大数据时代末梢反腐的治理路径研究——以“互联网 监督”模式为例.pdf
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1、大数据时代末梢反腐的治理路径研究*以“互联网+监督”模式为例陶富林*摘 要:互联网正在改变和影响我们的政治生活,新兴的“互联网+”大数据技术带来的海量数据汇集正在推动国家和基层治理结构与治理能力发生巨变。权力末梢反腐的信息不对称引发的监管风险、权力末端监管乏力、乡村“熟人社会”干扰三大治理困境亟待解决,治理方式的改革与创新迫在眉睫。“互联网+监督”技术的引入创新了治理方式、提升了治理效能,功能强大、效果显著。它通过为群众“直接监督”赋权,为政府“透明行政”赋能,实现了利用大数据自动对比追踪触发政府内部监督预警、充分借助互联网技术优势倒逼基层信息对外公开、运用“指尖反腐”对群众诉求快速回应。这不
2、仅仅是基层政府运用新技术推进权力末梢腐败治理的成功探索,更是大数据时代权力末梢腐败治理模式向规范性、协同性和系统性方向转型的风向标。关键词:大数据 末梢反腐 小微腐败腐败是社会毒瘤,是治国理政面临的最大威胁,反腐斗争是全面从严治党的“必答题”,更是关系党和国家生死存亡的重大命题。党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央的高度重视和正确领导下,腐败治理经历了一系列不平凡的革命性锻造,形成了反腐败斗争的高压态势。但是450南方治理评论(第 8 辑)*本文系2019 年湖南省研究生科研创新项目“互联网+监督 治理 小微腐败 的路径研究”(项目编号:CX20190351)的阶段性成果。陶富林,湖南
3、师范大学公共管理学院硕士研究生。腐败存量还未清底,增量仍有发生,我们依然不能放松警惕,依旧不能低估形势的严峻性和治理的复杂性。尤其是随着国家帮扶资金和改善民生项目不断向基层注入,基层人民群众身边“不收敛、不收手、不知止及廉而不为”的贪污、侵占、挪用等腐败顽疾没有完全根除。近几年的全国反腐大数据显示,“我国基层腐败案件的查处数量约占全国整体查处案件的 90%以上,全国腐败问题通报数据显示,乡科级、村(居)干部占比高达96.95%,涉案金额最高达 3094 万元”(董石桃,2020:24-36)。要将反腐斗争“无禁区、全覆盖、零容忍”的原则贯彻执行到底,权力末梢的腐败治理无疑是反腐征途的“最后一公
4、里”。由此,习近平总书记在党的十九届中央纪委四次全会上强调:“要深入整治民生领域的 微腐败、放纵包庇黑恶势力的 保护伞、妨碍惠民政策落实的 绊脚石 要认识到反腐斗争的长期性、艰巨性,切实增强防范风险意识,提高治理腐败效能。”同时,习近平总书记也曾在多个场合强调过不了互联网这一关,就过不了长期执政这一关。那么,面对腐败治理这一重大现实课题与当下“互联网+”大数据这个社会转型的最大变量,政府应该如何利用新技术、新手段为权力末梢反腐注入新的活力?如何在发挥大数据反腐优势的同时规避技术治理带来的风险与挑战?这不仅是政府治理实践中亟待解决的现实难题,也是当前需要迫切关注和重点思考的理论问题。一当前学界关
