中国式现代化视角下乡村治理框架研究.pdf
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1、中国式现代化视角下乡村治理框架研究DOI:10.3876/j.issn.16714970.2023.04.005摇 摇 引用本文:李锋,王俊梦.中国式现代化视角下乡村治理框架研究J.河海大学学报(哲学社会科学版),2023,25(4):39鄄53.基金项目:江苏省社会科学基金项目(21ZZD001)作者简介:李锋(1970),男,教授,博士,主要从事政府与社会治理研究。E鄄mail:hhdxlifeng 中国式现代化视角下乡村治理框架研究李摇 锋,王俊梦(河海大学商学院,江苏 南京摇 211100)摘要:中国式乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成。在全面建设社会主义现代化国家
2、的新征程中,加快实现中国式乡村治理现代化,有助于全面推进乡村振兴战略,为实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力。我国乡村社会现代化转型面临治理主体权限模糊化、治理内容复杂繁琐化以及治理方式刻板形式化等多重困境。为实现与中国式现代化理论相契合的乡村治理机制创新,运用 PDCA 循环理论,建立以“状态分析 机制构建 机制评估 机制改进冶为主线的中国式乡村现代化治理框架:计划阶段明确由党委、政府、社会组织以及村民协同参与的现代化治理主体职能结构,依托“一建五治冶模式推进治理创新;实施阶段积极优化基层体系结构、产业发展布局和集中建设布局打造党建“红色引擎冶,通过平台建设、秩序重塑、信任机制和领导协调
3、四方面形成多层次资源支撑保障机制,同时设立乡村现代化治理的差异化调整机制;检查和处理阶段强化绩效评估结果反馈的应用,加入公众参与的视角,坚持自上而下和自下而上双重评估路径,满足乡村社会村民的美好生活需要。结合中国式乡村现代化治理框架的实施,提出乡村基层应继续推进多元协调治理,正确处理社会内部矛盾冲突,以“五治融合冶扎实提升治理效能。关键词:中国式现代化;乡村治理;PDCA 循环;治理框架;绩效评价中图分类号:D422.6摇 摇 文献标志码:A摇 摇 摇 文章编号:16714970(2023)04003915一、研究背景党的二十大报告指出,科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出新的蓬勃生机,中国式
4、现代化为人类实现现代化提供了新的选择1。中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化,自党的十九届五中全会提出中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见以来,乡村社会处在社会主义现代化建设的重要位置,乡村治理成为推进中国式现代化的重要基石。中国式现代化道路的确立为乡村社会治理提供了根本取向,新时期的乡村治理必须以现代化为基本目标,围绕中国式现代化的总要求构建新的乡村治理框架。同时,完善乡村社会现代化治理体系,健全共建共治共享的社会治理制度也是实现中国式现代化的基础工程2。以中国式现代化指引乡村振兴,实现中国式乡村现代化已经成为全面建设社会主义现代化国家的重要任务,因此在中国式现
