新形势下全球贸易摩擦的特点及中国的对策思考_韩露.pdf
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1、ECONOMICELATIONSRFPRACTICE INREIGNANDTRADEdoi:10.3969/j.issn.1003-5559.2023.06.002专稿新形势下全球贸易摩擦的特点及中国的对策思考新形势下全球贸易摩擦的特点及中国的对策思考韩露韩爽商务部国际贸易经济合作研究院摘要:2020年来,随着世界经济增长持续放缓,叠加疫情以及俄乌冲突等不利因素,各国普遍采取了更具保护色彩的贸易政策,直接导致贸易摩擦不断扩大和深入,并呈现新的特点。剖析贸易摩擦的产生机理,贸易不平衡、价值链分工变化以及国内利益集团等贸易摩擦主要成因将持续存在。由此,未来全球贸易摩擦还将保持在相对高位,中国也将继
2、续成为贸易摩擦的主要对象。贸易摩擦既是我国外部环境不确定性的成因,也是结果,我国政府和企业应当审慎评估,积极应对,为对外贸易和企业发展创造更多空间。关键词:贸易摩擦;贸易措施;贸易救济;新兴产业作者简介韩露(1980),女,商务部国际贸易经济合作研究院贸易与投资安全研究所研究员;研究方向:法学、国际贸易。韩爽(1981),女,商务部国际贸易经济合作研究院贸易与投资安全研究所副研究员;研究方向:国际贸易政策、产业安全。贸易摩擦是指在国际贸易中,一个国家或地区的贸易政策在一定时期对本国的特定产业体现出较强的保护倾向,从而引发该国(地区)贸易伙伴间的贸易纠纷。广义的贸易摩擦包括各种贸易纠纷、贸易冲突
3、等。近年来,随着世界经济复苏无力,许多发达国家出现了非常强烈的民粹主义情绪,贸易保护主义抬头,全球化遭遇逆流。特别是 2020 以来,世界经济增长持续放缓,叠加新冠疫情、俄乌冲突等不利因素,各国普遍采取了更具有保护主义色彩的贸易政策,直接导致贸易摩擦不断扩大和深入。如何在外部环境不确定性大幅增强的背景下,应对全球贸易摩擦,为中国对外贸易以及中国企业创造更多发展空间,是目前亟需研究的课题。一、新形势下全球贸易摩擦的主要特点从国际贸易的历史发展看,贸易摩擦与全球化贸易的发展相生相伴,不可避免。从国家的角度看,即可能出于保护本国弱势产业的利益需求,也可能是基于保持优势产业竞争力的动机,对国外竞争者采
4、取限制行动,这实质上是牺牲短期福利换取未来长期利益的选择。因此,各国贸易政策基本上是在贸易保护主义政策和自由贸易政策之间反复的摇摆。近年来,世界经济复苏乏力,新冠疫情、俄乌冲突等不利因素更是极大增加了国际贸易的不确定性。在这种背景下,各国普遍采取了更具有保护主义色彩的贸易政策,直接导致贸易摩擦不断扩大和深入。与以往相比,当前的贸易摩擦呈现出以下特点:(一)贸易摩擦整体呈上升趋势从全球反倾销、反补贴措施实施的年度数据分析,2010年至2022年呈总体上升趋势(图1,图2)。特别是2017年以来,尽管出现波动,整体仍处于历史高位,且增幅较大。图12010-2022年反倾销措施实施数量数据来源:WT
5、O网站图22010-2022年反补贴措施实施数量数据来源:WTO网站11ECONOMICRELATIONSFPRACTICE INREIGNANDTRADE专稿近年来世界经济复苏乏力叠加新冠病毒肺炎疫情等不利因素,全球保护主义加剧,贸易壁垒显著增多,贸易摩擦对经济的影响加剧。WTO年度报告显示,WTO 成员在 2018 年 10 月到 2019 年 10 月间实施了102项新的贸易限制措施,进口限制措施影响的贸易规模为7469亿美元,是自2012年10月以来的最高纪录。新冠病毒肺炎疫情延宕期间,贸易限制性措施大幅增加,截至2021年底各成员贸易限制性措施达到137项。随着疫情防控政策调整,各国