5、于权力末梢反腐的研究虽然当前国内外学者在权力末梢腐败治理领域的研究成果丰硕、研究内容和研究视角均较为清晰,但中外政治体制、权力体系、文化背景的差异,使研究的差异性较大,再加上国外学者专门对我国权力末梢腐败治理的研究较少,所以本文把综述重点放在国内学者的研究上。从国内文献检索的结果来看,国内学者对基层权力末梢反腐的研究主要集中在以下五个方面。(一)性质界定权力末梢腐败也被称为群众身边的腐败、小微腐败、亚腐败、边缘腐550大数据时代末梢反腐的治理路径研究学习问答|72.如何理解“过不了互联网这一关,就过不了长期执政这一关”?,共产党员网,2021 年9 月6 日,https:/ 8 辑)败提供了关
6、系网,特别是家族势力、裙带关系延伸了基层干部的腐败触角,基层社会的“舆论沉默”进一步助长了末梢腐败之风。(四)现实困境现有研究将权力末梢反腐的现实困境归为三点。一是监管能力弱,随着国家不断加大对乡村的扶持力度,基层各种惠民资金工程量增大,但基层监察力量依旧未增加,这导致基层监管人员十分紧缺,二者之间的矛盾日益凸显(余雅洁、陈又权,2018:23-28)。二是一些干部素质低,在治理权力末梢腐败的实践中容易带入个人主观色彩,缺乏公平与客观的评价指标,再加上各级之间消极配合、监督缺位、监督不严的现象逐渐增多,更加不利于基层小微腐败的协同治理。三是社会干扰强,农村熟人社会的特殊性为腐败主体提供了关系网
7、,特别是一些干部借助家族势力、裙带关系延伸了腐败的触角,基层民众碍于熟人情面的“舆论沉默”也进一步助长了基层贪腐之风(李明,2017)。目前在基层还出现了公职人员与黑恶势力等社会群体相互勾结的新现象,这是当下权力末梢反腐面临的新挑战(马燕,2017)。(五)治理路径现有研究针对末梢反腐的治理困境主要提出了四种治理路径。一是制度路径:完善基层干部的管理制度、强化执纪监督、建立自上而下的反腐败体系、拓宽举报渠道、打造立体化多角度的监督格局(吕永祥、王立峰,2019:41-45)。二是文化路径:强化基层干部的从政理念,培育基层干部的廉洁价值观,同时要增强基层群众自身的责任感,让群众真正参与到监督中来
8、。三是帮扶路径:主要是发挥基层定点帮扶和对口支援的驻村单位和干部的帮扶作用,担负扶贫重任的同时要肩负起“扶纪”的责任。四是薪酬增长路径:进一步完善基层工作人员的工资发放结构,优化薪酬体系,建立工资正常增长机制。除此以外,更多的学者则是从综合性的视角来探讨末梢反腐的治理路径,例如构建“制度+教育+监督”三位一体综合惩防模式。综上所述,虽然学者们从多角度对权力末梢的腐败治理问题进行了探析,但是从整体来看其内容大都局限于对基层一般腐败问题对策的现象描述层面,在实质性的治理对策层面的研究比较薄弱,缺乏具体的治理样本和对治理经验的总结与提炼。纵观当前政府体制改革的大趋势,互联网技750大数据时代末梢反腐
9、的治理路径研究术与治理的结合愈加紧密,却鲜有学者对技术嵌入腐败治理的过程和路径展开研究。因此,本文拟在前人研究的基础上,创新性地把权力末梢的腐败治理问题放到当前“互联网+”大数据时代背景下整体考察,以技术反腐为切入点,以 H 省 M 县首创的“互联网+监督”平台为实例,分析其治理路径,总结其治理经验,试图用从个例到一般的思路对技术嵌入引发的腐败治理变革进行学理探析。二传统权力末梢反腐模式的困境(一)信息不对称带来监管风险传统腐败模式下政府往往依靠信息控制与信息垄断来维护治理权威,将本该作为公共资源的政府信息变成某些部门或是个人的“私有产物”而不对其他职能部门和人民群众公开,极易引发信息不对称进