5、代化视角下研究乡村治理框架具有现实意义。当前,国内关于乡村现代化治理的研究和实践进入了新发展阶段,社会治理基础性制度框架已经基本确立3,但是我国乡村发展不平衡不充分的主要矛盾依然突出,基层社会发展93河海大学学报(哲学社会科学版)摇 2023 年第 4 期的内部条件和外部环境正在发生深刻复杂的变化,乡村在实现现代化的进程中面临着艰巨而繁重的治理任务,治理框架还需进行系统性完善和整体性重构。关于乡村社会治理,学界对其进行了丰富的研究,为构建满足中国式现代化要求的乡村治理框架奠定了深厚的基础。一是在治理机制层面,有学者认为乡村治理的现代化转型需要进一步强化基层群众的主体地位4,打破行政与自治的二元
6、思维5,逐步形成由党组织引领、政府及村委主导、社会经济组织参与和居民自治协调互动的多元治理体制6,而中国式现代化的本质决定了党建是新时期乡村现代化治理的关键主体7。二是在治理实践层面,有学者提出在中国特色社会主义新时代背景下的技术治理能带来比政治治理更突出的治理效果8,数字乡村建设是多位一体的过程9,自治、法治、德治相结合的“三治融合冶是有效提升乡村治理能力的有效举措10。三是在治理评估层面,研究表明政策落实是确保实现治理现代化效应的必要条件11,通过共建共治共享将自上而下的国家治理与自下而上的社会参与结合起来,能够推动国家与社会的良性互动12。从现有文献来看,学界从治理机制、实践和评估多个角
7、度出发,对新时期的乡村社会治理进行了大量的研究分析。但是,关于中国式乡村现代化治理的研究仍有拓展空间:一是多数文献聚焦于案例研究或区域数据分析现代化治理的实践问题,缺乏结合中国式现代化的理论内涵和实践要求对全国层面进行整体分析;二是对中国式乡村现代化治理框架的相关研究尚未系统化,对于全过程开展现代化治理方面的研究较少,在治理结果的反馈评估方面需要加强研究。关于 PDCA(plan鄄do鄄check鄄action)循环理论在治理领域的应用,学界已经初步形成了一套完整的研究范式。相较于其他治理思路,PDCA 理论的迭代思路能够更好地实现乡村现代化治理的持续改进,且随着现代化社会的快速发展,PDCA
8、 循环理论不断与新的治理方法和工具相结合,形成了更加完善和科学的治理体系。有学者结合 PDCA 理论对大数据治理体系构建进行了研究,提出 PDCA 应用于治理评价是治理改革的重要方案之一,并表示 PDCA的引入能够更好地强化治理评价结果的反馈应用13。基于此,本研究利用 PDCA 循环理论与乡村现代化治理在流程上的共通之处,从中国式现代化的内涵出发,厘清新发展阶段下中国式乡村现代化治理的本质特征,积极应用协同治理理论和政府绩效治理理论,全面、系统地建构了一套具有前瞻性和指向性的乡村治理框架,提出在中国特色社会主义新时代下实现乡村现代化的现实路径,支撑建设更具“中国特色冶的乡村现代化社会。系统规
9、划乡村社会现代化发展体系建设,对于贯彻落实党的二十大精神、深刻把握中国式现代化的内在逻辑具有重要的理论价值,而积极开展治理框架顶层设计,促进多元治理主体的协同治理,能有效完善乡村社会的上下互动反馈评估机制,对提升乡村社会的治理体系和治理能力现代化具有重要的实践意义。二、乡村现代化治理的现实困境正逢全面推进中国式现代化的开局之年,准确认识和把握我国乡村社会的主要困境,有的放矢地进行乡村现代化治理是深入理解新时代中国特色社会主义的关键所在,更是大力推进中国式现代化道路的现实基础。近年来,随着城乡一体化的快速发展和乡村改革的不断深入,国家资源不断向乡村倾斜,乡村社会迎来现代化发展的重要机遇。然而,受
10、限于落后的治理体系和治理能力,乡村不断错失时代机遇,发展与治理的不平衡使得乡村严重脱节,导致乡村治理新旧矛盾冲突愈发明显,极大地阻碍了国家现代化发展的步伐14。乡村现代化治理困境具体体现在以下方面。1.治理主体权限模糊化乡村现代化治理实际上是一个从“管理冶走向“治理冶的过程,处理好政府权威、乡村自治和村民个体三大主体之间的权力职能界限是一个必经阶段。乡村治理主体职能结构的健全是乡村治理制度成熟的表现形式之一,治理主体自身对乡村治理制度的设计与运行具有关键影响,是构建中国式乡村现代化治理框架的重04中国式现代化视角下乡村治理框架研究要考虑因素15。当前,中国乡村治理载体的多元化给乡村社会现代化转
