档案工作中个人信息权利的保护问题探讨——以《个人信息保护法》为视角.pdf
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1、2021年 个人信息保护法 的颁布实施,给档案工作中的个人信息利用与保护提出了新的问题和挑战。通过梳理档案工作中个人信息的保护问题相关研究文献,对现有档案工作中个人信息权利的基础概念、实现路径、法规依据、实践工作等方面进行探讨,进一步明确档案工作中个人信息保护的问题意识和研究对象,从法理、技术、视域等方面来丰富研究视角,加快档案工作适应新的法治环境。关键词:个人信息权;个人信息保护法;依法治档中图分类号:G270 文献标识码:A 文章编号:1005-9652(2022)06-0058-0081 研究背景1.1 依法治档推进档案工作法治不断完善“十三五”时期,我国档案法治建设取得重要成果,颁布新
2、修订档案法,一批重要规章发布实施,法规制度保障更加坚实;行政执法和监督规范运行,依法管理能力得到提升;普法责任制全面落实,全社会档案意识不断增强。1新修订的档案法是我国档案法治建设进程中一个新的里程碑,是档案工作适应国家治理体系和治理能力现代化要求,走向依法治理、走向开放、走向现代化的重要标志。2随着中国特色社会主义进入新时代和依法治国方略的全面推进,“十四五”档案事业发展规划明确提出:到 2025 年,档案工作走向依法治理、走向开放、走向现代化取得实质性进展,形成与新时代中国特色社会主义事业相适应的档案事业发展新局面,为建设档案强国奠定坚实基础。3在深入依法治理档案工作的征程上,构建科学的档
3、案法规体系,推进档案法律法规与数据类、信息类法律法规的协调与衔接,完善依法治档的机制体制,显得尤为重要。1.2 个人信息保护法的颁布提升个人信息权利保护意识2020 年新颁布的档案法里首次出现“个人信息”一词,一年多后,中华人民共和国个人信息保护法颁布施行,这是我国第一部系统性保护个人信息的法律,其目的是规范社会数字化转型中乱象丛生的个人信息处理行为,保护个人信息权益和促进个人信息合理利用。该法正式实施当天,江苏省靖江市人民法院发布的五起侵犯公民个人信息典型案例引发社会对于个人信息保护的广泛关注。4个人信息保护法确认了自然人在个人信息处理活动中享有的权利,全方位规定了个人信息处理者的义务与责任
4、。为了保护人格尊严和人格自由这一最高位阶的法益,自然人对其个人信息享有受到法律保护的民事权益。5而档案中含有大量个人信息,档案馆在收集、鉴定、整理、保管和提供利用等环节都存在泄*【基金项目】本文系2021年辽宁省社会科学规划基金项目“信息行为全过程视角下在线健康社区用户自我信息披露行为研究”(项目编号:L21CTQ002)阶段性研究成果。【作者简介】张茜雅(2001-),女,汉族,四川眉山人,辽宁大学信息资源管理学院学生,研究方向:档案信息开发与利用;王毅(1982-),男,汉族,辽宁大连人,辽宁大学信息资源管理学院副院长,教授,研究方向:信息政策与法律;单思远(1992-),女,辽宁锦州人,
5、辽宁大学信息资源管理学院讲师,研究方向:信息行为研究。档案学基础理论ARCHIVAL BASIC THEORY-59-露个人信息的风险,尤其在数字环境下,这种风险更加难以预估和掌控。因此,档案馆作为个人信息处理者应当认真理解和遵从个人信息保护法。如何衔接档案法和个人信息保护法,依法依规开展档案信息化建设,促进包括个人信息在内的数据化档案信息的合法利用、加强数字社会中档案工作法律风险治理等问题亟待研究。1.3 档案事业发展中存在个人信息安全风险2020 年中国互联网网络安全报告指出:全年仅 CNCERT(国家互联网应急中心)累计监测并通报联网信息系统数据库存在安全漏洞、遭受入侵控制,以及个人信息
6、遭盗取和非法售卖等重要数据安全事件 3000 余起,涉及电子商务、互联网企业、医疗卫生、校外培训等众多行业机构。6可见,数字社会转型期中,个人信息权利遭受侵害的风险极大。但是,大数据开启了一次重大的时代转型。7顺应这种时代潮流,“十四五”档案事业发展规划明确提出要推动档案全面纳入国家大数据战略,信息化与档案事业各项工作深度融合。要求各级国家档案馆扎实推进互联网和移动端查询利用服务,建设以全国档案查询利用服务平台为支撑、档案查询“一网通办”的全国档案信息共享利用体系。8档案信息化建设进一步融入数字中国建设,档案上网将成为新常态,随之而来,个人信息的安全问题和个人信息权利的保护问题将比以往任何时候
7、都要突显。2019 年,7 名辅警私自使用本单位民警数字证书,在公安系统内网违法查询车辆档案信息 1 万余条,并以每条 5 元至 50 元不等的价格出售,信息层层倒卖,涉案总额达 100 余万元,车辆档案信息主体的个人信息权益受到极大侵害。9而随着全国档案查询利用服务平台的建立,档案信息资源的开发与利用将会更加便捷,利用主体和用途也就更加广泛,档案工作中的个人信息安全风险不可忽视。2 档案工作中个人信息权利保护问题的现状2003 年,我国启动个人信息保护法的立法程序,专家建议稿于 2005 年提交,同年 4 月,主要起草人周汉华的受访内容公民将有权利查看档案成为国内首篇专门讨论档案与个人信息权
