能的有机性与互补性,决定了彼此之 间的高度依存关系鸣,他们为解决共同问题而探 索创新体制机制,也会为弥合摩擦而优化,成为创 新迭代的主导力量閃气具体行动体系是存在于 具体环境与具体规则中的类组织列,具体规则是 行动者自主权力领域的约束和保护力量与开展协 作的重要依据阿,具体环境是影响创新迭代进程 的重要外在因素。在组织社会学法国学派看来,具体行动体系、规则、环境都是创新的必要条件,“解决问题”是开展行动的动力基础叭组织社会学法国学派有关“具体行动体系
15、”的 研究,一方面平衡了集体与个体的关系,既认可集 体的共同利益目标,也允许行动者有自己的利益 考量;另一方面为宏观环境和微观行动者提供了 一种理论链接,既承认宏观环境对行动者的影响,也看到行动者自主选择、自由行动的权力。该理 论指出了具体行动体系的灵活性,为从过程角度 分析管理模式的创新迭代提供切入点O(三)分析框架:创新迭代中的组织化关键行 动者组织社会学法国学派认为,行动者是既具有 相对自主性又处于科层组织特定位置中的主体,既有个人的利益诉求,又有共同目标酣。在创新 迭代过程中,具体行动体系既受科层组织结构约 束,同时也具有一定的自主行动空间冋。多个处 于科层组织特定位置的行动者,从相对
16、分散的状-88-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论态向紧密协作的行动体系转化,形成具有开放性 的组织化行动体系,并在创新迭代中发挥关键性 的作用,我们称之为“组织化的关键行动者”。其 中,所有行动者面临共同的政策环境,具有共同目 标;行动者内部基于层级关系形成的信息交互规 则,使其能够实现组织化的有效运转,围绕各类目 标完成有序互动与合作行动。管理模式创新迭代的过程因实践摩擦而启 动,受政策环境影响,存在“迭代升级”和“低效锁 定”阿两种可能,因此,组织化的关键行动者能否 察觉创新摩擦、理解政策环境,成为决定政府创新 能否深化的重要条件。由此,建立管理模式创新 迭代的逻辑导向分析框架
17、(见图1)。首先,创新摩 擦与组织化关键行动者之间的互动反馈,是启动 创新迭代的前提。诚如社会学家所言,冲突和矛 盾具有功能性,会产生新的规范和制度跑,但这一 过程并非自然实现。管理模式改变引起的利益冲 突和观念分歧是创新迭代的前因,而行动者发现 问题、分析问题、解决问题的功能更是不可或缺。如果关键行动者对冲突和摩擦采取消极听任的态 度,那么管理模式的创新迭代也将无从谈起。其 次,改革方案与政策环境的耦合关系是影响创新 迭代进程的关键。如果说“创新摩擦”是启动迭代 的“发动机”,那么“政策环境”就是影响创新迭代 进程的“控制阀”。具体而言,政策环境包括宏观、中观和微观三个层次。宏观战略定位是立
18、足国家 的发展阶段和发展需求,从大局视角在政治、经 济、社会领域设定总体目标,同时也划定了政府活 动的范围界限,奠定了创新的总基调。中观工作 重心是以服务宏观战略定位为目标,立足特定的 经济社会发展实际,从经济发展、公共服务、社会 治理、区域协调发展等中观层面,提出一定时期内 的政府工作重点与工作思路,划定创新的总体方 向。微观具体政策是为了实现战略定位和工作重 心而采取的一系列具体政策,是对经济社会发展 要求的直接回应,指出了政府创新的具象领域。宏观、中观、微观的政策环境共同决定了创新深化 的可行空间与方向。改革方案是否与政策导向相 符,直接决定了政府创新是在摩擦中陷入低效锁 定,还是通过改
19、良相关体制、机制实现迭代升级。关键行动者包括倡议者、决策者与执行者三 种角色,其“组织化”的过程是将拥有克服政府创 新阻力诉求的个体,从科层制不同层级、不同部门 调动起来,使他们遵照特定的行动规则、基于自主 权力领域改良相关体制、机制,推动创新项目优化 迭代的过程。其中每一个参与合作的成员都可以 是关键行动者,通过各种手段吸引其他行动者参 与网络跑,同时处于不可或缺的位置,是其他行动 者赖以实现利益的主体跑。创新迭代中关键行动 者“组织化”的规则表现在三个方面:首先,关键行 动者以共同目标为基础,凝聚合作向心力。由于 缺少外在的制度规定和机构边界的约束,“组织 化”的行动者不可避免地存在某种离
