行政诉讼起诉期限延误制度的审视与完善--基于640份裁判文书的分析.pdf
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1、第 卷第 期 年 月河 南 科 技 大 学 学 报(社 会 科 学 版)()【法坛论衡】:./.行政诉讼起诉期限延误制度的审视与完善 基于 份裁判文书的分析刘 娟朱晨青(太原科技大学 法学院太原)摘 要:行政诉讼起诉期限延误制度体现着诉权保障和司法谦抑之间的平衡 我国行政诉讼法第 条进一步完善了对起诉期限延误制度的规定但是对 份裁判文书的分析总结可知该制度仍然存在不足之处:一方面是立法规定上的不足主要体现在立法规定过于简单没有进行层次性划分另一方面体现在司法适用过程中主要从提起信访、行民交叉案件和对法律的错误认识三个方面说明认定标准不统一的问题 针对这些问题应在结合指导性案例的基础之上具体从明
2、确“不可抗力”“其他不属于其自身的原因”和“其他特殊情况”三者之间的关系统一认定标准和合理分配当事人的举证责任和举证能力三个方面进行完善关键词:行政诉讼起诉期限延误不可抗力中图分类号:.文献标志码:文章编号:()收稿日期:基金项目:山西省法学会法学研究课题()太原科技大学研究生教育创新项目研究课题()作者简介:刘娟()女山西阳城人讲师博士主要从事宪法与行政法学研究朱晨青()女山西高平人硕士生主要从事宪法与行政诉讼法学研究 一、问题缘起及样本选择从 年中华人民共和国行政诉讼法(以下简称行政诉讼法)发展至今我国的起诉期限延误制度经历了一个不断变化并逐步完善的过程主要表现在以下几个方面 一是延误制度
3、的范围扩大 年行政诉讼法只规定了起诉期限的延长而 年修订的行政诉讼法则扩展到起诉期限的扣除和延长两个方面 二是延误事由逐步完善 起诉事由从之前的“不可抗力”“其他不属于自身的原因”两种情形逐步发展为“不可抗力”“其他不属于自身的原因”“其他特殊情况”三种情形 此外 年最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释第 条明确规定了将“限制人身自由的时间”不计算在起诉期限内 三是加强了对行政相对人诉权的保障 年修订的行政诉讼法增加了起诉期限扣除的制度与之前规定的起诉期限申请延长的制度相比法律并没有规定起诉期限的扣除需要当事人的申请因此这也进一步保障了行政相对人诉权的行使 由此可以看出我
4、国的立法处于一个不断完善、不断细化的状态 但是现有的立法规定能否妥善解决司法实践中的各种问题有效地保障行政相对人诉权的行使仍然有待于进一步研究从司法实践的角度出发本文以“行政诉讼法第四十八条”为关键词在“北大法宝”数据库上进行类案检索(最后检索日期为 年 月 日)共搜集到自 年以来的 份裁判文书其中包括一审程序 份二审程序 份再审程序 份其他为执行和国家赔偿等程序 在对 份裁判文书进行系统整理、筛选之后得出 份有效裁判文书 其中人民法院支持起诉期限延误的情形为 例占比约 其余为人民法院否定起诉期限延误的情形占比约为 在人民法院支持起诉期限延误的 份裁判文书中主要存在以下几种情形:部分原告受新冠
5、疫情影响而耽误起诉期限的情形 个占比约 原告积极行使诉权寻求权利救济的情形 个占比约 基于公权力的信赖而导致诉权未能及时行使的情形 个占比约 原告因被限制人身自由而耽误起诉期限的情形 个占比河南科技大学学报(社会科学版)第 卷为 原告所提起的行政诉讼需要以其他诉讼结果为前提的情形 个占比约 人民法院否认起诉期限延误的 份裁判文书主要表现为以下情形:原告因申诉、信访而耽误起诉期限的有 份占比约 因主观认识错误的情形 个占比约 部分原告受新冠疫情影响而耽误起诉期限的情形 个 占比 原告因超过最长起诉期限而耽误法定起诉期限的情形 个占比约 因生病住院而耽误时间的情形 个占比约 二、行政诉讼起诉期限延
