政策执行中的说服行动:农村基层党组织的动员方略_鹿斌.pdf
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1、收稿日期:20221112作者简介:鹿斌(1989),男,江苏徐州人,博士,南京审计大学公共管理学院讲师;金太军,教育部长江学者,南京审计大学国家治理与国家审计研究院院长、教授、博士生导师。基金项目:本文系国家社科基金重大项目“社会组织推动共同富裕的体制机制与政策体系研究”(21ZD161)的阶段性成果。2023 年第 3 期总第 129 期江苏行政学院学报Journal of Jiangsu Administration InstituteNo 3,2023General No 129政治学研究政策执行中的说服行动:农村基层党组织的动员方略鹿斌,金太军(南京审计大学 公共管理学院,南京211
2、815)摘要:作为乡村治理的领导核心,农村基层党组织如何说服村民积极参与乡村振兴,是一个政策执行的理论兼实务难题。既有研究虽关注了多种动员方式,却忽略了贯穿其中的说服行动。中国共产党具有优良的说服传统,不同时期创造并运用了各具特色的说服方式,凝聚成极具中国特色的动员民众之路。当下,公共事务更加纷繁复杂,说服行动在农村政策执行中仍发挥着尤为重要的作用。通过对 C 市塘村“千村美居”工程实施个案的分析,研究发现:农村基层党组织的说服行动,呈现出制度约束下的“选择性动员”模式,成为农村基层党组织推进乡村振兴的重要策略。关键词:说服行动;农村基层党组织;政策执行;政策动员中图分类号:D035文献标识码
3、:A文章编号:10098860(2023)03009609一、引言由于生产生活结构的变迁,农村长期呈现出松散的状态。如何将松散的乡土社会糅合为统一的社会共同体并嵌入政治体系之中,是建构现代国家的一个重大问题。整合乡土政治,说服基层民众参与政治过程是关键,而能够承担这一使命的主体是基层党组织。新中国成立后,通过开展“政党下乡”,农村基层党组织不仅成功吸纳农民实现身份整合,还通过对广大农民的说服动员,将传统的乡绅社会改造为一个现代政党领导下的政治社会1。亨廷顿(Samuel P Huntington)在阐述发展中国家的乡村动员时说:“政党是一个现代化组织,为了成功,它必须把传统的农村组织起来。”2
4、(PP401 402)当下,说服仍然是基层党组织充分发挥领导作用、集中精力完成任务、克服基层阻力的有效手段,只是与改革开放之前的说服形式不同,已实现从以革命斗争为主的政治说服向以解决实际问题为主的政策说服转变。然而,在政策说服中,农村基层党组织却面临“动不了”、“不敢动”、“上动下不动”等具体难题。究其缘由,一是乡村组织权威削弱,基本无法依凭合法性优势和物质资源强力动员村民参与治理;二是乡村碎片化加剧,基本经济制度和分配方式的69变化导致乡村社会利益格局已经从单一走向分化。权威的逐步消失和乡村社会结构的日渐裂解,直接影响农村基层党组织说服效果,政策执行的“最后一公里”问题始终存在。因此,农村基
5、层党组织在政策执行中如何说服村民参与?如何消弭基层党组织行动的积极性与乡村社会村民反应的消极性之间的张力?这是一个理论兼实务的难题。关于农村基层党组织的动员策略,学界关注了以阶级认同为驱动的政治动员3、以利益竞争为原则的政策营销4、以树立典型为内容的组织示范5、以多元参与为路径的网络再造 6、以社会资本为支撑的人情式动员 7等内容。对政策动员策略多元视角的研究,虽然为我们认识农村基层党组织的动员策略,提供了丰富多彩的截面,但却忽略了几乎贯穿各个截面始终的生活化动员方式,即说服行动。说服是一种政策技巧或手段,是公共部门通过改变公民的态度和行为实现政策目标的一种柔性执行方式 8。与以权力驱动的有效
