英国社会组织承接政府购买图书馆服务的实践与启示.pdf
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1、2 0 2 3.3总第147期DOI:10.13666/ki.jnlc.2023.0305英国社会组织承接政府购买图书馆服务的实践与启示张思梦 傅文奇摘 要 社会组织参与提供公共图书馆服务是构建多元协同治理公共文化服务体系的重要内涵和基本主张。本文通过文献调研和网络调研法,对英国社会组织承接政府购买图书馆服务的兴起背景、制度安排、承接模式及成效趋势进行梳理,探析实践中存在的政社责任边界模糊、公共文化服务“逆回购”风险、志愿者服务不足及公共目标异化等问题。调查发现,社会组织已成为英国在公共图书馆运营方面的重要力量,该国分权化的政社合作模式是政府财政紧缩背景下英国社会经济、政治文化领域互融博弈的结
2、果。建议在比较两国社会组织的生发逻辑、政社合作机制以及社会组织文化价值资本等关键差异的基础上,积极借鉴英国的经验与教训,确保公共文化服务公共性的稳定,多举措推动我国社会组织参与公共文化服务治理的高质量发展。图 2。表 3。参考文献 59。关键词 社会组织 政府购买图书馆服务 公共图书馆 英国Practice and Enlightenment of British Social Organizations Undertaking Gov-ernment Procurement of Library ServicesZhang Simeng Fu WenqiAbstract The partic
3、ipation of social organizations in providing public library services is an important connotation and basic proposition for building a pluralistic and collaborative governance public cultural service system.Through literature research and network research method this paper sorts out the background in
4、stitutional arrangement un-dertaking mode and effective trend of relevant practices in the UK analyzes the blurred boundaries of political and social responsibility the risk of reverse repurchase of public cultural services the lack of volunteer services and the alienation of public goals in the pra
5、ctice of British social organizations undertaking government procurement of li-brary services.Research has revealed that social organizations have become a significant force in the operation of public libraries in the United Kingdom.The countrys decentralized model of government-civil society cooper
6、ation is the result of a mutually beneficial interaction in the socio-economic political and cultural spheres amidst government fiscal constraints.It is suggested that on the basis of comparing the key differences in the growth logic of social or-ganizations in the two countries the mechanism of pol
7、itical and social cooperation and the cultural value capital of social organizations we should actively learn from the experience and lessons of the United Kingdom to ensure the stability of the public nature of public cultural services and take multiple measures to promote the high-quality de-velop
8、ment of Chinas social organizations to participate in the governance of public cultural services.2 figs.3 tabs.59 refs.Keywords Social Organization Government Purchases of Library Services Public Library United Kingdom 推动公共文化服务社会化发展是我国“十四五”时期公共文化服务高质量发展的重要突破口。在推动建立新时代公共文化服务供给体系中,社会组织的多样性、灵活性、志愿性等特征可
