当前我国基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校的互动行为分析.pdf
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1、第 卷湖北师范大学学报(哲学社会科学版).第 期 ().当前我国基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校的互动行为分析王 明(湖北师范大学 教育科学学院湖北 黄石)摘 要 课程改革在学校中的具体实践并非一种线性的、技术化的过程 基层教育行政部门与学校之间的互动会深刻影响课程改革的实践过程与结果 在当前其主要表现为动员模式与常规模式下的互动这两种类型的互动都在很大程度上导致课程改革遭遇到形式主义等实施困境 当前课程改革的持续深化需构建基层教育行政部门与学校间的新型互动关系其核心是从传统的行政管理模式走向公共治理在提升基层教育行政部门治理能力的同时构建基层教育行政部门、学校等多元治理主体之间的合作
2、伙伴关系关键词 课程改革互动行为公共治理中图分类号.文献标志码 文章编号():./.在当前我国的基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校作为变革政策的两个关键执行组织对于新课程由文本层面向实践层面的转化有着至关重要的影响 相关研究已分别揭示了基层教育行政部门与学校在课程改革实践中的地位和作用并对二者的变革行动进行了深入的探讨但对于课程改革中之间的互动过程及其对课程改革实践的影响尚缺少足够的关注 事实上课程改革中基层教育行政部门与学校之间存在着复杂的互动关系二者之间的互动在很大程度上形塑了课程改革的实践过程而互动的实质与形式则深刻影响了课程改革实践的结果 年 月教育部印发基础教育课程教学改革深化
3、行动方案要求持续深化基础教育课程教学改革在此背景下探讨基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校之间的互动就有着重要的价值一、对基础教育课程改革中技术理性观点的反思就实践中的课程改革而言其总是会发生一定程度的“异变”对此当前主要存在这样两种解释:一是将异变的原因归为实施者的过失即之所以会出现异变主要是由于教师抵制新课程其不仅缺少参与改革的意愿而且在胜任力上也存在不足二是将异变的原因归为政策本身的缺陷即之所以会出现异变主要是由于新课程在理念与目标上都过于理想化在实践中难以具体操作且异变的发生有其必然性它是教师专业自主性的一种体现 从上述两种解释出发就意味着只要加强对执行者的监督与管理或者不断完善课
4、程改革方案新课程就能够得到完美实施 这两种解释都具有一定的合理性但也有共同的缺陷即存在着将复杂的课程改革实践过程简单化、线性化的倾向所体现出的是一种技术理性的观点 在其看来课程改革的实践过程是一个可以经过理性设计与规划的技术化过程实施者只要忠实地执行既定方案变革的目标便能够达成 这样的观点事实上忽略了课程改革实践过程的复杂性变革的实施被视为一种简单的线性过程在实施过程中所出现的问题则被归为技术性问题只需进一步完善变革方案问题便可以得到解决学校则被设想为一种典型的科收稿日期 作者简介 王明男山东泰安人教育学博士湖北师范大学教育科学学院副教授硕士生导师华中师范大学教育学院访问学者研究方向:教育基本
5、理论、课程改革与课程政策层组织新课程可以通过自上而下、层层传递得以落实技术理性的观点在当前受到了人们的质疑一方面课程改革的政策方案在微观层面上总是会表现出一定程度的不合理性这使得课程实施阶段各种“变通”行为的产生具有了某种客观必然性 就变革本身而言它并非一张蓝图而是一项旅程 充满了不确定性 有时还违反常理相较于文本层面的变革方案实践中的变革总是充满了变动性 具体到大规模“自上而下”推行的课程改革其通常内在地具有一种组织学悖论即政策一统性与执行过程灵活性之间的悖论 由于高层决策者在进行决策时通常表现为一种“有限理性”且考虑到政策执行中地方情境和文化的特殊性与多样性来自中央或政府高层的统一政策并不
