我国校外培训机构治理的历史变迁与展望.pdf
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1、第3 7 卷第9 期2023年9 月教育与教学研究Education and Teaching ResearchVo1.37 No.9Sep.2023我国校外培训机构治理的历史变迁与展望乐志强1 尹 科2(1.江西师范大学教育研究院摘要改革开放以来,我国校外培训机构治理经历了较长时期的变迁历程。然而,现有研究对其变迁历程并未进行科学的阶段划分,没有深入分析其变迁的特征及其背后的逻辑,更缺乏对近期校外培训机构治理的反思。采用历史研究法以治理目标的变化为依据,科学划分校外培训机构治理的发展阶段,将其划分为公益发展、鼓励发展、引导监督、规范治理和全面整治五个阶段,并洞察现阶段校外培训机构治理的动因与
2、特征。通过反思可以发现,现阶段我国对校外培训机构的治理思路局限于以“堵”为主,社会配套支持系统尚不完善,缺乏持久性、常态化的治理机制,没有对不同模式的校外培训机构进行分类治理,治理的可操作性和地方适切性不足。关键词校外培训机构;治理;历史变迁;展望中图分类号G 5 2 2.7 2 文献标志码A文章编号改革开放后,尤其是2 1 世纪以来,我国校外培训机构实现了快速发展,民众参与校外培训的热情也日益高涨。截至2 0 1 8 年1 2月3 0 日,“全国共摸排校外培训机构4 0 1 0 5 0所”1 ;截至2 0 1 9 年1 2 月3 1 日,全国备案排查了7 1 8 家校外线上培训机构、1 1
3、5 6 2 2 名培训人员和3 4 6 3 门课程 2 。中国教育学会中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告的数据显示,2 0 1 6 年,我国中小学校外辅导“行业市场规模超过8 0 0 0 亿元,参完江西南昌3 3 0 0 2 2;2.江西理工大学基础课教学部邯江西南昌3 3 0 0 1 3)11674-6120(2023)09 0093 14加学生规模超过1.3 7 亿人次”3 。相当一部分校外培训机构主要面向中小学生开展教育活动,被称为学校教育的“影子”。作为学校教育的补充,校外培训在一定程度上满足了中小学生多样化的学习需求。然而,近年来,由于缺乏有效治理,校外培训市场乱象丛生,诸如
4、随意收费、虚假宣传、强化应试、资本逐利等负面消息接而至,校外培训成为社会高度关注的民生问题。面对校外培训机构这一方兴未艾的市收稿日期:2 0 2 2-1 0-1 7;修回日期:2 0 2 3-0 5-1 2*基金项目:江西省社会科学基金2 0 2 0 年一般项目“课外辅导对教育不平等的影响研究”(编号:2 0 JY10)。作者简介:乐志强,男,江西师范大学教育研究院讲师,博士。研究方向:教育经济学。尹科,女,江西理工大学基础课教学部讲师。研究方向:应用语言学,高等教育管理学。引用格式:乐志强,尹科.我国校外培训机构治理的历史变迁与展望 J.教育与教学研究,2 0 2 3(9):9 3-1 0
5、6.Citation format:YUE Zhiqiang,YIN Ke.The Historical Changes and Prospects of Governance of Tutoring Institutions in ChinaJ.Educationand Teaching Research,2023(9):93-106.93第9 期2023年9 月场主体,我国各级政府主管部门对其治理经历了从无到有、逐步完善的变迁过程。现有关于校外培训机构治理的研究侧重于分析校外培训机构治理的演进历程、实施现状、现实困境及治理策略 4-6 ,或者借鉴国外校外培训机构的治理经验 7 。然而,现有
6、研究对校外培训机构治理的变迁历程并未进行科学的阶段划分,对其变迁的特征和逻辑缺乏深人分析,对近期校外培训机构的治理也较少进行反思。因此,有必要结合政策背景和相关研究,以治理目标的变化为依据,科学划分自改革开放以来我国校外培训机构治理的发展阶段,分析校外培训机构治理变迁的特征及其逻辑,反思现阶段治理的问题并对其可能的变革作出展望。一、改革开放以来我国校外培训机构治理的发展阶段中华人民共和国成立后,为丰富青少年的课外生活,我国借鉴苏联,以财政拨款的方式在各地兴办了一批青少年宫、少年宫、青少年学生活动中心、儿童活动中心等未成年人校外活动场所,开创了校外培训机构的先河。实施改革开放政策以前,我国既不存