11、型注入了活力,但也使得治理多元主体间协调治理的责任界限趋于模糊异化,这主要表现为:一是党建治理的滞后。乡村基层党组织是党领导乡村治理工作的核心,为乡村现代化转型提供了坚强的政治保障。全面推进乡村振兴战略实施以来,乡村基层党组织建设取得了显著成效,但也面临基层党组织弱化、边缘化等问题。部分基层党组织的领导能力不强,对党的路线方针政策理解不到位,致使治理方向走偏。同时,乡村社会中基层党组织的治理机制不健全,各项制度之间联系不紧密,管理机制和工作机制滞后,严重影响了党组织凝聚协同作用的发挥。二是村民自治的虚置。近年来,国家政权组织、村两委等正式力量的深入使基层政府权力不断扩张,权利向更高级的政府组织
12、聚拢,而义务由更低级的自治组织承担。权利 义务关系的扭曲大大削弱了乡村的自治能力,打击了村民参与乡村治理活动的积极性与主动性,政府组织和自治组织之间的利益角逐和责任推诿不仅使得村民的需求得不到有效满足,还降低了政府组织在乡村基层中的公信力16。此外,村民参与乡村治理的意愿不够强烈、乡村大量优质劳动力流失等因素再次弱化了村民自治在乡村治理中的主体作用。三是社会组织的缺位。社会组织在乡村治理中的作用逐步凸显,社会治理能够有效推动政府提升公共服务水平并优化政策执行17。然而,由于政府组织掌握着政策资源、权力资源、经济资源等绝大部分资源,我国乡村各类社会组织发展长期依赖于政府,在行政压力下倾向于借助政
13、府机构参与乡村治理。社会组织与政府组织地位的不对等严重限制了社会组织在参与重大公共事务管理和表达权益诉求中的补充作用,导致经济社会组织难以有效参与合作治理18。2.治理内容复杂繁琐化在现代化政策执行压力和利益驱动下,城市对乡村的资源要素输入以及乡村新型业态的快速发展使得乡村社会治理范围不断扩大,治理内容更为复杂繁琐化。乡村现代化治理内容的复杂繁琐化主要源于以下矛盾:一是现代化基础设施不完善带来的矛盾。基础设施是实现治理现代化的基础保障,完善的基础设施能够为乡村的高质量发展提供坚实支撑,而当前乡村现代化基础设施建设依然薄弱,投资供给不足、城乡建设失衡、投资机制不健全、融资渠道单一、项目审核低效等
14、因素引发了部分乡村现代化发展不平衡不充分的矛盾19。现代化基础设施的落后还导致乡村公共决策过度依赖治理者的经验,具有较强的主观性,由此造成了乡村社会现代化发展过程中的巨大差异。二是矛盾调解机制不健全带来的矛盾。不同利益相关者之间的关系失调是当前乡村社会的常见矛盾,也是乡村现代化治理的重要内容20。近年来,中国乡村自然村合并成行政村,因管理范围加倍、甚至数倍扩大,社会关联被不断削弱,自然熟人社会的天然治理资源也随之减少21。在村民与行政村联系渠道割裂、管理层断层的社会背景下,各村落之间资源分配失衡的问题在所难免,集体经济实力不足更加剧了统筹治理过程中的利益纠纷和冲突。其中,部分乡村矛盾纠纷复杂繁
15、琐,而政策规定不明晰,没有形成系统的矛盾纠纷调解机制,导致矛盾纠纷事件重复交办、调整过程监管乏力、调解质效滞后低下等现象频发。调解机制的不健全导致部分乡村的社会矛盾无法得到有效的解决,多元治理主体的加入使社会矛盾更加尖锐,乡村社会矛盾正由简单的邻里纠纷逐步演化为更为复杂的结构性矛盾,涉及土地权益、资源分配、农民收入等多个层面的问题。三是现代化市场逻辑的冲击带来的矛盾。乡村现代化转型使得现代化元素迅速涌入乡村社会,给村民的日常消费方式带来了颠覆性变化,同时也改变了乡村社会中物质文化消费领域的生态,提升了消费的便捷化、多样化、个性化体验。然而,数字资本、市场逻辑等现代化元素的快速渗透也对乡村社会的
