代理风险与权力配置——中国古代防范官员滥用职权的关系学原理.pdf
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1、由于圈子关系是官员滥用职权的前置条件,因此如何防范因关系的嵌入导致的代理风险,成为了古代政府组织防范官员滥用职权更为深层的难题所在。为了解决这一问题,明初政府尝试以巧妙的权力配置来限制嵌入性代理风险的激化。具体而言,朱元璋加强了集权与专制的程度,分化了中层官员及地方大员的权力,悬隔了县级官员与民间社会的关联,使得高层官僚圈子、中层官僚圈子与基层官僚圈子都得到了削弱,从而有效限制了嵌入性代理风险的激化。文章为分析我国传统政治制度的演变提供了一种不同的解释,同时也为我国古代政治制度的研究提供了一种新的视野。关键词:代理风险;权力配置;滥用职权;关系学中图分类号:文献标识码:文章编号:()引文格式:
2、吕福龙 代理风险与权力配置:中国古代防范官员滥用职权的关系学原理 太原理工大学学报(社会科学版),():一、问题的提出与依法治国模式相比,在以德治国模式下防范政治权力被滥用的难度更高,也更为严峻。众多的政治学研究表明,任何一种政府组织如果不能有效地限制政治权力被滥用,都不可能长久地存在下去 。中国古代长期推行以德治国的治理模式,并且多数王朝都有着很强的稳定性。这种政治现象表明,中国古代政府组织一定有行之有效的制度设计来限制政府权力被滥用。那么,中国古代政府组织究竟设计了哪些制度来限制政府权力被滥用,其限制政府权力滥用的原理又是什么?关于这一问题,当前学界大致形成了如下几种认识。首先,大部分学者
3、认为考课制度可以在行政系统内发挥澄清吏治、减少腐败的常在功能。监察制度依附于君主,是比考课作用更大的一种吏治整肃措施 。其次,一些学者指出,儒家所崇尚的道德品质是限制官员滥用职权的重要依据。中国古代形成了多种规范臣子品德的官箴,其核心内涵即教导臣子要忠君爱国、公正清廉 。再次,部分学者通过史实指出历代帝王常常采取严刑峻法的手段来限制官员渎职、腐败、虐民等行为 。最后,还有一些学者认为,以士绅为代表的民间非正式团体也是限制古代官员滥用职权的手段之一 。这些研究为探究我国古代政府组织限制官员滥用职权的论题奠定了良好的研究基础,但是还不足以有效解答这一问题。这是因为以上四种制度设计都存在严重的缺陷。
4、孔飞力的研究表明,中国古代政府组织内部存在着大量的圈子关系,这些关系的存在使得政府设计的监察与考课制度常常流于形式 。黄永年直接明了地指出利益是政治斗争的基础,以道德修养来限制官员的行为注定是一种美好的设想 。至于严刑峻法,朱元璋本人就曾感慨:“我欲除贪赃官吏,奈何朝杀而暮犯”。此外,以士绅为主体限制地方官员滥用职权的模式恐怕效果也很有限。一方面,士绅与掌握实权的官员相比,力量弱小,难以形成实质性抗衡;另一方面,士绅常常与地方官相互勾结,杜赞奇称许的非盈利型经纪只是少部分士绅而已。既然如此,我们即不得不追问在上述四种制度收稿日期:基金项目:山西农业大学博士科研启动哲学社会科学项目“中国法律史研
5、究”()作者简介:吕福龙(),男,山西忻州人,博士,山西农业大学讲师,主要从事中国社会思想史研究。设计之外,我国古代政府组织还设计了哪些防范官员滥用职权的制度?这些制度又是如何发挥了防范官员滥用职权的作用?吴思的研究表明,大多数官员滥用职权的背后都有圈子关系作为支撑。如果没有这些潜在的圈子关系兜底,官员们很少会因一己私欲而滥用职权 。因此,从这一层面来看,圈子关系可能是导致古代官员滥用职权前置条件。即此而言,中国古代政府组织内部的那些限制官员圈子关系的制度设计可能才是防范官员滥用权力的更为有效的制度设计。有鉴于此,本文尝试从关系学的视角来探究中国古代政府组织防范官员滥用职权的制度设计及其合理性