8、利的文章。周汉华教授认为,工作单位、银行有义务将个人档案、信用记录等信息向我们公开,这是保护公民充分了解自己的信息、修改自己错误信息的权利。10同年 12 月,周毅发表个人信息权保护及其对人事档案管理的启示11,开始反思人事档案工作中如何保护个人信息权利。此后,随着中华人民共和国刑法的修正、政府信息公开条例的颁布,越来越多的档案学者开始研究如何从法律层面来保护专门档案工作中(如人事档案、民生档案等)的个人信息权利,其研究内容主要分为四个方面。2.1 探讨档案工作中的个人信息保护探讨档案中的个人信息保护,应以明确档案工作中的个人信息权利为前提。在民法典和个人信息保护法 颁布以前,个人信息的定义众
9、说纷纭,但主流观点的核心在于鉴定个人信息的“可识别性”,即信息本身或者与其他信息结合之后是否能直接识别特定自然人。之后民法典对个人信息的界定也强调个人信息的“可识别性”,其对个人信息的定义是:“个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息。”但新颁布的个人信息保护法却强调个人信息的“相关性”,其对个人信息的定义是:“以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息,不包括匿名化处理后的信息。”虽然二者没有本质差异,对个人信息外延的界定基本相同,但档案部门对定义的选取仍会影响之后个人信息鉴定工作的标准以及相关保障制度的具体内容。个人信息保护
10、法对于个人在个人信息处理活动中的权利作出了系统全面的规定,规定了个人在个人信息处理活动中享有以下权利:知情权、决定权、查阅复制权、可携带权、更正补充权、删除权以及解释说明权。同时,还就自然人死亡后,其近亲属在符合条件时可以对死者的有关个人信息行使相应的权利作出了规定。12关于档案工作中个人信息权利的内容构成,有学者就档案工作中个人信息权利的具体含义进行了阐述,按权利的类型和发文时间整理如表 1 所示。可以看出,个人信息保护法所规定2022 年第 6 期 总第 266 期-60-SHANXI ARCHIVES的自然人在个人信息处理活动中享有的权利比档案学研究领域的探讨更为细致,比如还明确规定了查
11、阅复制权、可携带权和解释说明权。但是已有研究对档案工作中的个人信息权利内涵的认识也在不断深化,比如对于个人信息知情权的认识,从个人信息主体只是有权知悉内容和管理利用情况到有权要求个人信息处理者提前告知处理方式,再到利用之前要征得个人同意,逐步丰满档案工作中个人信息知情权的内涵。其次,档案学术领域研究中对于个人信息权利的划分存在分歧,张海鹏认为档案个人信息权包括档案个人信息自决权、保密权、知情权、更正权、删除权以及救济权。13武建权认为我国人事档案法律制度中个人信息自决的实现,应当以个人信息自决权利体系为脉络,知情权是前提,控制权是核心,救济权是保障。14在个人信息保护法实施以后,建议按照该法对
12、于个人信息权利的划分来研究档案中的个人信息权利问题,但档案工作中是否有必要确保这些权利的全部实现值得商榷,这是由档案工作的特殊性所决定的。表 1 已有研究关于档案工作中个人信息权利内涵的讨论个人信息权利的内容具体含义来源文献个人信息知情权人事档案信息本人有权知悉人事档案的内容和相关主体对其人事档案信息管理利用情况。112030公民有权查询其人事档案信息被处理的内容和处理情况、公民有权要求个人信息处理者提前通知并说明理由。38个人信息控制方在开发利用档案中的个人信息时,要告知个人信息主体适用的目的、范围、用途,要征得个人信息主体同意才能进行开发利用。23个人信息自决权公民有权要求人事档案管理主体
13、适时地将人事档案信息进行转递,并在不损害国家安全、公共利益和第三人利益的前提下,有权决定人事档案的流向、利用范围等。11公民有权利用其个人信息档案,有权决定其个人信息档案的状态和利用方式,其它信息主体处理其个人信息之前应征得本人同意。13人事档案管理中的个人信息自决权至少要包含知情权、控制权和救济权。38更正补充权当事人可以申请更正、补充涉及个人信息的档案信息。1113142023删除权当出现约定或法定事由时,档案主体可以有权要求利用主体删除其个人信息。13公民发现其个人信息在被处理过程中出现错误或失效,有权提出删除。23救济权档案个人信息被非法侵害时,权利人有权请求财产或精神损害赔偿,以保护