6、放松了贸易限制,但贸易壁垒数量却仍处高位。WTO发布的关于G20贸易措施的第28次贸易监测报告显示,2022年5月至10月,G20成员新实施47项与疫情无关的措施,月均新增9.4项,创2012年以来新高,影响贸易额约1601亿美元;与疫情相关的措施仍有20项,影响贸易额约1220亿美元。不断攀升的贸易限制措施加剧了全球贸易关系的紧张,也推高了摩擦的规模。(二)新型贸易措施引发的摩擦日益凸显近年来,随着WTO规则体系的完善和约束力的增强,传统的关税和配额等贸易保护手段越来越少使用,因此其引起的贸易摩擦呈下降态势。各种新的非关税壁垒措施则逐渐占据主导地位,特别是技术性贸易壁垒逐渐成为重要的贸易保护
7、工具。技术性贸易壁垒也称为技术性贸易政策措施,是指一国为实现维护国家安全、贸易保护、保护人类和动植物生命健康、保护环境等目的所采取的技术性措施。WTO协议的例外条款以及 技术性贸易壁垒协议 等文件中约定,为维护国家安全、人类动植物生命健康、生命安全、保护环境维持可持续发展等理由,成员国可以采取对产品贸易产生限制作用的技术性措施。这赋予了技术性贸易措施合法的形式。同时,这种贸易壁垒还通常由国家的法律法规确立,具有隐蔽性,贸易伙伴更难以得到救济。基于此,近年来技术性贸易措施使用越来越成熟和多样,特别是叠加大国竞争和地缘因素,导致更加复杂化。目前以下几种技术性贸易措施越来越具有代表性,成为贸易摩擦的
8、新重点,具体包括以下三类:一是社会责任壁垒。社会责任壁垒也被称为道德壁垒,是一国将贸易保护的目的和原因建立在劳工标准、维护人权和社会责任上,从而对国际贸易实施限制的措施。从 20 世纪 80 年代开始,国际贸易开始逐渐关注供应链人权,90年代建立了具有一定约束力的标准体系,例如国际组织“社会责任国际(SAI)”制定的“SA8000”标准(Social Account-ability 8000),要求企业必须依据员工健康、工作安全及工作报酬等方面的标准,对供应商进行要求和审核,以确保供应链上的各个供应商、承包商遵守社会责任标准。近年来,越来越多的国家完成了人权、劳工保障的相关贸易立法。美国加州2
9、010年出台 加州供应链透明度法案;英国和澳洲分别于2015 年和 2017 年出台 现代奴隶法案;德国 2021年出台 供应链企业责任法;欧洲议会在2022年6月通过了一项议案,在欧盟范围内禁止由强迫劳动制造或运输的所有产品的进出口。基于这些法规和标准,跨国公司在其海外订单中越来越多地将劳工条款作为附加条件,如果外国供应商不能满足要求,则将丧失贸易机会。社会责任贸易措施的初衷是保护劳工福利,其存在具有合理性,但其忽略了发达国家与发展中国家的不同国情,是一种隐藏在保障人权面具下的贸易保护工具。特别是单边主义、贸易保护加剧的背景下,正日益成为干扰贸易、遏制竞争对手的工具,其引发的贸易摩擦也越来越
10、多。例如美国2019年10月到2020年7月间,不到一年的时间内,以侵犯人权为理由,将48家中国企业列入实体清单,限制这些企业获取美国设备、零部件、软件或技术,对两国正常贸易造成了损害。二是绿色壁垒。绿色壁垒是指进口国为了保护本国自然资源、生态环境制定出一系列繁杂苛刻的环保标准而形成的一种贸易障碍,具体表现为一国以保护环境为理由直接或间接限制贸易的法律、法规和管理措施。20 世纪 90 年代以来,全球有超过100个国家采用了绿色贸易壁垒措施。与前述社会责任壁垒类似,绿色贸易壁垒本身具有一定的合法性,对于保护生态环境、降低世界资源消耗等具有积极的意义。但同时,由于发达国家占据主导权,通常忽视发展
11、中国家的具体情况,制定过高标准,从而损害了发展中国家的利益。随着全球环保和减排意识的不断提高,绿色壁垒覆盖的范围日益广泛,标准涉及产品及其生产、运输、销售等各个环节,越来越复杂,常常成为掩盖在国际贸易规则中的贸易保护手段。近年来全球关注的碳关税,就是12ECONOMICELATIONSRFPRACTICE INREIGNANDTRADE专稿具有代表性的绿色贸易壁垒之一。2021年7 月,欧盟提出了欧盟碳边境调节机制(Carbon Border Ad-justment Mechanism,CBAM)的立法提案,2023 年 3月15日获得通过,5月17日起生效,这是出台的首个“碳关税”法案。根据