9、以在匡正“政府失灵”与“市场失灵”方面发挥重要作用。在完善共建共治共享的社会治理制度目标的指引下,培育和壮大文化类社会组织,提高其参与文化共治能力,是满足以多元主体协同发展94本文系国家社会科学基金一般项目“公共文化视角下政府购买图书馆服务的风险控制研究”(项目编号:20BTQ001)阶段性研究成果。管理与服务格局为基础的现代化公共文化治理体系的内在要求,而社会组织参与公共图书馆服务治理也已逐渐成为构建公共文化体系的重要方式之一1。公共文化服务的多元化治理建立在政府与社会组织之间良性互动的关系上2。当前我国政社双方关系的构建处于动态发展阶段,我国社会组织参与公共图书馆治理仍存有诸多客观局限,因
10、此,如何有效地推进社会组织供给侧结构性改革,释放政策红利,推动我国社会组织参与公共文化服务综合治理的高质量发展,对于实现我国公共文化服务均等化目标、提升公共文化服务治理体系和治理能力现代化水平具有重要意义。西方社会组织参与图书馆行业治理的行为最早可追溯到 20 世纪末,相关研究也在实践推动下不断成熟。Williamson 等认为由志愿人员提供公共图书馆服务存在隐患,服务标准的下降以及带薪员工与志愿人员之间的不良关系可能导致双方的压力增加和矛盾激化3。Casselden 等则围绕着大社会理念下英国社区图书馆推动志愿服务的政治背景,认为志愿服务具有进一步增强公共图书馆效能的潜力,但也存在许多隐患4
11、。Cavanagh 调研英国社区管理图书馆的有效性,并认为全英现有社区图书馆体系提供的服务范围和专业培训程度存在广泛的差异5。国内学者介绍的国外案例多集中在美国、英国以及日本等国家,刘海丽6、李姝娟7、张宏涛8、曹磊9、关思思10及张思梦11等人重点介绍美英日三国近年来公共图书馆社会化运营基本情况,并就各国存在的冲突与问题进行辨析。柯平12、郭华13、孟子龙14及李少惠15等人分别就我国社会组织参与政府购买公共文化服务的可行性及存在的不足进行了探讨。回顾既往研究,国内外现有研究对社会组织在公共文化服务治理的功能、作用等一些问题上取得一定共识,国外学者更关注社会组织参与公共图书馆运作中存在的具体
12、问题与实践经验总结,国内研究已表现出一定的国际化趋势,但关于社会组织参与公共图书馆服务治理过程中有关公共目标异化问题的研究较为薄弱,尚欠缺对中西方社会组织参与公共图书馆服务治理的运作殊异对比。考虑到公共服务供给多元主义理论与实践源起的西方式发展脉络,系统把握和分析公共服务改革发源地英国的实践,对提高我国社会组织参与公共图书馆服务治理能力具有重要的借鉴意义。基于上述考量,本研究通过调研英国社会组织承接政府购买图书馆服务实践,分析其面临的局限,探析中英两国社会组织运作的内在逻辑,提出优化我国社会组织承接政府购买图书馆服务的路径,为推动我国公共文化服务多元治理体系的高质量发展提供参考。1 英国社会组
13、织承接政府购买图书馆服务实践1.1 承接背景:政府公共治理改革导向下的公共图书馆政社合作模式兴起 有关英国政府公共服务提供模式与公共价值尺度的导向转变始于上世纪 90 年代。1999 年英国地方政府法(the Local Government Act)确定了“最佳价值(Best Value)”制度,取代了自1988 年起该法推行的强制竞争性招标要求,旨在防止政府简单地选择成本最低的选项来提供公共服务。2010 年英国政府通过地方主义法案(The Localism Bill),并发布建立更强大的公民社会声明(Supporting a Stronger Civil Society),明确表示社会组
14、织将承担更多的社会和公共文化05本文所采用的社会组织的定义,是指根据现行法规在各级民政部门登记注册的基金会、社会团体和民办非企业单位,此概念在英国语境下表述为“第三部门(the Third Sector)”。从宏观功能定位层面,二者均代表了独立于政府、市场的重要力量;从微观内部构建层面,均显示出明显的公共价值驱动的内在运作逻辑。整体而言,二者所指向的内涵相同,为了文章表达逻辑连续性与分析适用性,本文选择我国官方称谓“社会组织”作为表述对象。2 0 2 3.3总第147期职能16。在“地方主义(Localism)”政社合作治理定位下,公共服务的权力和资金开始从中央转移至地方基层,从政府转移到外部
15、机构,这也为社会组织进入公共图书馆领域提供了巨大发展空间。此外,英国政府自 2010 年执行紧缩性财政政策以来,对公共图书馆的支出下降 30%,英国公共图书馆开始面临提供多元公共文化服务的财政压力17。在政治与财政的双重影响下,英国公共图书馆开始尝试引入外部力量参与公共文化服务供给。调查数据显示:2016 年,英国公共图书馆中已有 174 个移交给社区管理,50 个移交给外部志愿组织管理,由地方政府运营的图书馆比例在持续下降18;2019 年公共休闲文化艺术类服务已逐步成为英国位居第二的社会组织服务支出项目19。为进一步规范社会组织参与公共图书馆服务管理,2010 年英国政府组建“图书馆工作组
16、(The Libraries Taskforce)”,制定塑造未来的图书馆:工具包和案例研究(Libraries Shaping the Future:Toolkit and Case Studies)、图书馆服务工具包的战略规划(Strategic Planning of Library Services Toolkit),提供公共图书馆服务策略建议,并鼓励采用创新合作模式进一步丰富公共图书馆资金来源和服务运营模式20。1.2制度安排:立法导向下的英国“分权式”政社合作体系重构 法律政策是政社合作的基本规范,反映出国家公共服务治理的指导思想与目标意义,也是指导与规范其衍生行为最重要的制度安排
17、21。因此,本文整理了影响英国社会组织承接政府购买图书馆服务的主要法律与政策,具体见表 1所示。表表 1 1 影影响响英英国国社社会会组组织织承承接接政政府府购购买买图图书书馆馆服服务务的的主主要要法法律律与与政政策策法律/政策时间主要内容公民宪章(Citizens Charter)221991确定公共服务的公民问责权利。政府与社会组织合作框架协议(Frame-work Agreement between the Government and Civil Society Organizations)231998在法律层面上赋予各类社会组织作为公共服务供给主体的合法地位。地方政府法(Local