6、性不同,说服依靠的不是权力,而是综合运用思维、情感等因素实现的政策合意。实践证明,“民众对政策的接受更倾向于通过说服的方式来提升”9。说服作为一种政策执行方式,国内外学界都给予了关注。在国外,对政策说服机制研究已经从说服的起源、性质、基本要素等基础性探讨跨越到形式发展识别、运行机理分析、影响因素探讨等层面,研究范围也从环境政策领域扩展至社会福利、健康、选举等政策领域。在国内,对政策说服的研究相对较少。其中,孙立平的研究起步较早,他认为基层中的说服是一种柔性的权力技术,广泛应用了人情、面子、常理等生活原则和观念,形成了正式权力的非正式运作方式 10(P24);贺雪峰从后税费时代乡村组织制度权威弱
7、化的角度,探讨了村干部较多依赖以血缘与人缘为基础的说服行动,从而使政策落实的推进具有灵活性 11;鹿斌将基层治理中的说服行动定义为治理主体依托既有关系结构,认为说服是综合运用基层资源与社会规范,以互动对话的形式改变客体行为的一种方式 12。综合而言,现有研究尚未将说服作为一种独特的政策执行现象,也尚未有系统的专题研究。本文试图以政策动员为线索,聚焦农村基层党组织的政策执行过程,从微观层面考察说服行动及其运作逻辑,并试图通过对C 市塘村“千村美居”工程实施的全景式观察,分析农村基层党组织说服行动的特征、形式和过程等,尝试推进政策执行中说服机制模型的理论建构,从而回应农村基层党组织在政策执行中有效
8、动员的策略难题。二、中国共产党的说服传统及演变进路长期以来,我国农民占总人数的 80%以上,农民是生产力中最普遍且最活跃的因素。在革命战争年代,农民自然成为中国革命的主力军和中国社会发展的基础力量。1922 年,中共二大宣言中就指出:“中国三万万的农民,乃是革命运动中的最大要素那大量的贫苦农民能和工人握手革命,那时可以保证中国革命的成功。”13(P131)中国共产党之所以能够将松散的农民有效地组织起来,说服行动发挥了至关重要的作用。在不同时期,党的说服各具特色,呈现出一条中国特色的动员群众、发动群众的道路。(一)革命战争时期:以支援革命为目的的吸纳式说服“战争的伟力之最深厚的根源,存在于民众之
9、中”14(P511)。中国共产党始终坚持动员人民、依靠人民,推动形成全民参与的历史洪流。这一时期,党的说服行动的主要任务是吸纳最广泛群众的支持和参与,突出表现在革命思想宣传和根据地“大生产”运动之中。中国共产党深知要说服分散的农民参与到革命中来,必须首先将革命理念传播到底层,让深受封建小农思想禁锢的农民了解中国共产党,了解中国革命。中国共产党成立之初就把思想宣传列为核心任务之一,并创办了众多的党报党刊,如红色中华(1931 年)、新华日报(1938 年)、大众日报(1939 年)、解放日报(1941 年)和人民日报(1948 年)等。以 红色中华 报为例,该报始终贯彻依靠群众、面向群众办报的宗
10、旨,让每一个群众都能读懂看懂。在内容上该报特别注意将马克思主义理念融入农民日常生产生活之中,并广泛运用79戏剧、民歌、漫画、诗歌等喜闻乐见的方式,使农民在休闲娱乐中获得革命体验,激发革命热情15,并推进马克思主义理论大众化。因此,红色中华 很快就成为中央革命根据地最具代表性、影响力最大的一份党报,对传播和阐明党的思想主张、动员和鼓励广大工农群众参与革命发挥着巨大的作用。如果说党的宣传活动是价值引导的方式,那么在“大生产”运动中则是以“榜样的力量”激发农民支援革命的热情。各根据地积极挖掘和树立各行各业的劳动模范,争相报道、隆重表彰,带动更多地民众投身大生产运动16。以陕甘宁边区为例,仅在 194