10、而带来监管风险。政府层级间、部门间的信息资源的高度整合与共享是预防和治理腐败的重要条件,传统反腐模式难以有效地实现政府信息资源整合,具体表现在三个方面。第一,基层政府与上级政府间的信息壁垒明显,基层政府与上级政府之间有不同的利益考量,经常会在政策目标分配和解决方案制定方面产生分歧,形成各自相对封闭的运行系统,不愿意将各自掌握的信息资源进行共享,导致层级之间反腐信息交流不畅和工作配合度不高,统一监管盲区明显。第二,基层政府部门间信息交流共享不畅,各部门内部有自身的利益考量,不愿意将部门掌握的信息与其他部门交流共享,而基层惠民政策的落地和监管等工作往往涉及民政、财政、农业等多个部门,需要多个部门的
11、协作与配合,但在政策落地过程中,部门之间推诿扯皮的现象经常出现,这样既会出现多方监管重叠,也会导致存在监管盲区。第三,基层政府与基层群众之间的信息壁垒,官民之间的信息不对称导致基层群众的知情权受到严格限制,部分基层干部利用信息不对称的漏洞,在群众毫无察觉的情况下滋生腐败。相反,“互联网+”大数据反腐模式可以有效打通部门界限,在最大程度上实现政府层级和官民之间的信息透明和共享。(二)基层权力末端监管乏力党和国家始终把“三农”问题作为全党工作的重中之重,分税制改革850南方治理评论(第 8 辑)彻底改变了中央和地方的关系,国家发展道路由“汲取型”转变为“给予型”,其中对农村的扶贫开发治理成为国家反
12、哺农村的一条重要政策。但是传统末梢反腐模式将反腐的重心放在如何把公民权力约束在制度和法律框架内,提倡要用“权力制约权力”。党的十八大以来,党中央提出要在贫困的农村地区实施精准扶贫、精准脱贫重大战略部署,要把大量的惠民资金投入乡村的建设和发展。但基层位于权力结构的末梢,法律制度的执行链条长,威慑力大打折扣,具体体现在以下几方面。一是基层民生资金和项目审核范围广、运行环节多,涉及县、乡(镇)、村等多个层级,而且后期项目考核验收的形式多以材料汇报为主,对实施过程缺乏具体的量化考核。二是基层权力末梢的腐败形式隐蔽、不易察觉,导致监督的难度比其他层级和类型的更大。三是上级行政监督流于形式。一方面,基层权
13、力运行过程中没有形成明确的决策、执行、监督的分工,权力本身过于集中。另一方面,在基层权力运作的实践中,乡镇与村庄实际是属于“一体运行”模式,村干部与乡镇干部之间的依附性强,二者一旦形成“利益共同体”,上级的行政监督就会流于形式。四是村民自治机关监督软弱,主要体现在基层反腐渠道不通畅、群众参与监督的成本高昂、村民自治内部难以有效发挥自我监督的功能上。(三)乡村熟人社会干扰基层社会的腐败治理比其他层级的腐败治理面临更为复杂的治理环境,“熟人社会”的干扰性主要表现在两个方面。一是地方保护主义的庇护,当地基层干部基于“熟人”角色在地方保护主义的庇护下,既可以获得更多乡村资源为腐败提供便利,又能借助保护
14、伞的势力侵犯公共资源和基层群众的切身利益。二是乡村人情社会的熟人面子干扰,当群众身边出现“雁过拔毛”式腐败时,大多数群众往往基于熟人之间的“面子”考量,对腐败干部采取包庇、容忍的态度,再加上基层社会治理中没有明确形成制裁权力末梢腐败的共识,基层群众的“无声”状态和惩治方式的乏力非但不能实现惩治末梢腐败的目的,反而会使权力末梢腐败行为更加猖獗。950大数据时代末梢反腐的治理路径研究三“互联网+监督”:大数据推进权力末梢反腐的实践(一)“互联网+监督”反腐模式的背景1.大数据技术对腐败治理的赋权赋能“互联网+”大数据时代信息流量的爆炸式增长和信息传播的多维性、开放性、便捷性、交互性打破了政府与社会