6、依据。二、嵌入性代理风险:中国古代官员滥用职权的关系学原理我国古代官员在任职的时候不得不面对多种圈子关系,在这些关系的干预下,官员们往往很难依据纯粹的理性判断进行抉择。这就使得君主和官员之间的委托代理关系呈现出不同于经济学的形态。在经济学中,触发代理风险的原因通常是委托人与代理人利益上的不一致性;而从关系学的视角来看,由于君主与官员在关系网络中所处的位置及其身份的差异,也可能导致他们在动机和决策上存在差异,从而产生代理风险。我们将此种因关系的嵌入而导致的代理风险,称为嵌入性代理风险。下面,我们就从嵌入性代理风险产生的原因、表现形式及激化嵌入性代理风险的要素三个方面来阐释中国古代官员滥用职权的关
7、系学原理。(一)双重代理身份:嵌入性代理风险产生的原因韦伯认为:“在中国出现的是一种最纯粹的、家产官僚制的典型。”家产制支配就是某个家长取得对其他家长的支配权,将权力扩展到其他家族的支配形态。当君侯以一种人身的强制,而非领主式的支配,扩展其政治权力于其家族之外的地域与人民,然而其权力的行使仍旧依循家权力的行使方式时,即称之为家产制国家。由此,家产制支配实则是家父长制支配结构的一种特殊变形,即通过将土地、权力分配给家族中的子弟及依附的家族,将权力分散化 。因此,家产制支配意味着家权力下支配关系的统合。随着家产制支配形态不断制度化,最终呈现为家产制与官僚制两种支配方式并存的组织样态。然而,无论其制
8、度化程度多高,并不能改变此类组织是以家族作为基本组成单位的事实。吕思勉认为:“古人抟结,非以其族,则以其宗。为人臣者举其宗族与同患难休戚,固非羁旅之人所得比也。”家族作为政治组织的基本构成单位,赋予了我国传统政治组织一种家国一体的特性,即君主与官员之间的委托代理关系实际上是皇族与官员所在家族之间的合作关系。因此,君主与官员都应该被视为各自家族利益的代表者,而不应该视为独立的个人。家国一体的特性又赋予了官员双重代理身份,一方面他们是为君主服务的臣子,但是另一方面他们也是其家族利益的代理人。这种代理身份使得君主与官员的委托代理关系深刻地嵌入在家国关系网络内部,当国家利益与家族利益发生冲突时,官员就
9、会陷入“家国难两全”的困境。为了维护其家族利益,官员有时会采取偏离国家制度、法律的态度与行为,这是嵌入性代理风险产生的根源。(二)关系资本与权力寻租:嵌入性代理风险的表现形式由于君主与官员的行为都牢固地嵌入在家国关系网络中,所以嵌入性代理风险的表现形式实则就是当事人依托关系资本向主管官员进行权力寻租的活动。关系的运作往往是从最亲近的关系开始的,起初是家族关系网络,接着,会从家族关系网络向官僚系统中的圈子关系网络扩散,直到寻找到出租权力的对象。因此,关系的运作历程是由家族关系网络向国家关系网络扩散的一个过程。下面,我们将以图的形式来阐述此种依托于关系资本的权力寻租过程。图 表示以 为中心的家族关
10、系网络结构,表示 的近亲亲属之一,表示 在官僚系统内的朋友之一。图 表示以君主为中心的国家官僚系统网络结构,从里向外依次为君主的亲信、班底、熟人,越向外权力越弱,关系也越疏远。不同的分割线表示官僚系统内存在不同的官僚圈子,、为官僚系统内的官员。其中,与 属于同一级别,但是分属不同的官僚圈子。为 所属官僚圈子的核心官员,其在官僚系统内的关系圈子如图 所示。我们以科举为例,假设 为应试的举子,为贡举主司。希望得到 的赏识,以求应举及第。为了实现权力寻租,首先需要使用自身的关系资本,请托自己的近亲 来帮忙打点。为了家族的利益,又会发动自身的关系资本,即与 的关系,来请托 向 荐举 。受到 的请托以后
11、,即发动自身的关系资本,向 请托。这样,就通过关系资本的运作,实现了向 权力寻租的目的。太原理工大学学报(社会科学版)第 卷图 家族的关系网格结构图 国家官僚系统的关系网络结构图 官员的官僚圈子网络结构(三)君权合法性与圈子形态:激化嵌入性代理风险的两大要素嵌入性代理风险的激化程度,可以通过官员对国家代理人身份与家族代理人身份的倾向来判断。当来自家族的惩处力度高于国家的惩处力度的时候,官员会倾向于家族代理人的身份,这时嵌入性代理风险就会被激化。首先,来看国家关系网络的形态对于官员违约成本的影响。君权合法性指君主对整个官僚群体的支配与控制能力,君权合法性程度越高,君主对各级官员的强力控制与有效支