7、在社会力量举办的校外培训机构,也没有系统的校外培训机构治理政策。改革开放以来,以治理目标的变化为依据,可将我国校外培训机构治理划分为五个发展阶段,即公益发展阶段、鼓励发展阶段、引导监督阶段、规范治理阶段和全面整治阶段。(一)公益发展阶段(1 9 7 8 一2 0 0 1 年)在此阶段,国家集中力量举办公益性的94No.9乐志强?尹科:我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023校外培训机构,对私人机构基本采取不干预政策,其治理目标是为了丰富学生的课外生活,将其作为学校教育的重要补充。这一时期的校外培训机构通常被称为“校外活动场所”“校外教育机构”等。1978年,我国召开了中小学思想政治
8、教育工作座谈会,建议“恢复和加强校外教育机构,设立更多校外活动场所,如青少年宫、少年宫、少年科技站、图书室、阅览室、俱乐部、运动场等”8 。因此,改革开放初期,我国各地恢复、扩建或新增了一批青少年宫等校外教育机构。1 9 8 5 年出台的中共中央关于教育体制改革的决定指出“学校教育和学校外、学校后教育并举”,将校外教育放在了十分重要的地位。1 9 9 5 年颁布的中华人民共和国教育法强调“国家、社会建立和发展对未成年人进行校外教育的设施。学校及其他教育机构应当同基层群众性自治组织、企事业组织、社会团体相互配合,加强对未成年人的校外教育工作”。1996年,原国家教委(现为教育部)、共青团中央等七
9、部委联合发布少年儿童校外教育机构工作规程,对校外教育机构的性质、任务、管理体制、保障机制等方面进行较为详细的规定。该规定明确指出“校外教育机构的经费应列入各主管部门财政专项开支”,“逐步形成地、市、区(县)到街道(乡、镇)的校外教育网络”。直到2 0 世纪9 0 年代,青少年宫等校外教育机构都是精英荟萃之地,为品学兼优的中小学生提供文学、艺术、科技、体育等方面的素质教育课外服务。20世纪9 0 年代中期以后,在“应试教第9 期2023年9 月育”风气和社会培训机构的冲击下,青少年宫等机构逐渐走向没落或者转型为以课程辅导为主的校外培训机构。除了政府部门和社会团体开设的校外教育机构以外,社会力量较
10、少涉足校外培训,校外培训主要以家教形式为主 9 ,后来逐渐产生由学校在职教师或退休教师开设的小型、零散的课外辅导班 1 0 。1 9 9 3 年,从事外语培训的北京新东方学校成立,成为我国首家社会力量举办的正规校外培训机构。2 0 0 1 年,以网上家教中介为主要业务的学大教育成立。社会力量举办的校外培训机构逐渐兴起标志着校外培训市场开始形成,但尚处于萌芽状态。(二)鼓励发展阶段(2 0 0 2 一2 0 0 7 年)这一时期,国家在强调非营利性校外培训机构公益性的基础上,鼓励社会力量兴办校外培训机构,其治理目标是为了满足未成年人假期多样化的校外活动需求,为未成年人健康成长服务。原文化部(现为
11、文化和旅游部)、国家发展和改革委员会、教育部等部门于2 0 0 4 年发布关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见,中共中央办公厅、国务院办公厅于2 0 0 6 年印发关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见。上述文件都强调青少年宫,文化宫(工人文化宫、工人俱乐部),儿童活动中心,文化馆(站),青少年科技活动中心等未成年人校外活动场所要坚持公益性原则,把社会效益放在首位,向未成年人免费或优惠开放,不得开展以营利为目的的经营性创收。国家针对公益性校外活动场所的政策No.9教育与教学研究Sep.2023主要有两个特点:其一,落实未成年人校外活动场所财政保障和税收优惠政策,
