长江岸线管控现状及对策研究.pdf
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1、第7 卷第3 期2023年6 月doi:10.19679/ki.cjjsjj.2023.0304长江技术经济Technology and Economy of ChangjiangVo1.7No.3Jun.20232023,7(3):1 9-2 3长江岸线管控现状及对策研究孔繁忠,董亚辰,王雪(长江水利委员会河湖保护与建设运行安全中心,武汉4 3 0 0 1 0)摘要:长江岸线是支撑长江经济带发展的主要资源,加强长江岸线管控,是保障防洪、供水、通航、生态安全的迫切需要。长江保护法施行后,对长江岸线管理提出了更严格管控要求。目前,长江岸线管理还存在法规体系不健全、管理职责交叉、规划顶层设计及相关
2、标准尚需完善、监管责任界限不清晰等问题。针对这些问题,从完善岸线法律法规及配套制度、健全岸线管理体制机制、修编规划和岸线管理相关技术标准制定、强化岸线管理全过程监督等方面提出对策建议。研究成果可为长江大保护提供决策支持关键词:长江大保护;长江岸线;管理保护;长效机制中图分类号:TV213.4文献标志码:A岸线是一定水位下水体与陆地的交线,通常指水陆交界一定长度范围内的带状区域。长江岸线作为长江流域一种极为特殊的自然资源,具有稀缺性以及显著的不可替代性 2 ,承担着流域防洪保安屏障的重要作用 3 ,是长江生态系统的重要组成部分4。长江大保护背景下,进一步强化长江岸线管理,是深入贯彻落实习近平生态
3、文明思想的生动实践,是推动长江经济带高质量发展的必然要求,是保障防洪、供水、通航、生态安全的迫切需要 5。全面推行河湖长制以来,在水利部的高位推动下,长江水利委员会和长江流域相关省份先后开展了长江干流岸线保护和利用、河湖“清四乱”等专项行动,有力推动了长江大保护工作。经过近几年持续清理整治并生态复绿,非法占用河道岸线、阻碍河道行洪等突出问题得到有效解决,收稿日期:2 0 2 2-0 7-1 9作者简介:孔繁忠,男,高级工程师,主要从事河湖保护管理工作。E-mail:4 6 6 2 56 0 6 0 q q.c o m长江岸线面貌显著改善,生态环境修复取得明显成效 6 。2021年3 月1 日,
4、中华人民共和国长江保护法(以下简称长江保护法)施行,明确国家对长江流域河湖岸线实施特殊管制,为长江岸线管理提供坚强的法律保障,同时也对长江岸线管理提出了更高标准、更严要求。对照“共抓大保护”、长江保护法新要求,需加快建立长江保护法相关配套制度体系,充分发挥河湖长制平台作用,进一步理顺岸线管理体制,明晰监管责任界限,凝聚共抓大保护合力。通过对长江大保护背景下的长江岸线管理现状调查,分析长江岸线管理存在的主要问题,针对性地提出对策建议,为建立健全长江岸线管理长效机制以及推进长江大保护提供决策支持。19长江技术经济第7 卷第3 期1.2岸线规划执行情况1大保护背景下的长江岸线管控现状岸线规划将长江岸
5、线划分为保护区、保留1.1长江岸线保护利用现状区、控制利用区和开发利用区等四类功能分区,对长江作为我国最大的“黄金水道”,岸线资源各类岸线功能分区提出了不同的管控要求,在满足极为丰富,其开发利用关乎流域经济社会高质量长江防洪、供水、生态、通航安全要求的前提下,发展 7 。自溪洛渡以下,长江干流河道总长度约为基本实现了长江岸线科学有序的管理保护格局。岸3117kml8。长江水利委员会于2 0 1 6 年制定了长线规划规划岸线总长度1 7 3 9 4 km,涉及长江干流江岸线保护和开发利用总体规划(以下简称岸9省(直辖市)及支流所在的贵州省。线规划),明确长江干流溪洛渡以下岸线总长岸线规划印发后,
6、沿江省市加强宣贯落实,约8 3 1 1.7 km(含洲滩岸线),其中湖北省、重庆严格项目审批,强化监督检查,开展专项整治,不市、江苏省岸线长度居前三位,分别为2 1 56.3 km、合理利用长江岸线现象大幅减少,有效促进了岸线2058.2km和1 1 6 9.9 km;已利用岸线长度为资源利用方式向节约集约利用转变;严格按照岸线1713.4km,岸线利用率约为2 0.6%,主要包括功能分区的管控要求,对涉河建设项目开展审批管码头工程、取排水设施、桥梁工程、滩岸环境综理,进一步强化对自然保护区、风景名胜区、饮用合整治工程等。上海市、江苏省、湖北省岸线利水水源保护区等各类生态敏感保护对象的保护,在