12、该法案,钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢6个行业及其部分的下游产品的进口商需要按照欧盟碳市场的碳价,根据商品隐含的碳排放量购买 CBAM 证书,这必然显著提高进口商成本,削减出口商的利润。据印度“全球贸易研究倡议组织(GTRI)”的测算,欧盟 CBAM 涵盖了印度对欧盟出口的777个税目,可能影响印度对欧盟近 80亿美元的钢铁和铝出口。非洲气候基金会发布的研究报告则称CBAM每年将给非洲国家造成250亿美元的损失。尽管欧盟这一贸易措施尚在过渡期,但已引起部分国家的反对,印度政府表示欧盟是以低碳环保为名义实施贸易壁垒,因此计划通过WTO寻求救济。可见,未来碳关税等绿色壁垒将可能成为全球贸易摩擦的主
13、要领域之一。三是出口管制。一般情况下,出于本国产业利益和人民福祉考虑,各国政府往往都是积极鼓励出口,限制进口,因此出口管制在很长时间内并没有进入贸易摩擦的主要研究视野。但实际上,贸易自由同等适用于进口和出口,因此WTO的基本原则,例如非歧视、禁止数量限制等应当同等适用于进口限制措施和出口管制措施。从这个意义上讲,出口管制措施作为一国或地区重要的贸易政策措施,都不是WTO所倡导的,非常可能形成贸易壁垒。近年来,出于国际竞争的需求,出口管制越来越多地进入大众视野,其以维护国家安全为借口,日益成为保持竞争优势的政策工具。例如美国利用其对全球科技和供应链的影响力,联合日本、荷兰等盟友通过出口管制阻止中
14、国获取先进芯片、芯片生产设备和超级计算机等,对国际贸易造成了严重的影响。2022 年美国和日本对中国的半导体制造设备出口出现三年来首次下降,第四季度日本对中国的半导体制造设备出口额同比下降16%,美国下降50%,荷兰下降44%。同时,中国2022年全年半导体制造设备的进口额下降了15%,2023年1月和2月半导体进口下降了约四分之一。可见,由于出口管制措施,中国与美国及其盟友贸易摩擦的热点和重点将不断强化。(三)贸易救济规则扩张进一步加深贸易摩擦在多边贸易体制的发展中,贸易救济规则逐步完善,形成了公平竞争原则基础上的自我保护体系。根据WTO协定,贸易救济措施只能在防止或补救国内产业损害所必需的
15、限度和时间内实施,以确保自由贸易不被滥用。然而,尽管WTO框架下的贸易救济本身并不包含贸易保护的意义,但许多国家为了保持竞争优势、满足国内政治需要,越来越倾向于采取救济措施作为对外谋求利益的大棒,特别是在经济衰退、国际政治经济格局变化的形势下,贸易救济就会演变为一种国际贸易壁垒,被用来实现新贸易保护主义。一是主要发达国家持续强化贸易救济规则,增强执法能力,以加强对竞争对手的贸易干预。美国于2021年5月启动了一个337条款改革试点计划,国际贸易委员会的行政法官被允许在更广泛调查结束前就一些问题发布临时性初步裁定,从而大大推进 337 的执法进度。2023 年 5 月,美国商务部在联邦公报 上发
16、布了 通过管理反倾销和反补贴税法以改进和加强贸易救济执法的规定 征求意见稿,根据美国 1930年关税法 对反倾销和反补贴措施的各种实体和程序问题进行了修订,扩张了商务部的权力,例如允许美国商务部把外国政府罚款或处罚的行为所产生的经济影响视为“可抵消补贴”等。一旦该法律修订被采纳,美贸易救济将能够更“高效”地限制外国商品进入美国市场。二是对WTO规则的扩张化解释。目前WTO框架下的多边补贴规则是建立在传统的国际产业分工基础上,形成了较为稳定的秩序。美欧等主要发达国家出于自身供应链安全利益和国际竞争需要,有针对性地突破了原有的规则基础,扩张了贸易救济的效力,以实现其贸易保护的目的。欧盟2020年6
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