乡村振兴语境下农村生态环境治理进路与法治保障_席缘.pdf
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1、7乡 村 振 兴农业开发与装备 2023年第5期乡村振兴语境下农村生态环境治理进路与法治保障席缘(甘肃政法大学民商经济法学院,甘肃兰州 730070)摘要:生态振兴是乡村振兴的重要组成部分,如何在乡村振兴语境下实现农村生态环境治理,是具有重大现实意义的时代课题。解决农村生态环境治理问题,不能仅着眼于生态环境本身,而应立足于乡村振兴的时代背景,依靠以产业振兴为首的“五个振兴”协同推进,实行多元主体合作共治模式。而在农村生态环境治理的法治保障方面,则应实行传统“硬法”加社会软法体系共同治理,通过自律与他律相结合的方式,降低治理成本、提高治理效率。关键词:乡村振兴;生态振兴;产业振兴;合作共治;软法
2、之治1 问题的提出党的二十大指出,全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。要坚持农业农村优先发展,坚持城乡融合发展,畅通城乡要素流动。明确了“五个振兴”目标。“五个振兴”包含生态振兴,农村生态环境治理是乡村振兴的题中之义,要解决农村生态环境治理问题,不能脱离乡村振兴。“五个振兴”无法互相分离而单独实现,其中首要的是产业振兴。换言之,实现乡村振兴无法绕开生态环境治理问题,而要实现农村生态环境的有效治理,需要以“产业振兴”为首的“五个振兴”协同实现。当前,我国农村生态环境治理面临农村人口,尤其是青壮年人口流失严重、土地等生产要素闲置、产业凋敝、村民生态保护观念淡薄等问题,其中有的
3、问题是城镇化过程中不可避免而产生的,在步入高质量发展阶段后,我国的城镇化速率正在放缓1。在此背景下,“三农”问题事关社会发展全局的性质更加凸显,乡村振兴更应是全面意义上的振兴。从历史上看,我国农村生态环境治理经历了计划经济时代政府管控的一元治理模式、改革开放后的市场机制与制度管制双向互动的二元治理模式以及党的十八大后的协同共治模式,历史经验表明,要达到治理目标,不能仅着眼于生态环境本身。随着乡村振兴不断推进以及经济社会不断发展,农村生态环境治理必然呈现出公共治理的新特点,由于农村生态环境治理的复杂性以及特殊性,单纯依靠“管制-命令”的手段显然无法达到理想目标,这也对其法治建设提出了新的挑战。总
4、而言之,在乡村振兴背景下,采用何种治理模式以达到对农村生态环境进行有效治理,以及在法治层面如何进行保障,是我们面临的具有重大现实意义的课题。2 农村生态环境治理的现实困境新时代我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这一大背景在城乡之间体现得尤为明显:城乡发展不平衡、农村发展不充分,无疑,这是乡村生态振兴所面临的总背景。具体而言,农村生态环境治理面临的困境有以下几个方面。2.1 农村人口流失与老龄化现象突出众所周知,以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革拉开了我国国内改革的序幕,包产到户的生产制度改革在改革开放之初极大地提高了农民的生产积极性。但随
5、着改革开放的不断深入,农民从事农业的高成本与低收益凸显。随着我国市场经济的逐步建立以及城镇工商业的飞速发展,大量农村青壮年人口放弃务农而投身到城市中。农村人口逐渐以空巢老人以及留守儿童为主,出现了衰落现象。而随着早期50后、60后的进城农民年老回乡,新时期农二代、农三代扎根城市2,农村人口流失以及老龄化的形势正愈发严峻。2.2 农村生产要素与市场经济脱节农村人口流失与老龄化的加剧,同时导致了大量农村生产要素闲置,无法顺利流动,进而无法被市场有效配置。以农村土地资源为例,农村大量青壮年劳动力的流失,导致农用地的大量闲置,尤其是可利用土地零散的区域,出现大量耕地、宅基地闲置的景象,土地大量抛荒。除
6、土地之外,农村劳动力由于上述原因不断流失,也无法通过价格、供求关系以及竞争等手段进行市场化配置(详见下图1),农村亦难以通过市场充分吸引资本等生产要素进入。项目基金:甘肃省实施乡村振兴战略的法治保障研究-以乡规民约为重点(2021jyjbgs-09)作者简介:席缘(1995),法学硕士,主要从事民商法与环境法工作。8乡 村 振 兴农业开发与装备 2023年第5期图1 城乡就业人员变化折线图(数据来源为国家统计局)2.3 农村产业百废待兴乡村人才振兴要求合理积极引导劳动力回流3,在国家供给侧结构性改革、双循环新发展格局的大背景下,农民工、二代农民工以及大学生群体出现了返乡创业的浪潮,全国亦出现了
7、一批创业成功的典型案例4,但这些案例基本上集中于农业创业,且对远未达到“产业振兴”的体量。毫无疑问,农村的主要产业是农业,但与农业发展相配套的轻重工业以及服务业亦不可或缺,否则不利于农业的可持续发展。从整体上看,农村产业仍需大力振兴,而要实现农村生态环境治理,尤其需要注意振兴相关的环境保护产业。2.4 农民生态环境保护意识淡薄据调查显示,现阶段我国农民的生态文明素养总体水平不高且参差不齐,呈现出地区差异、代际差异、教育差异因素相互交叉影响的局面。农民生态环境保护意识淡薄导致了一系列的问题,例如,过分追求土地产出效益而超剂量使用化肥导致土壤环境问题,生产生活污水和垃圾不当处理、地下水超采、偷采等
8、导致的水体污染,以及农作物秸秆焚烧、农户冬季烧煤取暖导致农村空气季节性污染等问题5。3 农村生态环境治理的模式与法治保障3.1 农村生态环境治理模式在实施乡村振兴战略的大背景下,学界将农村生态环境治理的模式主要归纳为三种:其一,自主治理模式;其二,政府主导模式;其三,合作共治模式6。自主治理模式主张通过村民自治实现农村生态环境治理,能够规避“搭便车”现象并降低治理成本。政府主导模式强调环境资源的公共性,进而需要发挥政府在农村生态环境治理中的主导作用。合作共治模式则主张多方参与,政府、市场、社会与群众共同形成对农村生态环境的合作治理与成果共享。由于农村面临前述现实困境,自主治理模式在当前绝大部分
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