6、能够兼顾到所有地方的差异以及需求在微观层次上难免会存在不合理的一面 如研究者指出的“国家政策越明确一统它与地方实际条件的差异就越大政策决策过程与执行过程的分离就越大其执行过程就不得不越允许灵活应变”另一方面组织理论的发展使得人们对于学校组织的性质有了新的认识 学校组织具有不同于一般科层组织的特性它是一种具有双重系统的教育组织在一些主要的方面上学校组织是松紧结合的作为学校组织技术核心的教与学无论是在过程还是目标上都很难被预测和控制 而在另外一些方面则具有明显的科层组织的特点如教师的考核具有一套明确的机制学校的日常管理由专门行政机构负责并制定严格的规章制度 相应地在学校中至少存在两种类型的组织一是
7、具有紧密结合特征的科层性组织即学校的行政职能部门其负责学校的制度建设与日常事务管理二是具有松散特征的专业性组织如教研组、学科组其负责指导课程与教学这一核心领域由于科层性组织与专业组织遵循着不同的运作逻辑来自学校外部的变革政策虽然可以相对较为容易地抵达学校的行政职能部门但却很难真正进入教室并在课堂教学中得以体现 学校组织的这一“双核结构”使得课程改革实践的过程出现了断裂但同时也为教师的实践创新提供了空间与现实可能性 据此来看课程改革的实践过程不应被视为一种线性的、技术化的过程或者说通过自上而下各层级间的完美传递就能够实现课程改革预期的目标我们需要超越这种理论与方法上的简单化倾向二、基础教育课程改
8、革中基层教育行政部门与学校间的互动何以可能根据公共政策执行的相关理论政策执行活动总是发生在一定的组织之中离开了组织的有效运作政策的预期效果便难以达成 组织的复杂性由此被视为影响政策执行的重要因素:一方面从组织内的角度来看政策执行组织内部的结构、文化、权力关系等要素对政策执行绩效有着重要的影响另一方面从组织间的角度来看鉴于现代国家的政策活动通常涉及众多组织的参与政策的有效执行需要借助于两个或两个以上的组织之间的协调行动执行组织间关系的复杂性也会对政策执行产生重要影响在当前我国基础教育课程改革的实践过程中处于新课程政策执行链条底端的基层教育行政部门与学校是最主要的执行组织前者的职责主要表现为将中央
9、与上级有关新课程政策的要求进一步具体化并监督其在学校中执行的情况而后者主要是承担具体的执行工作 就基层教育行政部门而言其代表本级地方人民政府管理所辖区域内的教育事务在教育管理上拥有法定的权威且由于当前政府向学校下放的教育管理权力有限基层教育行政部门掌握着一些对学校来说至关重要的资源如学校的校长主要是由基层教育行政部门来任命的再如一些项目经费的审批、学校评优评奖、课题申报、教师职称评定等也基本上由基层教育行政部门来负责 就当前基础教育阶段的公办学校而言其在办学自主权上相对缺乏相对于政府而言处于一种弱势地位但这并不意味着课程改革在学校中的实践过程仅仅表现为一种行政性执行的过程即基层教育行政部门只是
10、单向地影响学校的课程政策执行行为学校也会对基层教育行政部门的课程政策执行行为施加影响在二者之间事实上存在着复杂的互动关系如上所述学校并非只具有科层组织的属性而是一种拥有双重系统的教育组织作为组织技术核心的教与学的过程很难被预测与控制科层权力难以对其产生直接影响 作为教育活动的主要承担者学校组织无论是在技术上还是在信息占有上相比基层教育行政部门都拥有优势因而具备一定的专业权威这一专业权威使得学校拥有了一定的专业自主空间与权利 例如在执行来自学校外部的教育政策时鉴于许多教育政策往往只是一般性地规定了政策的目标以及实施原则而对具体如何操作未给出明确规定学校通常具有一定的自主裁量的空间再如作为教育活动