20、心趋势,而共 同目标是行动者“组织化”的关键向心力。具体而 言,化解阻力、弥合摩擦的共同目标是凝聚关键行 动者的重要因素,为创新迭代提供了现实可能。其次,关键行动者以信息为纽带,塑造合作场域O 关键行动者借助信息技术和社会网络,通过向上 图1管理模式创新迭代的逻辑导向分析框架-89-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论级行动者报告、向下级行动者发送指令,塑造由信 息流调配的合作场域跑,以主动沟通和互动还原 现实条件的全貌,缩小行动的不确定性,强化彼此 间的依赖、影响和协同。最后,关键行动者以开放 网络为依托,调配行动资源。为适应复杂和不确 定的环境,行动者还要以开放的意识吸纳新成员,调
21、动所需的自然资源、社会资源,以推动共同目标 实现跑。(四)研究方法与背景描述为了深入地阐释“组织化的关键行动者”的概 念,本文采用案例分析的方法,以S合作区跨越10 余年的管理模式创新过程为研究对象。S合作区 原隶属G省W市,是由Z市与W市(后文简称“两 市”)合作共建的国内首个飞地合作区。该地区从 最初的G省与Z、W两市“三方共管”到Z、W“两市 合作”再到Z市的“全面主导”跑,共经历了三次管 理模式的调整。这一过程表现出很强的“创新一 摩擦一迭代一再摩擦一再迭代”特征,为观察 管理模式的迭代创新提供了较好例证。本文以此 为案例,以“组织化关键行动者”推动管理模式创 新迭代的互动机制与实现过
22、程为调査对象。该案 例的选取基于以下两点考虑:一是案例具有较强 的创新性。S合作区是全国首个由“飞出地”全面 主导的飞地合作区,起步较早且管理模式在合作 共建领域具有首创意义,符合政府创新的要求。二是制度变迁过程跨度长且形态丰富。S合作区 经过10余年的改革探索,历经3种管理模式变迁,案例本身的丰富性和复杂性特征有助于深入观察 创新迭代的实现过程和作用机制。研究团队于2019-2021年对S合作区进行了 为期两年的跟踪调研,期间搜集了 10余万字的相 关资料,所有内容均经过被访者同意以数码的形 式记录。这些内容在很大程度上确保了对管理模 式迭代过程的还原,同时保证了调查资料的真实 性和可信度。
23、三、组织化关键行动者推动管理模式创新迭 代的过程S合作区的前身是Z市与W市合作共建的产 业转移工业园。但是,由于发展定位未明确,管理 体制机制不明晰,园区建设、发展速度缓慢。2010 年8月27日,G省委、省政府决定创新合作方式,将S产业转移工业园升级为Z、W两市的特别“合 作区”。此后10余年间,该合作区的管理模式经历 了 3次迭代。在此过程中,关键行动者随着任务和 环境的变化而变化,省、市以及合作区的行动者共 同组成“组织化”的行动团体,肩负不同角色与功 能,推动管理模式的迭代优化。(一)飞地合作区管理模式1.0:从“产业园”到“三方共管”的合作区园区的重大问题由谁来决策责任归属?财税 收
24、益如何划分?这两个问题一直困扰着S产业转 移园。在成立之初,未明确Z、W两市的权、责、利。在决策权归属上,一方认为W市政府享有决策、指 导园区管委会的权力,一方认为两市共建联席会 议是决策机构,负责指导、协调重大问题。对决策 领导机构的意见分歧,使管委会的隶属关系始终 没有明确,园区的规划、建设难以开展。此外,开 发责任归属和财税分配方案不明晰,导致双方合 作共建的动力不足,园区基础设施建设和产业转 移进展缓慢。S产业转移园的管理制度缺陷,引发 合作双方在决策权归属、职责履行和利益分配上 的分歧,这给园区的建设开发工作带来不小的阻 力。20082010年产业转移园在某种程度上进入“挂空挡”的状
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