16、弱势群体造成了一定的不利影响,由于无法承担数字化转型的高昂成本,乡村弱势群体可能会失去获得信息和参与现代化市场的机会。此外,乡村的传统产业和社会组织也可能会因为无法满足现代化市场逻辑中强调的效率性和竞争性而被市场边缘化,从而加剧乡村社会的贫富差距和不平等现象。因此,如何正确14河海大学学报(哲学社会科学版)摇 2023 年第 4 期处理好现代化市场逻辑与乡村社会传统发展逻辑之间的关系,成为乡村现代化进程中必须要面对的重要问题之一。3.治理方式刻板形式化乡村现代化治理环境复杂,治理主体只有采用与时俱进、灵活变通的治理方式,才能有效解决在现代化治理过程中遇到的各种新问题和新矛盾。当前,传统治理方式
17、的局限性和现代化治理方式的滞后性成了乡村现代化转型的关键瓶颈:一是传统治理方式的局限性。政党主导乡村治理是政府在当前经济社会转型情境下的主动选择,在一定程度上能够改善中国乡村治理,但在某些情况下也会造成治理方式刻板形式化的困境22。一方面,传统治理方式中政府权力的不断下沉使得创新治理范围不断缩小,受治理主体思维和工作方式惯性、传统发展方式思维定式和行为惯性的影响,传统治理方式存在着组织结构和管理机制过于僵化的问题。另一方面,传统治理方式具有很强的行政化特征,主要依赖政府权力的集中和行政手段的运用,这种方式难以真正调动乡村社会各方力量实现多元治理,并且容易出现治理效率低下、治理成本高昂等问题。二
18、是现代化治理方式的延迟性。乡村治理的有效性依赖于治理方式的完备性,乡村治理只有在先进的治理方式保障下才能全面推进,尽管现代化治理方式在城市已经得到了广泛应用,但在乡村的推广和应用仍然存在着困难。如,乡村资源配置的不平衡导致多数乡村群众信息技术素养普及程度低,部分依赖互联网的现代化治理方式无法在乡村得到有效实施。此外,乡村地区的人口结构和文化传统与城市有较大差异,部分现代化治理方式难以适应当地的社会文化环境,一些村民习惯采取传统的自治方式来解决问题,由此忽视了政府和市场在治理中的作用,使得部分现代化治理方式难以在乡村地区得到广泛认可和实施。三、中国式现代化视角下乡村治理框架设计摇 摇 中国式现代
19、化无法在缺失乡村现代化的社会环境下有序运行,当前现代治理型社会正在加速替代原有的传统管理型社会。在现代化转型过程中,乡村社会的主要矛盾发生了变化。为破解当前乡村现代化治理的多重困境,乡村社会亟需建立科学合理的治理框架以保证乡村社会朝正确的方向和目标发展。当前,已有不少学者对乡村现代化治理框架的构建进行了研究,这些治理框架既有共通之处,又有不同的关注焦点,各种治理框架优势互补且综合集成对于构建全面、有效的乡村现代化治理框架具有重要意义。但是,当前现有的乡村基层治理框架缺乏相应的科学评估环节,治理效果不尽如人意。PDCA(plan鄄do鄄check鄄action)循环主要通过计划、实施、检查和处理
20、 4 个环节的迭代,有效建立多元主体的上下联系机制,有针对性地实现治理过程的持续优化和治理质量的不断提升,旨在做到系统谋划、统筹推进。借鉴 PDCA循环理论思路构建乡村治理框架,在理论上具有适切性,因为其过程方法和迭代思路对治理框架的持续改进具有重要意义。中国式现代化是全方位的现代化,包括经济、政治、文化、社会、生态等各方面和各领域。为此,中国式乡村现代化治理框架也需要包括多个层面和领域,可以从乡村现代化治理的主体、客体、方式 3 个角度为切入点,在现有治理框架的基础上,运用PDCA 循环理论,全过程、全方位地审视乡村治理中出现的各类问题,从而明确设计目标,厘清设计思路,统筹基层乡村的全过程治