11、的主要承担者学校还具有信息上的优势它可以宣称哪些政策或政策中的哪些部分是可行的或者是不可行的 当来自学校外部的变革项目被采用时学校通常会根据自身情况对其进行调整与转变变革项目实施的过程实际上是一个“相互适应”的过程 对一线教师来说在特定政策压力之下其需要根据地方与学校的实际状况运用灵活变通的策略通过实践创新来应对课程变革政策在微观层次上的不合理性以免其对学生的成长产生不利影响 教师的实践创新有些是被政策制定者与倡导者所鼓励、允许或默许的有些则是被禁止的它们在变革政策执行中往往交织在一起由此导致变革政策总是会发生不同程度的“异变”考虑到学校与教师在专业上所具有的这些优势在执行相关教育政策时基层教
12、育行政部门往往会征询学校的意见并会尽力争取学校的支持三、基础教育课程改革中基层教育行政部门与学校互动的类型及其影响在当前基础教育课程改革的实践过程中基层教育行政部门与学校在进行互动时都拥有一定的策略选择空间在二者的策略集合中都存在多种行动策略可供选择 就基层教育行政部门而言由于处于正式权威与科层关系的结构之中其在科层链条中的位置决定了执行来自中央的新课程政策是其基本职责但具体如何执行以及采取什么样的行动策略则是取决于其对现实情境的考量 一般而言在执行来自上级的教育决策时基层教育行政部门的策略集合中主要包含两种类型的策略即动员执行与常规执行 动员执行即打破常规将落实上级要求作为一段时期内部门的“
13、中心工作”来进行在具体执行过程中则通常会采用高压的方式并投入大量的资源诸如严格的监督与考核机制、频繁的检查以及相应加重的惩罚措施等 常规执行即依照已经建立的规则、程序按部就班地落实上级的要求 在推行新课程时基层教育行政部门会根据外部压力的变化而交替采用不同的执行模式通常是在动员模式与常规模式之间进行变换这使得新课程的推行表现出明显的波动现象 学校通常是根据基层教育行政部门的行动策略在随后的政策执行过程中采取应对策略 在二者互动的过程中主动权实际上是由基层教育行政部门所掌握的基层教育行政部门的两种执行策略对于学校来说实际上是不可控制的外部因素在动员模式下学校只能选择服从基层教育行政部门的要求但由
14、于学校相对于基层教育行政部门而言拥有专业上的优势其仍然可以在具体政策执行过程中利用各种非正式权力采取“软抵抗”的策略 在常规模式下学校面对来自基层教育行政部门的要求也同样拥有较大的策略选择空间其既可以发挥主观能动性创造性地落实新课程的要求也可以采取策略将有关课程改革的要求隔离于教室之外 课程改革中基层教育行政部门与学校所采取的不同行动策略会导致二者间互动的不同类型并会对课程改革的具体实践产生深刻影响(一)动员模式下的互动.动员模式下互动的过程在动员模式下基层教育行政部门更多的是扮演高层决策者之“代理人”的角色 由于高层决策者制定的变革政策并不能够完全反映教育实践中的复杂状况且地方与学校的实践还
15、存在着多样性统一的变革政策并不能够完全考虑到实践的这种多样性即存在着统一性与多样性之间的矛盾当运用行政权力强制推行变革政策时难免就会导致“理性的僭越”变革政策在微观层面上的不合理之处会遭到一线教育实践者的抵制 但由于在动员模式下公开的抵制要付出较大的风险成本学校与基层教育行政部门之间发生直接冲突的可能性较小更多情况下学校会采取一种变通的策略 当基层教育行政部门运用强制手段在学校中推行新课程时其与学校之间的互动会呈现为一种具有冲突性的互动类型就基层教育行政部门而言由于其与学校之间具有信息不对称性学校能够基于在信息上的优势运用一些技术手段有效应对来自基层教育行政部门的检查且基层教育行政部门所面对的
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