地方政府预决算偏离影响因素研究——基于模糊集定性比较分析.pdf
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1、研究地方政府预决算偏离的影响因素探寻缩小地方政府预决算偏离的良方有助于强化预算约束力 以 年我国 个省份为研究样本运用模糊集定性比较分析法从组态视角研究了地方政府预决算偏离的影响因素 研究结果表明健全的预算审查监督管理制度对实现收入及支出预决算低偏离均起到了关键作用与支出相比以审计监督为代表的内部监督因素对实现收入预决算低偏离具有更大程度的影响力以财政透明度为代表的外部监督因素能够对实现支出预决算低偏离起到更大的作用 基于研究结论进一步提出降低地方政府预决算偏离的政策建议关键词:预决算偏离度审计监督财政透明度模糊集定性比较分析中图分类号:.文献标识码:文章编号:()基金项目:教育部规划基金项目
2、“新创企业多层面社会资本对企业成长的协同影响机理及影响效能的动态变化研究”()作者简介:王莉女山东东营人博士山东财经大学会计学院副教授研究方向:预算绩效、会计准则一、引言自 年分税制改革以来我国实施了一系列预算制度改革措施包括建立复式预算、实行部门预算改革、政府收支分类改革、国库集中收付制度等 在制度与经济的双重发展下我国政府预决算之间的偏离程度波动较大并逐渐演变成一个典型的财政现象 年我国的预决算偏离程度从.降至.自 年实施积极的财政政策后我国预决算偏离度总体呈上升态势甚至在 年偏离超过受金融危机影响 年偏离大幅下降实施经济刺激计划后又迅速上升 年中华人民共和国预算法(简称预算法)的修订显著
3、缩小了预算偏离度但预算收入偏离度的下降速度远远超过预算支出偏离度的下降速度 年期间省级层面政府预算偏离呈现“超收”和“节支”并存的异质性特点此种财政现象严重影响了政府在财政收支方面的控制能力引发学者和财政部门的广泛关注现有文献多数是从某个侧面比如制度安排、经济波动、内外部监管等因素探索预决算偏离的原因但地方政府的预决算执行行为处于复杂的经济、法律、政策等要素构成的系统受多样化因素及其关联关系的复杂影响以往基于线性思维的统计方法难以发现要素关联机制及其差异关联关系基于集合论的模糊集定性比较研究可以有效地解决此类问题从而有助于发现导致预决算偏离的差异化组态路径 本文以“地方政府预决算偏离度”为研究
4、对象结合我国地方政府预决算偏离的实际情况运用定性与定量相结合的模糊集定性王 莉于小凡庄玉梅:地方政府预决算偏离影响因素研究比较分析法研究其影响因素的不同组态并结合案例进一步分析地方政府预决算低偏离的组态解针对性地提出降低预决算偏离的政策建议二、文献回顾与理论分析(一)文献回顾国内外学者对预决算偏离问题进行了大量探索 尽管国外学者更倾向于用“收入预测的准确性”概括预决算偏离现象尤其关注预测的科学性和准确性但探索前因的具体角度与国内学者存在一致性 梳理国内外的文献可以将影响预决算偏离的因素分为三类.制度因素 受中西方政治制度及预算体系差异的影响国外学者的研究主要集中于研究党派周期与选举周期以及预算
5、规则约束力的强弱程度对收入预测准确性的影响 如、及 等认为选举动机、领导人追求政绩的主观意向及选举周期会导致收入被高估影响收入预测准确性 和、和 及 和 发现预算规则约束强度影响地方政府的预算编制行为从而影响预测的准确性 国内学者的研究主要集中在预算方面法律法规变化对预决算偏离的影响如徐阳光从预算法治和法律评估角度研究了各种激励机制下的主观偏离抉择对收入预决算偏离的影响李建军和刘媛通过构建“类政策实验”的 模型评估新预算法对地方政府预决算偏离度的影响发现新预算法的实施降低了地方政府收支预决算偏离度王志刚和杨白冰通过构造面板数据模型发现财政支出分权的提高会降低预算支出偏离度积极的财政政策会增加预