21、理和多维度治理,形成一整套统筹兼顾的中国式乡村现代化治理框架,最终助推我国乡村社会实现全方位的、均衡的现代化23。1.设计目标(1)基于 PDCA 循环治理的设计目标PDCA 循环由 4 个阶段组成,分别是计划阶段(plan)、实施阶段(do)、检查阶段(check)和处理阶段(action),据此延伸发散可将乡村现代化治理阶段划分为基于“状态分析 机制构建 机制评估 机制改进冶四阶段的闭环管理,并分别确定不同阶段的治理目标。从新时代乡村社会发展实际和乡村治理需求出发,通过规范化、程序化和规则化的治理手段整合乡村治理资源精准到人到户,依靠反馈评估系统实时优化治理制度,做到乡村治理从发现问题到解
22、决24中国式现代化视角下乡村治理框架研究问题以及评价反馈的全覆盖,由此实现以问题为导向、立足于中国国情的乡村现代化治理。(2)基于多维度同步治理的设计目标乡村治理是由治理目标、治理主体、治理客体、治理方式等构成的完整体系,基于这些构成要素,从治理主体、客体、方式 3 个维度对乡村社会进行多位一体的治理24。厘清乡村现代化治理的主体、客体和方式是有必要的,通过梳理相关文献并结合现实可知:与传统乡村的“简约形态冶不同,现阶段的乡村社会呈现出明显的多元化特征,由党委、政府、企业、社会组织和村民共同构成乡村现代化的治理主体25。乡村现代化治理客体是乡村现代化进程中面临的各种问题和矛盾,即治理主体权限模
23、糊化、治理内容复杂繁琐化、治理方式刻板形式化等困境下产生的矛盾。乡村治理方式指乡村治理主体运用的旨在整合乡村社会资源、精准传达治理政策的治理机制和手段。乡村治理方式的现代化是指在乡村发展和治理过程中,运用科学规范的机制、手段和理念,借助现代化科技和管理方法,促进乡村社会的进步和乡村振兴战略的实施。党的二十大报告指出“中国式现代化的本质要求是:坚持中国共产党领导,坚持中国特色社会主义,实现高质量发展,发展全过程人民民主,丰富人民精神世界,实现全体人民共同富裕,促进人与自然和谐共生,推动构建人类命运共同体,创造人类文明新形态冶1。因此,在乡村现代化的多维度治理下,中国式乡村现代化治理框架构建的目标
24、就是在中国共产党的引导下,坚持中国特色社会主义,实现乡村社会治理主体、客体、方式的现代化转型。2.设计思路(1)基于 PDCA 循环治理的设计思路根据中国式现代化的内涵要求,围绕治理体制机制建设,探索现代化发展的新模式、新路径和长效机制,无疑是践行治理体系现代化和治理能力现代化的必然要求。基于 PDCA 循环,全过程地透视乡村现代化治理的流程,大致可将其治理框架分成 5 个部分:淤建立治理责任机制,包括建立乡村治理组织机构,明确治理组织的人员构成、工作职责和岗位职责,明确治理主体的职责、能力要求、资质要求和述职管理要求等,落实治理中相关组织和角色的责任,为乡村现代化治理提供组织保障;于建立治理
25、运行机制,包括治理方案从设计、实施和反馈的全过程,规范日常管理,为乡村的中国式现代化发展奠定基础;盂建立乡村治理框架的日常维护治理规范,确保框架正常运行,提供基层的运行基础和保障;榆建立治理评估机制,包括现代化治理绩效体系、治理流程监督体系等,保障治理过程的高效监督和决策管理;虞建立治理反馈机制,包括关键环节回溯、失败教训反思、成功经验总结等,提升治理方案的反馈效应。通过PDCA 循环不断积累治理体系实践过程中具有普遍性和可推广性的治理方案,打造共建共管协调联动机制,并搭建乡村社会之间的友好合作交流平台,从而优化治理框架,进一步影响治理主体和塑造治理过程。(2)基于多维度同步治理的设计思路从中
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