18、Government Acts)241999引入“最佳价值(Best Value)”概念,地方当局应当制定绩效计划,实现公共服务最佳价值。地方主义法案(The Localism Bill)252010将权力从中央政府转移到个人、社区和地方议会手中,并赋予社会组织参与提供公共服务的权利。开放公共服务白皮书(Open Public Serv-ices White Paper)262011主要目的是鼓励当地人参与服务,在政府采购中加入“责任原则”,即公民(公民代表)有公共服务问责权利。公共服务(社会价值)法案(Public Serv-ices(Social Value)Act)272012要求在采购
19、前对地方经济、文化、环境等多方面进行适用性评估测试,并在采购中引入社会价值原则。公共合同条例(Public Contracts Regula-tions)282015按照透明、公平和平等对待的原则开展招标程序。英国政府致力于强调“地方政府治理的公共服务自主权”“公民层面的社会治理问责权”以及“社会组织参与的共同治理权”三大重点领域的立法及政策制定,并将社会公共价值理念嵌入英国公共机15 由地方政府法案延伸出的“地方主义(Localism)”是英国政府目前社会公共治理的基础,旨在实现将政府权力从中央下放并重新交到地方议会、社区和个人手中,鼓励地方政府和社区参与公共事务的决策制定和管理,包含“社区
20、赋权”“公民社会”以及“构建政社伙伴关系”等一系列配套举措。管理与服务构采购全程,尤其是 1998 年通过“政府与社会组织合作框架协议”(Framework Agreement Between the Government and Civil Society Organizations),并以此为契机进一步增强英国社会组织的独立性,形成政府与社会组织制度化的合作伙伴关系。社会组织承接政府购买图书馆服务的法律政策反映出英国政府向以“地方主义”为原则的“分权式”政社合作社会治理理念,同时有关公共图书馆服务模式变化的战略选择也已经嵌入到英国整个法律政策制定体系中,涉及的主要内容有:(1)采购流程的规
21、范与信息透明;(2)社会组织参与公共图书馆服务合法化;(3)公共图书馆资产转移所有权问题;(4)面向社会组织的全程服务供给绩效监管评估。1.3 承接模式:形成政社双方协同发展的公共图书馆服务供给体系1.3.1 社会组织承接者类型多样英国公共服务承接组织的具体表现形式复杂多样,目前政府购买图书馆服务的社会组织承接者类型主要包括:地方社区(小型志愿团体)、非营利性组织、社会企业(Social Enterprise,SE)、公共服务互助组织(Public Services Mutual,PSM)四大主要组织类型(见图 1)。其中,地方社区(小型志愿团体)是指为推动特定社区项目发展而由当地社区志愿者组
22、成的自愿性组织,在英国这类组织没有强制注册要求,自治性较大;非营利性组织在英国有专属法律地位,且需进行注册,在日常运营中主要依赖社会捐款、政府拨款、赞助等资金来源支持;社会企业可注册为社区企业公司(Community Interest Company,CIC)或者慈善社会企业(Charitable Social Enterprise)等类型,其组织核心特点是运作全流程的透明化与利润再投资于公共服务;公共服务互助组织起源于英国公共部门的服务外包转让,将公共服务的运营与管理权下放给员工、用户或社区,其目的是增加公共服务社会参与。图图 1 1 英英国国公公共共图图书书馆馆服服务务主主要要社社会会组组
23、织织承承接接者者具具体体类类型型1.3.2 政社合作模式灵活实践中,英国社会组织主要通过以下三种模式进入公共图书馆领域实现政社协同合作,完成服务的供给(见图 2):(1)委托外包(Outsourcing)模式。指通过政社双方合同约定,使社会组织代表地方政府提供公共图书馆合同服务的过程,该模式重点关注合同条款的实现,由于合同服务要求的预先规定致使管理执行弹性较弱。如,格林威治休闲公司(Greenwich Leisure Ltd,GLL)是目前英国最大的文化休闲类社会组织,已接管包括伦敦(布罗姆利、格林威治及旺兹沃思地区)在内的多个地区的 76 个公共图书馆的运营管理工作29,是英国政府在公共图书
24、馆领域运作的主要承接方。25 该协议代表英国政府与社会组织合作的系列文件统称,通常英国官方称之为“COMPACT”。2 0 2 3.3总第147期图图 2 2 英英国国社社会会组组织织承承接接政政府府购购买买图图书书馆馆服服务务模模式式(2)公共服务互助组织(PSM)模式。实践中,以 PSM 为承接方的政社合作方式亦被称“PSM 模式”。PSM 模式的特点是由利益相关者(个人、社区团体和理事会等)主导并担任董事会成员,通过建立多个咨询小组确保利益相关者得到有效代表。截至 2017 年,英国约有 115 个公共服务互助机构,在社会领域提供约 16 亿英镑的公共服务30。著名的公共服务互助组织“探
25、索约克图书馆和档案馆(Explore York Libraries and Ar-chives)”,其组织内员工仅占工作人员的 1/3,其余则由社区成员参与。社区成员的参与资格对16 岁以上社区成员开放,除此以外,社区内儿童和青少年可通过咨询小组参与约克市公共图书馆服务策略的讨论与制定。该组织于 2016 年与约克市议会签订为期 5 年的合同和财务结算计划,构建以服务结果为导向的合同,并规定每 6个月向 地 方 政 府 提 交 管 理 账 目 和 季 度 绩 效数据31。作为独立实体,PSM 能够将利润再投资回本组织以增加筹款途径,推动创新和以需求为导向的公共服务供给实践,利益相关者可以更多地
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