11、2 年至 1943 年,就相继涌现出以吴满有为代表的劳动英雄、以贺保之为代表的农业生产英雄、以刘建章为代表的合作社英雄、以赵占魁为代表的工业劳动英雄、以杨朝臣为代表的退伍军人劳动英雄等一大批红色偶像。与此同时,党的广大领导干部,尤其是中央领导人,积极响应“自己动手、丰衣足食”的口号,以身作则,发挥带头作用。毛泽东在百忙之中依然坚持亲自参加劳动,在自己住的窑洞周围开了一亩多荒地;朱德带领身边的工作人员组织起生产小组,在王家坪开垦了三亩菜地。总之,模范人物的树立和领导干部的亲身示范,极大地激励了广大农民参与劳动、摆脱贫困、支援革命的热情。(二)新中国成立初期:以教育农民为重点的家长式说服所谓家长式
12、说服,是指说服者判断被说服者难以通过自主行为增加利益,进而以主动干预的方式控制其行为,以实现增进个体或组织的利益的一种动员方式17。与强制动员不同,家长式说服依然存在商议特征,主要体现为“家长式”的关心和劝导,而非统治者的蛮横与粗暴。新中国成立初期,受到长期压迫且保守的农民很难自觉参与到社会主义建设与改造之中,必须借助外力进行动员。毛泽东就明确指出:“严重的问题在于教育农民”18(P1477)。为此,这一时期党的说服行动形成了以教育农民为目的的家长式说服。在土改运动初期,农民的参与热情不高,主要是“普通农民受到家族纽带、氏族关系以及在困难时期地主对农民的传统义务等因素的影响,对村庄的阶级界限并
13、不清晰。”19(P77)党派驻农村的工作队以阶级身份为依据,以阶级斗争为方式,揭示乡村内部客观存在的农民阶级与地主阶级的对立格局,让农民充分认识到自己是乡村社会阶级矛盾和阶级压迫的受害者,从而激发农民敢于斗争的热情。工作队采用的教育方式多种多样,其中,“诉苦”被定义为我们党有意识运用的一种教育农民最直接的形式,“是对农民日常生活中那种较为自然状态的苦难和苦难意识加以凝聚和提炼,使其穿越农民日常生活的层面,将农民在其生活世界中经历和感受的苦难提升为 阶级苦 的过程。”20(P22)诉苦以抽象的阶级观念对农民的苦难经验进行经营与再造,并将其变为农民认知社会的基本路径。在这种阶级化的认知模式下,“苦
14、难超越了其本来所具有的自然范畴,进入到一个被建构的社会阶级理论体系之中”21。这有效地启发了农民的阶级觉悟,激发了他们对封建土地制度和地主恶霸的仇恨,进而明确要使自己翻身做主人,就必须对地主进行阶级斗争。以教育农民为重点的家长式说服在后来的各种政治动员中被不断地运用。比如,在合作化运动中,说服分散的农民走农业合作化、集体化发展之路;在爱国卫生运动中,通过自上而下的政治宣传和思想教育,极大地提升了农民的知识水平,更新了农民的卫生习惯。然而,随着政治运动越来越频繁,家长式说服更加趋于强调“以阶级斗争为纲”,强制性色彩愈发明显地折损了说服的合理性与权威性。(三)改革开放以来:以全面发展为驱动的能动式
15、说服改革开放以来,农村基层党组织承担着引领农村全面发展的历史重任,说服行动依然发挥着重要作用。相较于之前带有强烈政治色彩的说服行动,这一时期的说服行动以能动性为特征。所谓能动式说服,是指农村基层党组织通过发挥自主性,综合运用乡村正式和非正式资源,选择各种灵活的说服策略,动员村内其他组织或村民参与治理过程,从而实现治理目标的过程。相比于传统说服方式,能动式说服的独特性表现在以下四个方面:一是以维护广大农民89的根本利益为价值遵循。农村基层党组织坚持以人民为中心,充分尊重村民意愿,调动其积极性、主动性、创造性,把他们对美好生活的向往转化为推动乡村建设的动力,维护广大农民的根本利益。二是以全面落实各