6、算支出偏离度且财政分权和积极财政政策对预算支出偏离度的影响具有交互效应.经济因素 这部分研究主要从两个方面展开 一部分研究分析经济周期或经济发展水平变化对预决算偏离的影响 如 和、等认为受到经济周期及其他因素的影响宏观经济形势发生变化从而影响了收入预测的科学性吕冰洋和李岩探究了中国省市财政预决算偏离的规律与成因认为经济发展水平是影响收支偏离的重要因素宏观税负等因素对预决算偏离度也产生了不同程度的影响王华春和刘清杰发现地方政府预决算收入偏离度具有显著的区域差异和空间集聚效应引入空间面板计量模型分析 和地方政府效率对预决算收入偏离度的影响发现地区经济增长能显著刺激财政预决算收入偏离而地方政府效率则
7、显著抑制财政预决算收入偏离 另一部分研究关注财政压力、税收任务对预决算偏离的影响 如冯辉和沈肇章基于 年省际平衡面板数据构建动态实证模型研究晋升激励与税收任务对地方财政收入预决算偏离的影响认为地方官员在晋升激励下对预算编制依据 增长率与政绩考核指标 实际增长率采取策略性态度税收任务与预决算偏离之间呈倒 型关系冯辉研究了地方政府竞争、财政压力与地方预算编制科学性间的关系认为地方政府竞争、预算年度内的财政压力与预决算偏离之间呈负相关关系跨越预算年度的财政压力与预决算偏离之间呈正相关关系.监督因素 对预决算执行的监督因素包括外部监督和内部监督两个方面外部监督主要财政透明度为代表、内部监督以审计监督为
8、代表 肖鹏和樊蓉探究了财政透明度对预决算偏离的影响发现财政透明度与预决算收入偏离存在显著负相关关系与预决算支出偏离显著正相关杨翟婷和王金秀基于 年的省级数据构建动态面板模型分析了国家审计监督和财政透明度与地方财政支出预决算偏离度的关系指出国家审计监督力度越强支出的预测偏离度越低执行偏离度越高地方财政透明度越高支出的偏离度越低(二)理论分析文献梳理为探索我国地方政府预决算偏离问题提供了思路根据国内相关文献的研究结论本研究主要 年第 卷第 期学报归纳了经济发展水平、宏观税负、财政透明度、审计监督力度和预算审查监督管理制度等具体影响因素这些因素通过不同的机制影响地方政府的预决算行为 如图 所示图 预
9、决算偏离影响因素的组态分析框架.经济发展水平 地方政府财政收入预算编制的主要参考指标是 计划增长率属于事前预期指标而地方政府政治晋升的主要考核指标是 的实际增长率属于事后实际指标 因而有些地方官员出于政治晋升和规避政治风险的考虑在预算编制环节偏向选择更保守和稳健的政策适当低估 的计划增长率但随着地区经济发展水平的实际增长决算数很可能会超过原来低估的预算数进而产生预决算偏离.宏观税负水平 一方面提高宏观税负能够充实地方政府的财政收入增加财政收入决算数收入决算数的增加将导致预决算偏离度公式中的分子有变大趋势从而扩大了预决算偏离程度另一方面在我国目前的税收管理体系中地方政府和税务部门在税收任务刚性考
10、核压力下会层层加码提高税收努力程度从而进一步诱发财政收入超收现象的发生.财政透明度 我国预算管理改革的一个重要目标是“公开透明”接受社会各方的监督 预决算的公开透明有助于降低委托方和代理方之间的信息不对称从而提升财政收支的透明度 而作为外部监督手段的财政收支透明度的加强会从信息披露角度增加预算调整的成本从而削弱地方政府的自由裁量权降低了地方政府权力寻租的可能性也有助于降低预决算偏离的程度.审计监督力度 作为国家治理的重要组成部分政府审计在加强政府预决算的审查监督方面发挥了重要作用 政府审计机构依法对各级政府的预算执行和决算情况进行审查监督指出各级政府财政收支和预算执行过程中存在的问题并出具审计