12、配能力就越强,其对官员的惩处能力也就越高。我们由此可以推论:君权合法性程度越高,官员违背国家制度、法律的成本将得到提升,嵌入性代理风险也将因此而得到控制。其次,家族圈子形态对于官员违约成本的影响。家族成员依托家族内部的关系资本寻求请托,前提条件是家族中的成员需要与所请托的官员相识。关系学的研究表明,一个人拥有相当的权力与资源,并且擅长讲人情,但是如果没有可以延伸到主管官员的关系链条,仍然无法达成出租权力的目的。因此,依托于家族关系网络的权力寻租历程,要求寻租者拥有一定的关系资本。倘若没有充足的关系资本,就隔断了个人与寻租者之间的联系,因而不会触发君主与官员之间的代理风险。此外,由于关系资本还具
13、有稀释性,即随着请托关系链条的延伸,其有效性会下降。当关系资本很强的时候,倘若官员拒绝亲属的委托,可能会支付较高的成本,因而偏重于倾向家族的代理人身份。这种成本不仅指代经济、政治利益的损失,同时还包含了情感性惩罚,即来自亲属的排斥。据此可以推断,家族关系网络的形态越广,通过关系运作请托到主管官员的可能性就越大,嵌入性代理风险被激化的几率也就越高。我们以 向 权力寻租的过程为例,来展示家国关系网络形态对于嵌入性代理风险的影响。从 到 经历了 与 两个人的关系链条的衔接,这就极大地稀释了关系资本的强度,请托成功的几率就会有所下降。首先,跨越圈子也会稀释关系资本,同一官僚圈子寻租成功的可能性高于跨圈
14、子间的寻租行动。倘若寻租活动的发起者是 ,就会比更强有力地影响 官员作出出租权力的决策。其次,寻租活动参与者之间的关系也会影响到寻租的成败。处于上位的 官员向处于下位的 官员寻租,就比 向 寻租成功的几率更高。作为圈子中心的官员 在国家官僚系统网络结构中所处的层级越高,违规能力也就越强,能够出租的权力也就越多。最后,官僚系统内部寻租行动成功的几率也高于外部人员向内部人员的寻租活动。三、明大诰:我国古代限制嵌入性代理风险的典型探索 明太祖朱元璋于洪武十八年至二十年间(年),先后发布了名为 御制大诰(即 明大诰)的文告三篇,分别为 御制大诰(本文简称为 初编)、御制大诰续编(本文简称为 续编)、御
15、制大诰三编(本文简称为 三编)。这三篇法律文告皆为朱元璋亲自编订,比较真实地反映了朱元璋本人的思想。就朱元璋颁布 明大诰的动机来看,其中一个重要的原因就是为了限制官员滥用职权的行为。在 初编 的序言中,朱元璋说:“今将害民事理,昭示天下诸司,敢有不务公而务私,在外赃贪,酷虐吾民者,穷其源而搜罪之。斯令一出,世世守行之”。在 三编 中,对官员犯罪的惩治内容主要涉及五个方面:一是官员的贪污第 期吕福龙:代理风险与权力配置受贿,二是官员的司法犯罪,三是官员的渎职失职,四是官员的结党营私,五是官员的奸贪诽谤 。藉此来看,朱元璋对于政府权力被滥用的风险有着极为清晰的认识。据统计,初编 以官吏为主体的案例
16、占总案例数量的 ,续编 以官吏为主体的案例占比 ,三编 以官吏为主体的案例占比 。在这些案例之中,朱元璋通常会发布限制此类案件再次发生的制度规定。因此,明大诰 可以说是中国古代帝王探究限制官员滥用职权的一次典型的尝试。通观 明大诰 全文,可以发现 明大诰 中记载的以官员为主体的案例几乎都涉及了圈子关系。据 续编 记载:“该处有司解纳诸物,若官吏亲自解赴京纳,连年通同户部、兵部、刑部、工部、户科、兵科、刑科、工科给事中,阴谋结党,虚出实收。”又据 三编 记载:“(县官)一到任后,即与吏员、皂隶、不才耆宿及一切顽恶泼皮,夤缘作弊。”由此可见,此种圈子关系上至宰相、六部,下至胥吏,无所不有。朱元璋不
17、无忿恨地说:“今之人臣蔽君之明,张君之恶,邪谋党比,几无暇时。”我们从中可以推测,朱元璋本人对于圈子关系与官员滥用职权的关联有着十分清晰的认识。在 明大诰 之中,朱元璋虽然也尝试使用监察、考课、道德感化、严刑峻法等方式来限制官员滥用职权的行为,但是,朱元璋本人并不认为这些手段能够有效地限制官员滥用职权。他说:“当犯之期,弃市之尸为移,新犯大辟者即至。”续编 第五十三 经解该物 条也说:“自开国以来,朝廷小人在位者多,动止互相朋党。”又说:“朋党小人,乱政坏法,自取灭亡。”由此可知,朱元璋认为官员渎职的一个根源实则是盘根错节的官僚圈子。这种认识实则就是我们在前文提出的因关系网络导致的嵌入性代理风