16、项政策为内容。随着农村工作重心转移到经济建设上来,能动式说服的内容侧重于争取村民接受和支持各项政策,保证乡村建设在既定的制度框架中有序推进。从改革初期的“包产到户”到逐步推进的“市场改革”,再到世纪之交的“城乡统筹”,直至新时代的“乡村振兴”,清晰地呈现了农村基层党组织能动式动员的政策脉络。三是注重多种说服策略的应用。在说服实践中,农村基层党组织常常根据特定治理情境和对象选择并采取各种具体的、临时的、人格化的手段来落实各项政策任务。尤其善于通过嵌入地方性知识,运用“以理服人”、“以情动人”、“给面子”等非正式说服技术促使村民达成共识。四是单向输出变为双向互动。能动式说服对被说服者的观点塑造打破
17、了单向输出信息的缺陷,构建了主体表达与客体接受的互动过程,促进双方形成政策共识。对于农村基层党组织来说,能动式说服的过程实质上表明党群关系正在从“命令服从”的单向模式演变为协商对话的双向互动。这在治理层面上实现了农村基层党组织与村民相互承认和权力共享,并借助规范的互动形式进一步完善群众参与的制度化渠道和基层党组织的领导能力。三、乡村振兴中的说服行动实践:基于塘村“千村美居”工程实施的考察位于 C 市东北部的塘村,总面积5 71 平方公里,共有 36 个自然村落,1621 户,9636 人。近年来,塘村紧扣乡村振兴总目标,精心打造“党建引领,水韵塘村”特色品牌,扎实推进“千村美居”工程建设。截至
18、目前,塘村已完成 14个自然村庄的“千村美居”任务,惠及 713 户。本文以 2021 年 1 月份在塘村的调研资料为基础,考察该村党组织在“千村美居”工程建设中的说服行动,以探讨当前农村基层党组织的政策动员。(一)双重示范:“榜样发挥引领作用”示范作为政策说服的一种重要方式,在实践中具有普遍意义。自 2020 年 4 月初正式启动“千村美居”工程以来,塘村党委重点经营两种示范机制:组织示范和党员示范。在组织示范方面,塘村党委精心扶植陈家段宅基为特色亮点村庄。该示范点以优化村庄风貌、提升人居环境品质为目标,重点开展了道路硬化和铺装、驳岸加固与美化、公共休闲点规划与建设、雨水管网改造与升级、绿地
19、砖木篱搭建与延伸等项目。该村庄共拆除违章建筑 2200 平方米,种植绿化 5000 平方米,铺设停车场 1280 平方米,新建街角景观小品 5 处,健身游园和儿童游乐区各 1 处。通过这些项目落地,陈家段宅基彻底摆脱“老破旧、脏乱差”的固有形象,实现了对村庄整体风貌的大幅提升,有效改善了村民生活环境。村庄改造后,来此参观、游憩的村民络绎不绝。村庄舆论导向越来越强烈,“该政策什么时候到我们村”成为其他村庄的普遍心声。在党员示范方面,塘村党委提出“一名党员、一面旗帜;一个支部、一座堡垒”的口号,并在各宅基内成立了“千村美居”行动支部。行动支部由宅基内的党员构成,通过划分党员责任区、设置党员先锋岗、
20、实施党员户挂牌亮身份等举措,分类分时开展志愿服务,充分发挥党员模范带头作用。在陈家段宅基,其行动支部由辖区内 11 位党员组成,每位党员分别负责一块公共区域的环境卫生工作。在党员的示范带动下,每户村民不仅开始自觉维护公共环境,而且主动承担起自家宅前屋后的卫生保洁工作,从而与党员分片包干制无缝对接,确保了整个宅基管理实现全覆盖。例如,村民张某自992020 年 3 月,C 市市委、市政府发布 关于实施“千村美居”工程的工作意见(20202022)。根据意见,该市将用三年时间实施全域美丽宜居村庄优化提升工程(简称“千村美居”工程),持续推进环境优美、充满活力、和谐有序的新时代乡村建设,使全市农村成