11、工作报告 审计工作报告不仅仅要提交给各级人大常委会由人大据此作为决算审批的依据还要向社会公众公开便于公众行使监督权 因而作为内部监督手段的政府审计能够有效影响政府预算编制和执行过程中的偏离通过强化预算问责的方式降低预决算偏离度.预算审查监督管理制度 年修订的预算法在政府预算的编制、审查、公开等方面都做出了重要规定其实施有利于降低地方政府收支预决算偏离度 在预算法修订之后有 个省围绕新预算法对本省的预算审查监督条例或决定进行了相应的修改和调整各省权力机关对预算审查监督管理制度的最新修订预期能显著降低当地政府收支预决算偏离程度值得思考的是地方政府的预决算执行行为处于制度、经济和监管等多种因素的影响
12、下一方面这些因素并非孤立地对预决算执行产生影响另一方面不同区域的经济发展水平、政策执行力度等具体情境存在差异从而导致了多种影响因素的相互关系存在区域差异由此决定了地方政府预决算偏离的形成是多种影响变量相互依赖、协同作用的结果 当被解释变量是一系列解释变量协同作用的结果时以往以线性逻辑为基础的普适研究或少量权变因素为基础的权变研究难以对结果做出全面合理的解释以集合论为基础的组态研王 莉于小凡庄玉梅:地方政府预决算偏离影响因素研究究能够探究前因条件之间的互补、替代和抑制等互动关系对被解释变量的影响这为研究地方政府预决算偏离提供了一个新的研究思路 为此本研究根据组态研究范式构建了影响地方政府预决算偏
13、离的分析框架 通过组态研究一方面探究影响预决算偏离的不同前因组态下相关因素间表现出的不同互动关系另一方面探究引致同一结果的多种路径以及导致预决算偏离的关键因素三、研究设计(一)研究方法的选择发现定量分析方法在处理因果复杂性上有所缺失多侧重于研究自变量对因变量的“净效应”忽视了多个因素与特定结果之间的关系而案例研究则经常在其是否具有普适性方面饱受质疑 为了弥补传统定量与定性方法的局限性 开创了定性比较分析法()方法超越了定性与定量的界限通过将案例视为条件的组态用条件组态取代自变量、组态思想代替净效应思想、集合关系代替相关关系整合了定性分析与定量分析的优势 方法中的模糊集定性比较分析法()能够处理
14、集合的部分隶属问题通过设置三个锚点进行校准确定集合的部分隶属程度即(不隶属)到(完全隶属)间的任何数值避免了对案例的粗糙分类同时也保留了核心的集合理论原则 本文的结果变量及条件变量多为连续变量使用 能够更加充分地捕捉到前因条件在不同水平或程度上的变化带来的细微影响 因而本文选择 对地方政府预决算偏离的影响因素及组态进行探索分析(二)案例样本本文以 年新预算法表决通过当年为时间起点因中国审计年鉴发布时间较晚目前关于审计监督力度的最新数据为 年度数据因而选取 年我国大陆 个省(区、市)作为案例样本 表 列示了 年各省份收支预算偏离程度表 年省级地方政府预决算偏离程度(单位:)样本收入预决算偏离度支
15、出预决算偏离度北京.天津.河北.山西.内蒙古.辽宁.吉林.黑龙江.上海.江苏.浙江.安徽.福建.江西.山东.河南.湖北.湖南.广东.广西.年第 卷第 期学报 续表 样本收入预决算偏离度支出预决算偏离度海南.重庆.四川.贵州.云南.西藏.陕西.甘肃.青海.宁夏.新疆.数据来源:根据中国财政年鉴计算得出 其中:收入预决算偏离度(收入决算数收入预算数)/收入预算数支出预决算偏离度(支出决算数支出预算数)/支出预算数从总体情况来看可以发现 年我国地方政府预决算偏离主要表现为“超收”及“短支”尤其是地方政府支出预决算偏离方面各省偏离情况全部表现为“短支”且支出偏离程度普遍高于收入偏离程度 从表 可以看出
16、收入预决算偏离较大的省份其支出预决算偏离可能较大也可能较小收入预决算偏离与支出预决算偏离之间并无明显直接的影响 从偏离程度看收入偏离的最大值为 年的西藏自治区偏离度为.最小值为 年的四川省偏离度为.支出偏离的最大值为 年的湖北省偏离度为.最小值为 年的青海省偏离度为.从偏离方向看收入偏离在每年各省均有正有负支出偏离则在每年各省均为负向偏离 从预决算偏离的发展趋势看不论是收入偏离还是支出偏离部分省份的预决算偏离度随年份不停波动没有呈现出固定的发展规律和趋势(三)结果变量为研究各因素组态对地方政府预决算偏离的影响本文以各省份地方政府的预决算偏离度作为结果变量 借鉴徐阳光的研究本文的预决算偏离度指的