7、用率居前三位,分别为4 9.2%、3 5.6%、2 3.7%;云保障防洪安全、保护生态环境、促进岸线高效利用南省、四川省、安徽省岸线利用率相对较低,分别的前提下,按照“确有必要、无法避让、确保安全”为6.7%、1 0.3%、1 1.7%。湖北省、江苏省、上海市原则,科学适度利用长江岸线。已开发利用岸线长度居前三位,分别为51 1.9 km、2“共抓大保护”及长江保护法对岸线416.0km、2 4 2.8 k m;云南省、湖南省、江西省已管控的新要求开发利用岸线长度相对较少,分别仅为1 5.9 km、34.2 km、4 5.7 k m。2017年1 2 月,推动长江经济带发展领导小组办公室部署开
8、展长江干流岸线保护和利用专项检查行动,对长江干流溪洛渡以下9 省市共57 1 1 个岸线利用项目进行清查,确定涉嫌违法违规项目2 4 4 1 个,其中拆除取缔项目3 56 个,整改规范项目2 0 8 5个。通过清理整治,共腾退长江岸线约1 6 2 km,有效释放了长江岸线的空间。各省市岸线利用情况见表1。岸线情况云南四川重庆湖北湖南江西安徽江苏上海岸线长度/km236.0岸线利用长度/km15.9腾退岸线长度/km1.4202016年1 月以来,习近平总书记多次考察长江沿线并3 次召开座谈会,明确指出新阶段推动长江经济带高质量发展,必须贯彻生态优先、绿色发展理念,坚持共抓大保护、不搞大开发。“
9、生态优先、绿色发展”理念,要求长江经济带发展从中华民族永续发展、资源永续利用角度出发,将“绿水青山就是金山银山”理论贯穿始终并落地生效,使绿水青山真真正正成为金山银山,实表1 长江干流溪洛渡以下各省市岸线利用情况统计省份694.32 058.271.5244.717.117.0合计2 156.3148.8511.934.246.01.0242.245.74.71 112.7130.726.71 169.9416.047.0493.2242.81.08311.71 713.4161.8孔繁忠,等:长江岸线管控现状及对策研究现绿色可持续发展。“共抓大保护”,要强化系统思维,突出一个“共”字,无论是
10、山水林田湖草沙各要素,还是防洪、通航、产业发展,都要紧紧围绕流域生态保护进行。“不搞大开发”,并不等于不要开发,而是要对无序开发、资源枯竭式开发说“不”,要从资源环境承载能力出发,坚持“以水定域、以水定地、以水定人、以水定产”原则,以绿色、科学有序、可持续发展为前提,在全国率先实现高质量发展 9 。在长江保护法中,共提及“岸线”1 9 次,对河湖岸线保护范围划定、岸线保护规划制定、岸线开发建设、合理高效利用提出明确要求,明确了长江岸线修复责任主体,对非法侵占长江流域河湖水域,以及违法利用或占用河湖岸线的行为制定了更为严格的处罚标准。长江保护法的实施为长江岸线管控提供了坚实的法律保障与更高要求,
11、形成了保护长江岸线的硬性约束机制。3目前长江岸线管控存在的问题3.1法规体系尚不健全目前,我国相关水法规中涉及岸线管理的具体条款较为分散,原则性规定较多,可操作性不强,岸线保护利用缺乏专门法律保障 1 。长江保护法要求的相关配套制度尚未健全,岸线管理法制化、制度化、规范化仍需加快推进。3.2岸线管理职责交叉长江岸线管理涉及水行政、交通运输、生态环境、自然资源、农业农村等不同行业部门,管理保护步调难以统一,统筹协调面临较多困难。在实际工作中,水行政主管部门认为岸线属于河道的重要组成部分,交通主管部门负责港口岸线的使用审批,而自然资源主管部门认为岸线管理属于土地管理一部分,导致了岸线管理中存在多头
12、管理、条块分割、职责交叉、各自为政现象,难以形成工作合力,制约了对长江岸线的科学合理保护利用。3.3规规划顶层设计及相关标准尚需完善岸线规划印发以后,长江岸线管理呈现向好态势。随着长江大保护的深人贯彻落实,岸线管理形势发生了一定的变化,如规划涉及的一些生态敏感区部分已取消或调整,长江干线过江通道布局规划、一些城市的总体规划和港口布局规划等也有调整,造成部分岸线功能分区的管控要求已与现有实际保护目标或开发利用需求不一致,需要及时对岸线功能分区进行动态更新。同时,长江保护法要求的划定河湖岸线保护范围、制定河湖岸线修复规范、确定岸线修复指标等尚无相关技术标准,在实际工作中缺乏相应的技术支撑。3.4监
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