12、加大城乡未成年人校外活动场所的规划和建设力度,重点加强场所工作队伍、管理体制和工作机制建设;其二,未成年人校外活动场所要积极促进校外活动与学校教育的有效衔接,充分体现思想道德建设内容,激励和培养未成年人的参与意识和探索精神国家除了出资建设公益性未成年人校外活动场所外,也开始鼓励社会组织或个人举办校外培训机构。2 0 0 2 年1 2 月,中华人民共和国民办教育促进法颁布,国家明确表示对民办教育机构实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针,并且允许出资人可以从办学结余中取得合理回报。国家对社会力量办教育所给予的政策鼓励成为校外培训市场蓬勃发展的催化剂 1 ,校外培训机构进人市场化、规模化
13、的快速发展通道。2 0 0 3 年“学而思”课外辅导创立,成为在线教育模式的最早期探索者。校外培训市场逐步迎来生源高峰,关键生源来自经济条件相当好的家庭的中小学在读学生,尤其是大中城市重点学校的学生 1 2 。此时,机构性质的课外辅导机构逐渐取代家教、补习班等私人非正式机构在校外培训市场的主导地位。(三)引导监督阶段(2 0 0 8 一2 0 1 3 年)在鼓励社会力量办学的时代背景下,国家对校外培训机构并未采取有效的干预措施,导致其基本处于“监管真空”和“野蛮生长”状态。2 0 0 8 年,教育部、国务院纠风办、监察部、国家发展和改革委员会、财政部、审95第9 期2023年9 月计署和新闻出
14、版总署联合发布关于规范教育收费进一步治理教育乱收费工作的实施意见,首次明确禁止“基础教育阶段学校、教师举办或与社会办学机构合作举办向学生收费的各种培训班、补习班、提高班等有偿培训”。“培训班”“补习班”“提高班”等校外培训机构的概念正式出现在政策文本当中。自此,我国校外培训机构治理进入引导监督阶段,其治理目标是治理教育乱收费,减轻中小学生课业负担。起初,国家重点治理学校和教师参与校外培训的行为,但针对校外培训机构的监管措施尚不明确。2 0 1 0 年,国家中长期教育改革和发展规划纲要(2 0 1 0 一2 0 2 0 年)首次提出要“规范各种社会补习机构和教辅市场”。2 0 1 2 年,国务院
15、关于深入推进义务教育均衡发展的意见再次强调,要规范培训补习市场,禁止学校以任何方式举办以选拔生源为目的的培训班,严厉查处公办学校通过办班、竞赛、考试等方式进行招生并收费的行为。2 0 1 3 年,教育部等五部门关于2013年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见首次明确提出治理中小学补课乱收费行为的内容,即禁止学校组织集体补课乱收费、“课堂内容课外补”以及公办教师在校外培训机构兼职等行为。(四)规范治理阶段(2 0 1 4 一2 0 2 0 年)从2 0 1 4 年开始,国家在集中治理学校和教师参与校外培训行为的同时,逐步对校外培训机构采取有针对性的监管措施。这一时期的治理目标是为了减轻中小
16、学生课业负担,落实立德树人根本任务,深入实施96No.9乐志强?尹科:我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023素质教育。2014年,教育部等五部门关于2 0 1 4 年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见首次明确提出治理中小学补课乱收费行为的政策意义,即通过治理中小学补课乱收费行为来减轻学生课业负担、实施素质教育,最终全面实现立德树人的根本任务。该意见还首次将治理补课乱收费行为纳人地方教育专项督导和责任督学挂牌督导。2018年,教育部办公厅等四部门发布关于切实减轻中小学生校外负担开展校外培训机构专项治理的通知。专项治理的亮点主要有三:其一,停办整改存在重大安全隐患的校外培训机构
17、;其二,强调校外培训机构必须证照齐全;其三,校外培训机构开展学科类培训需要向教育部门进行审核备案,坚决纠正学科类培训出现的“超纲教学”“提前教学”强化应试”等不良行为。此外,该通知重申,严禁校外培训机构组织中小学生等级考试及竞赛,不得将校外培训机构培训结果与中小学校招生人学挂钩,严厉查处中小学教师“课内不讲课外讲以及诱导或逼迫学生参加校外培训机构培训等行为。2 0 1 8年,国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见首次对校外培训机构治理进行了较为系统的规定:其一,明确校外培训机构在场所条件、师资条件、管理条件等方面的基本设置条件,要求地方政府制定具体标准;其二,落实审批登记的具体制度;其三,