6、误的立法规定审视 我国关于行政诉讼起诉期限延误制度的立法主要集中体现在行政诉讼法第 条其立法规定过于简单并不能解决司法实践中可能出现的形形色色的案件 因此一方面为了加强对诉权的保障保证法律规范的安定性和法律秩序的安定性另一方面也为了实现司法权对行政权的谦抑需要对第 条立法中存在的问题进行分析并予以完善行政诉讼法第 条立法上的问题主要体现在起诉期限延误的三种情形之间的关系不明没有进行层次性划分从而导致司法裁判适用的层次不明 在起诉期限扣除的两种情形中法院在认定两者之间的关系时存在较大争议 一部分法院主张两者之间是并列关系另一部分法院则认为两者之间是包容关系即“其他不属于其自身的原因”的范围要远远
7、大于“不可抗力”而关于起诉期限延长的情形立法上对此概念并没有进行详细的描述只能依靠指导案例中出现的一些情形作为借鉴从而难以界定其与前两种情形之间存在怎样的关系在适用上存在怎样的先后顺序 此外这种关系上的模糊性也会阻碍当事人及时有效地行使诉权从而导致行政诉讼法的立法理念难以实现 比如在相对人因受新冠疫情影响而耽误起诉期限时法院对该情形的认定不尽相同在“中国冶金进出口广西公司诉上思县人民政府、上思县自然资源局资源行政管理案”中法院认为 年 月广西发布了突发公共卫生事件一级响应各地政府对人员流动采取了最严厉的控制措施各地法院、信访大厅均采取了临时关闭措施所以将新冠疫情作为“不可抗力”的情形之一由此所
8、耽误的时间不计算在起诉期限内 而在“耿子香诉昭通市公安局昭阳分局公安行政管理案”中法院认为因为新冠疫情的爆发导致原告滞留在北京无法及时回到昭通并到达法院办理立案手续的情况并非因为原告自身原因所导致属于第 条规定的“其他不属于其自身的原因”由此可以看出法院对新冠疫情影响的认定是存在矛盾的而这一问题必然会阻碍司法实践的进步 因此厘清“不可抗力”和“其他不属于其自身的原因”之间的关系变得尤为重要三、行政诉讼起诉期限延误的司法适用考察 在司法实践中人民法院对起诉期限延误的认定标准并不统一从而容易导致同案不同判的现象影响行政案件的审判质量使得行政诉讼法难以发挥应有的指导作用进一步影响当事人对案件的理解增
9、加了纠纷适用的解决难度 其主要体现在以下几个方面(一)因信访而耽误起诉期限的情形在收集的 份裁判文书中约 的法院认为信访只是行政机关对公民、法人或其他组织的建议或诉讼请求进行处理的活动 虽然相对人采用信访的形式多次向法院申请权利救济但是信访并不属于法定的救济方式之一信访行为自然也就不能视为积极行使诉权的行为因而信访原则上不属于起诉期限扣除的正当事由 例如在“山东海利达物业管理有限公司诉济南市天桥区水务局、济南市天桥区水务服务中心行政补偿案”中法院认为仅是当事人单方面向有关部门申诉信访耽误的期间属于当事人自身放弃通过行政诉讼解决争议而耽误起诉期限的情形不属于法定的应予扣除期间 相反有部分法院认为
10、信访是可以作为起诉期限扣除的情形之一的 这 参见广西壮族自治区防城港市中级人民法院()桂 行初 号行政判决书 参见云南省昭通市昭阳区人民法院()云 行初 号行政判决书 参见山东省济南市历下区人民法院()鲁 行初 号行政裁定书 年第 期刘娟 等:行政诉讼起诉期限延误制度的审视与完善类案件集中体现在相对人进行申诉、信访之后相关的行政机关明确承诺或者有证据证明行政机关正在处理该信访行为而相对人基于对公权力的信赖而导致未能在法定的起诉期限内提起行政诉讼 在“胡海保诉连云港高新技术产业开发区管理委员会、连云港高新技术开发区产业开发区花果山街道办事处行政强制案”中法院认为被告花果山街道办、高新区管委会在被
11、诉行为作出后对原告及第三人就此事项的信访行为进行多次处理且花果山街道办于 年 月 日作出的受理通知书证明其仍在处理原告基于对公权力的信赖而耽误起诉期限并非基于自愿因此所耽误的时间应予以扣除(二)行民交叉案件中起诉期限的认定这类案件是指本属于行政诉讼的管辖范围但相对人错误地提起了民事诉讼据此所耽误的时间是否属于第 条中规定的情形不同法院对此有着不同的看法 在“扬州市金凤苑小区业主委员会诉扬州市自然资源和规划局行政撤销案”中法院认为自 年 月至 年 月期间原告与庆松公司之间的房地产争议一直处于民事诉讼的审理期间该行为可以看做原告积极行使诉权、主张权利的行为因此所耽误的时间应当予以扣除 相反在“广州
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