17、是经立法机关批准的预算收入和支出数额或者是经过法定程序调整后的预算收入和支出数额与决算的收入和支出数额之间对比后得出的实际差异值 计算公式为:预决算偏离度(决算数预算数)/预算数 本文的地方政府预决算数据来自历年中国财政年鉴年鉴中的预算数据为预算调整后的数据并非年初经本级人大审议通过的预算(四)条件变量条件变量的测度及数据来源如表 所示表 条件变量的测度及来源条件变量变量测度数据处理数据来源经济发展水平()人均地区生产总值 年平均数取自然对数中国统计年鉴宏观税负水平()税务口径的税收收入占 的比重 年平均数中国统计年鉴外 部 监 督 财 政 透 明 度()各省分数 年平均数取自然对数上海财经大
18、学中国财政透明度报告内部监督审计监督力度()各省违规资金数额 年平均数取自然对数中国审计年鉴制度因素预算审查监督制度()各省权力机关预算审查监督制度情况若各省权力机关预算审查监督制度的最新修订时 间 处 于 年则赋值为 否则赋值为 北大法宝法律数据库 注:因中国财政透明度报告具有滞后性本文从外部监督角度考虑 年度报告公布时引发的民众关注对当年的预决算偏离度具有较大影响力从而选择 年财政透明度指标分值的平均数对应 年的预决算偏离度王 莉于小凡庄玉梅:地方政府预决算偏离影响因素研究四、研究分析(一)数据校准在模糊集定性比较分析中每一个条件和结果都分别视为一个集合每一个案例在这些集合中均有隶属分数给
19、案例赋予集合隶属分数的过程就是校准 因现有文献在地方政府预决算偏离影响因素的研究中甚少使用定性比较分析法无法有效提供相应的锚点隶属度作为参考 同现有其他采用 方法的研究一致本文运用直接校准法将数据转换为模糊集隶属分数确定结果变量以及除制度因素外的条件变量的三项锚点为“完全隶属(.)”“交叉点(.)”“完全不隶属(.)”制度因素的校准依据为各省预算审查监督制度的修订时间即各省权力机关预算审查监督制度的最新修订时间若处于 年则赋值为 否则赋值为 校准结果如表 所示表 条件变量与结果变量的校准锚点结果变量/条件变量 完全隶属交叉点完全不隶属.(二)必要条件分析从集合论角度而言单个条件的必要性分析就是
20、检验结果集合是否为某个条件集合的子集 在模糊集定性比较分析中当结果发生时某个条件总是存在那么该条件就是结果存在的必要条件 根据 的研究当一致性水平大于.时可认为该条件是结果的必要条件 根据 分析结果设定本文将预决算偏离结果划分为高偏离组与低偏离组分别进行定性比较分析其必要条件分析结果如表 所示 可以看出所有条件的一致性水平均不高于.因此条件变量中不存在地方政府预决算偏离的必要条件表 预决算偏离必要条件分析 条件变量高偏离组收入一致性覆盖率支出一致性覆盖率低偏离组收入一致性覆盖率支出一致性覆盖率.注:表示为“非”的概念即 的反向条件变量用 表示(三)充分性分析在 分析中真值表通过一致性衡量组态的
21、充分性列示与给定结果相关的给定条件组合 年第 卷第 期学报和 指出认定充分性的总体一致性水平不得低于.杜运周和贾良定认为结合 一致性可以在一定程度降低矛盾组态问题 一致性阈值为.(.也可以接受)本文将频数临界值设置为 总体一致性临界值设置为.一致性临界值设置为.分析中一般使用中间解确定导致结果的组态数量和包含条件利用简约解确定给定组态的核心条件即若简约解中某前因条件出现在中间解的某条条件组态中则该条件组态中的各项前因条件视为研究结果的核心条件表明与所关注的结果之间存在很强的因果关系若中间解中某前因条件未在简约解中出现且不是必要条件则该前因条件被视为辅助条件表明与结果之间的因果关系较弱 同时若存
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