21、为提升城市能级的生态“后花园”。宅基在本地区是一个地域概念和管理单元,是将地理上相近或相连的农户宅基地划归同一区域,一般由几十到上百个农户宅基地组成,是村庄内部次一级的管理单元。觉包干小游园区域卫生保洁,坚持每日清扫;村民徐某和儿媳每周清理一次草坪。如今,陈家段宅基呈现出“人人参与、党群共建”的良好氛围,工程项目得以顺利开展。访谈笔录 CSTC20210108。4650 分为五星级文明户,4145 分为四星级文明户,3640 分为三星级文明户,3135 分为二星级文明户,2630 分为一星级文明户,25 分及以下没有星级。奖励标准为五星级文明户 50 元/月,四星级文明户 40 元/月,三星级
22、文明户 30 元/月,二星级文明户 20 元/月,一星级文明户 10 元/月。(二)入户宣讲:“村干部进入村民家”塘村党委在宣讲“千村美居”工程初期,运用了多种惯例宣讲方式,如刊印宣传手册、张贴宣传海报和公告、召开专题宣讲会议等。然而,这些宣讲方式并没有取得理想效果。为此,塘村党委进一步改进工作方式,采用了入户宣讲的形式,面对面、一对一地说服。村党委书记兼村民委员会主任张 X 认为:“大张旗鼓地宣传政策并非良策,面对朴素的农民,必须缩短和村民间的距离,这样才能赢得村民的好感和信任,为政策顺利进入村庄创造条件。”塘村“两委”干部几乎每天都有下村入户的走访任务,笔者在驻村调研的一周内,陪同村干部下
23、村入户走访 3 次。在入户宣讲中,村干部并非简单地宣读政策内容,而是采用多种灵活的方法。一是设身处地,阐明好处。在政策宣讲中,村干部尽可能从村民的角度考虑问题,无论是谈及拆除违建、卫生包干,还是规范种养、垃圾分类,都具体列举对村民自身和家庭看得见、摸得着的实惠。二是专业解释,以理服人。考虑到专业化的政策内容往往成为村民理解和认同政策的阻碍,村干部通常会将政策内容转译为“接地气”的语言和内容,并与村民日常生产生活中所熟知和信奉的道理相勾连,从而把问题讲透彻,把道理讲明白,把内容讲清楚。比如:把“统筹建设农村基础设施、编制实用性村庄规划”,具体解读为增设儿童乐园、健身器材等设施;把“打造生态绿美村
24、庄”,具体解读为宅前屋后整齐摆放、蔬菜畜禽规范种养等内容。三是轻松交流,以情动人。村干部入户宣讲时,往往采用“说老飞”(本地话“聊家常”的意思)方式,闲谈村上“趣事”、询问“生意情况”、关心“孩子上学”等,然后灵活抓住某一“话头”适时转到政策主题上来。这种方式很大程度上减轻了开门见山式所可能带来的压抑和不快,在“曲径通幽”的婉转中提升村民认同,柔性贯彻相关政策。(三)行为规范:“用制度长效来说服”村干部入户宣讲固然能够在某一特定场景中说服村民参与,但并不具有长效性,依靠制度建立起长效管理机制才是更为稳妥的做法。为此,塘村党委建立了星级文明户考核和“文明有礼”积分奖励两项机制。依据塘村星级文明户
25、考核工作办法,以宅基为单位建立星级文明户管理考核小组,每月不定期对各户在环境卫生、遵纪守法、孝老爱亲、德善公益和乡风文明 5 个方面进行考核。管理考核小组成员由宅基内各类代表组成,一般包括网格长、党员代表、村民代表、妇女代表、新乡贤代表、第三方社会组织代表等。根据塘村星级文明户考核奖惩细则,考核内容共设置5 大类17 个指标,每个指标赋予相应的分值,另外还加设了 3 个加分项目。考核中每一个子项达标得满分,未达标得 0 分,总分为 50 分。管理考核小组根据每月考评得分将各户划分为 5 个星级,考评结果会在宣传栏中张榜公布,接受村民监督。村民对分数如有质疑,可以通过“水韵塘村”App中的“文明
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