18、险。为了将这种代理风险降到最低限度,朱元璋进行了多种制度设计,而这些制度设计都隐晦地记录在了 明大诰 之中。藉此而言,明大诰 为我们分析古代政府组织如何限制官员身上的嵌入性代理风险提供了一个很好的范本。四、权力配置:明初政府限制嵌入性代理风险激化的总原则经过对 明大诰 的整理与分析,我们认为朱元璋进行了巧妙的权力配置来限制官员身上的嵌入性代理风险,其具体的权力配置原则主要有以下三种。(一)君主集权与专制原则在朱元璋看来,君主与百姓的利益是一致的,“水能载舟,亦能覆舟”,朱元璋十分清楚这一道理。但是,君主与官员的利益并不一致。君主选用官员的目的是“为民造福,拾君之失,撙君之过”,然而很多官员任官
19、的目的是压榨百姓、以公肥私。因此,最根本地消除代理风险的方式就是减少代理任务,由君主尽可能多地亲自处理政务。为了实现这一目的,朱元璋再次加强了集权与专制的程度。集权指君主将分属于其他官员的权力集中到自己手中,专制指将行政的最终决策权统归于君主。集权与专制的内涵虽然不同,但是集权是专制的基础。倘若没有高度的集权,君主就很难做到专制。洪武三年(公元 年)十二月,儒士严礼等人上言治道,提出臣民不得隔越中书省直接向皇帝奏事,朱元璋回复说:“夫元氏之有天下,固由世祖之雄武,而其亡也,由委任权臣,上下蒙蔽故也。今礼所言不得隔越中书奏事,此正元之大弊。人君不能恭览庶政,故大臣得以专权自恣”。由于宰相位高权重
20、、总览庶务,又直接地与地方长官相联系,因此宰相身上潜在的代理风险也最大。宰相胡惟庸结党营私,为祸天下。朱元璋为其拟定的罪状中说:“窃取国柄,枉法诬贤,操不轨之心,肆奸欺之弊,嘉言结于众舌,朋比逞于群邪,蠹害政治,谋危社稷。”为了消除宰相身上潜在的嵌入性代理风险,朱元璋最终废除了宰相制度。他说:“设相之后,臣张君之威福,乱自秦起,宰相权重,指鹿为马。自秦以下,人人君天下者,皆不鉴秦设相之患,相继而命之,往往病及于君国者,其故在擅专威福而致是欤”?由此可见,在朱元璋看来唯有废除宰相,由君主亲揽政务,才能够有效地防范官员滥用职权。为了达到亲揽政务的目的,朱元璋还设置了独特的政务审级制度。以司法审判为
21、例,大明律“有决囚等第”的规定:“凡狱囚鞫问明白,追勘完备,徒、流以下,从各府、州、县决配。至死罪者,在内听监察御史、在外听提刑按察司审录,无冤,依律议拟,转达刑部定议奏闻回报”。按此,州县可以审决的案件等级为笞、杖刑案件,对徒、流、死等案件侦查审讯、拟定判决意见之后转送知府复审。知府若有异议,可将案件发回重审。如果没有异议,则上报省按察司复审。省按察司有权终审徒刑案件,对于流、死刑案件在复审后上报刑部。刑部可以终审流刑案件,死刑案件只能复审,必要时还需要进行会审,经大理寺复核后上报皇帝勾决。通过这样的审太原理工大学学报(社会科学版)第 卷转制度,朱元璋将重案、要案的判决权牢牢地掌握在了自己手
22、中,从而有效防范了官员们在重大案件上的渎职行为。明大诰 中,诸如“小疾灵”案、“靳谦”案、“冯轈”案等皆由朱元璋亲自审问而揭发这些官员的渎职行为 。就 明大诰 所记载的案件类别来看,上至军国大事,下至仓库钱粮,朱元璋无不加以关注。可以说,正是因为朱元璋本人亲自参与、决策这些事务,才有效地震慑了官员们相互勾结、滥用职权的行为,有效降低了嵌入性代理风险的激化。此外,君主集权、专制还有一个重要的功能是监督高级官员之间的勾结与滥用职权。以高级官员为中心形成的关系圈子,不仅圈子范围极为广泛,而且圈子笼括的权力等级很高,通常的监察机构很难有效限制这些官员圈子的渎职行为。朱元璋评价省按察司的失职状况时说:“
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