14、其合法权益。13公民个人在发现其个人信息被不当处理时,有权向信息处理者提出异议,并享有通过行政和司法途径进行救济的权利。这里的救济权不再是消极的事后救济,更强调积极的事前救济。38档案学基础理论ARCHIVAL BASIC THEORY-61-关于档案工作中个人信息权利的具体含义,结合 个人信息保护法 对于个人信息权利的划分和规定,可将已有观点概括如下:个人信息知情权是指个人有权知悉档案部门处理其个人信息的目的、方式、内容、范围等信息;个人信息决定权是指个人对其个人信息处理活动享有自主决定权;查阅复制权是指个人有权查阅和复制档案中的个人信息,档案部门应当及时提供;更正补充权是指个人有权申请更正
15、、补充涉及个人信息的档案信息;删除权是指在一定条件下,个人有权提出删除档案中的个人信息;解释说明权是指个人有权要求档案部门对其个人信息处理规则进行解释说明;救济权是指个人信息权利受到侵害时,个人有权通过民事、行政和刑事诉讼程序来维护个人信息权利。2.2 档案工作中个人信息权利的实现在个人信息保护法颁布以前,就有学者针对档案工作中个人信息权利的实现设计相关的规则和程序。对于知情权的实现,周毅提出推行人事档案与本人见面制度,赋予当事人知情权,制定人事档案不实信息的更正程序。15范桂红认为,在个人信息档案的收集过程中,公民有权决定个人信息档案的具体范围和不得归档的个人信息内容。16杨润珍等人认为,民
16、生档案信息资源整合后,有关部门应当及时公布个人信息处理的目的、方式、安全措施和与个人信息主体有关的权利,披露可公开信息必须经个人信息主体明确同意17,这其实是主张有关部门遵守告知同意规则来保障公民对其个人信息的知情权,但实际工作中的保障力度并不是很大。比如虽然中共中央办公厅于 2018 年印发的干部人事档案工作条例规定干部本人在特定情况下可以查阅档案,但实际查阅起来依旧有非必要的条件限制,手续复杂。对于更正补充权的实现,肖媛媛认为人事档案的更正对象仅限于足以识别本人的事实信息,而不包括本人的社会价值和道德评判。18但周毅19、陈炳亮和许长20均认为应以个人信息中的事实信息为对象,同时兼顾社会组
17、织或团体对自然人的相关评价信息,档案信息本人或相关组织团体负有举证责任。从本质上看,这些规则设计都是在平衡信息主体、档案利用者和档案馆的权利与义务。因此,涉及三方面主体的档案利用环节是保护个人信息权利的关键一环,实现个人信息的最大限度保护和档案资源的最大程度开发的动态平衡才是破解之道。范晓蔚提出应该严控档案开放利用前的鉴定与审查工作,适当延长涉及个人信息的档案的开放期限。21曾毅等人从具体操作层面提出“结论可开、过程控制”“正面可开、负面控制”“适度可开、过度控制”“愿意可开、不愿控制”的原则,为依法开放涉及个人信息的档案提供了解决思路。22“没有救济就没有权利”,还有不少学者提出要在档案机构
18、内部设立个人信息监督机构,设置个人信息保护官23,完善档案工作中个人信息权利的司法救济机制。此外,除了要建立和完善法律法规环境、规范的工作程序,还有学者提出要强化行业自律意识。24这些关于个人信息权利实现路径的设计看似能解决监管方面的问题,但是否适合我国档案工作的特点尚缺乏现实可行性论证。2.3 档案工作中保障个人信息权利的法规依据在个人信息保护法颁布以前,我国没有专门保护个人信息的法律,导致很多领域在维护个人信息权利方面无章可循,例如,虽然侵权责任法执业医师法传染病防治法等法律从不同角度规定了公民对于其健康信息享有的隐私权,但难以适用于健康档案的个人信息保护,造成法律上的缺位。25档案法及档
19、案法实施办法虽然对档案开放利用中的个人隐私权保护问题略有涉及,但是整体上对个人信息涉及的立法保护还是较少,甚至可以说是空白,这无疑造成了档案工作中的个人信息立法保护上的空缺。26因此,学者们在研究档案工作中个人信息保护问题时努力寻找相关法律法规依据,武建权认为根据我国宪法的相关条文完全可以推出个人信息自决权,并且论证了我国人事档案法律制度引入个人信息自决的必然性。27郑子涵通过梳理法律、行政法规和部门规章对于档案开发利用中个人信息保护的相关条例,归纳出现有档案法律法规主要涉及个人隐私的保护,更强调档案利用中对于个人信息的间接保护等特点。28缺乏明确适用的法律法规来保护个人信息权利是以往档案工作
20、保护个人信息权利的关键性障碍,不过,在个人信息保护法颁布实施的背景下,上述窘境有希望在新修订档案法配套法规的立改废释中得到改善。2022 年第 6 期 总第 266 期-62-SHANXI ARCHIVES2.4 反思档案工作中的个人信息权利保护通过解析个人信息权利的内容和研究相关法律依据,有学者对已有的档案工作实践进行了反思。张海鹏认为当事人无从知晓档案中的个人信息容易导致档案信息管理者滥用其手中的权力。29张建文认为,在人事档案中的收集和处理过程中,对当事人权利的限制不能过度。30武建权从个人信息自决权利体系反思我国人事档案法律制度存在没有保障当事人的知情权、控制权、救济权等问题。31张文
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