15、之间的界限,拓展了技术治理的空间范围,国家与政府的信息不再“神秘”,信息传递呈现自由化和扁平化趋势,信息不对称现象减少,国家治理模式逐渐呈现权力去中心化和结构重组新特征。这个时代的普通群众都是网络虚拟空间中独立自由的个体,都是“技术赋权”的获利者,享有前所未有的获取公共信息资源的便捷和行使政治参与权利以及发表言论的充分自由。这种便捷和自由的实现离不开政府部门自上而下的推动,但是互联网技术的进步才是打破网民监督实践和场域局限的直接动因。互联网传播的广泛性使信息变得触手可及,网络虚拟空间的开放性赋予普通群众同等的参与权,技术的进步为群众提供了便利的监督平台,实现了权力监督的便捷化,大大拓展了群众发
16、表多元声音的渠道,让公众参与监督的方式从本质上实现了里程碑式的跨越。大数据技术借助互联网平台通过为群众“直接监督”赋权,为政府“透明行政”赋能,极大地提高了人民群众在反腐斗争中的参与感和获得感,助推基层治理方式向科学化方向大步迈进。2.维护人民群众切身利益的现实所需“M 县位于 H 省西部、S 市西北部,是国家级扶贫攻坚试点县、省扶贫开发工作重点县、革命老根据地,也是全国农村信用体系建设试验区和全省金融产业扶贫试点县。区域面积共 1568 平方公里,全县共辖 19 个乡(镇、管理处)221 个村(社区),总人口共 40.5 万人,精准扶贫实施之前全县贫困人口共 8.64 万人,平均每年下发到乡
17、村的各项惠民资金投入总额高达 17 亿元。”面对如此庞大的“惠民蛋糕”部分基层干部不顾群众利益,以权谋私,千方百计从惠民资金中谋取私利。“2014 年 M 县共查处乡060南方治理评论(第 8 辑)资料来源:M 县政府门户网站数据信息,2020 年 11 月 13 日,http:/。村腐败案件 28 起,2015 年增长至33 起。”2015 年发生在 H 省 M 县 G 乡 B村的村干部“合谋腐败案”件就是一起发生在基层“熟人社会”中,危害群众切身利益的典型权力末梢腐败案,其涉案人员众多、政治影响恶劣。2015 年 6 月 9 日,由中纪委直接挂名督办,H 省、S 市、M 县三级纪委联合行动
18、,成立专案组对此案展开调查,发现此案中共有 25 名涉案责任人严重违反党的组织纪律,其中包括 7 名科级干部。分别对这 25 名涉案人员做出“诫勉谈话、党内警告、留党察看、开除党籍的纪律处分和组织处理决定。”这起村干部集体腐败典型案是对整个基层干部管理工作的一次重要警示,也是“互联网+监督”创建和嵌入基层小微腐败治理的现实背景。从腐败影响的领域来看,惠农补贴和民生工程建设领域的腐败现象最为严重。在此期间人民群众信访量居高不下,腐败重访、缠访不断,M 县政府不得不探索出一条更为有效的民生资金监管路径。(二)“互联网+监督”反腐模式的实施路径“互联网+监督”反腐模式通过建立技术反腐平台、广泛收集反
19、腐数据,为技术反腐的实现奠定了坚实的技术和数据基础。具体实施过程主要分为三个阶段。一是事前公开:主要是把前台收集的信息全部“晒”出来,主动让群众监督;二是事中控制:主要通过后台数据碰撞,自动检索出腐败线索并进行线索分流处理,再通过人机结合的模式彻查腐败根源;三是事后反馈:主要是对群众反映的问题在规定时日内进行核实、回复、反馈,并将处理结果在平台上进行公示。1.事前公开事前公开主要是在前台搭建覆盖全县的数据库并进行信息公开,主要涉及四大平台(见图 1)。民生监督平台:将全县惠民补贴发放、城市和农村低保情况等 34 类民生项目、12 大类 107 项民生资金,分类逐项录入信息库,实现民生项目数据全
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