18、对校外培训机构的培训内容、班次、时间进行了原则性规定,并要求学科知识培训的内容、班次、招生对象等需向所在地县级教育第9 期2023年9 月部门备案;其四,不得一次性收取时间跨度超过3 个月的费用;其五,落实年检年报制度,公布黑白名单;其六,将提升学校教学质量、严明入学纪律、做好课后服务作为规范校外培训机构行为的配套措施,力求标本兼治。(五)全面整治阶段(2 0 2 1 年至今)从2 0 2 1 年起,我国多部门开始强力联合行动,全面规范校外培训行为,努力做好学校课后服务等配套工作。校外培训机构的治理工作正式进入全面整治阶段。此阶段的治理目标是切实减轻家庭教育支出及相应的精力负担,构建教育良好生
19、态,缓解家长焦虑情绪,促进学生全面发展、健康成长,提升人民群众的教育满意度。2020年新修订的中华人民共和国未成年人保护法于2 0 2 1 年6 月1 日起正式实施,我国从法律意义上明确禁止学校在国家法定节假日、休息日及寒暑假组织义务教育阶段的未成年学生集体补课。该法还将国家以往的有关法规以法律形式确认,比如幼儿园、校外培训机构不得将学前教育小学化,校外培训机构不得与学校、幼儿园合作为未成年人提供有偿课程辅导。2 0 2 1 年6月,国家市场监督管理总局以“强化校外培训机构市场监管”为主题举办专题新闻发布会,明确表示将积极配合教育部门,加大执法力度,从严治理校外培训机构乱象。与此同时,国家市场
20、监督管理总局还通报了一批校外培训机构的违法违规行为以及相关处罚情况。比如作业帮、猿辅导等1 5 家校外培训机构均存在虚假宣传违法行为,新东No.9教育与教学研究Sep.2023方、学而思等1 3 家校外培训机构存在价格欺诈违法行为。针对虚构教师资质、夸大培训效果、夸大机构实力、编造用户评价、虚构原有价格等乱象处以顶格罚款,共计3 6 5 0万元 1 3 。2 0 2 1 年6 月,教育部成立校外培训监管司,专门承担面向中小学生(含幼儿园儿童)的校外培训管理工作。2021年7 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见,这是我国首次从党中央层面
21、正式出台有关校外培训机构治理的政策,是“以人民为中心”教育价值观的具体体现 1 4 。该意见也是我国目前最为全面、系统的校外培训治理文件,其目的在于减轻学生负担,促进学生全面、健康发展;改善校外培训所造成的教育不平等现象,缓解家长教育焦虑。该意见主要从六个方面要求做好校外培训机构的治理工作:其一,从严格审批校外培训机构、严控学科类校外培训机构的资本化运作、维护培训市场运行秩序和做好培训广告管控工作四个方面加强校外培训市场监管;其二,规范培训服务行为;其三,将校外培训机构治理工作纳人地方政府的重大民生工程,将其工作成效纳人地方政府教育质量评价和教育督导评价的重要内容;其四,扎实做好试点探索;其五
22、,在规范校外培训机构行为的同时,将提升学校教育质量和服务水平作为配套政策;其六,统筹做好学前教育和普通高中教育阶段的校外培训治理工作。二、现阶段我国校外培训机构治理的动因与特征我国校外培训机构治理已正式迈人全97第9 期2023年9 月面整治阶段,各级政府对校外培训机构开展了覆盖面广、持续期长、监管力度强的治理行动。虽然现阶段治理的动因较为复杂,但充分体现出治理的延续性,本质上是对以往治理的改进和完善。下面具体分析现阶段治理的动因与特征。(一)治理动因参加校外培训本质上是一种家庭的教育投资行为,但是无论是作为生产者身份的校外培训机构还是作为消费者身份参加校外培训的家庭都会产生较为严重的负外部性
23、,造成社会福利的损失。所谓负外部性是指一个经济主体的经济活动对其他经济主体带来不利影响,而前者并不需要为此付出任何成本或后者得不到任何补偿的现象。从生产者一一校外培训机构来看,不少校外培训机构存在资本逐利和违法违规行为,这一方面可能扰乱正常的学校教育秩序、影响学校教育质量,另一方面可能扩大参加校外培训和未参加校外培训的学生的成绩差距,从而加剧教育不平等。从消费者一一参加校外培训的家庭来看,其参加校外培训的行为给未参加校外培训的家庭带来了较大的心理压力,加剧了家长的“教育焦虑”情绪。1.校外培训机构的逐利行为和违法现象日益突出首先,校外培训机构的资本化运作愈演愈烈,过度的市场化行为强化了校外培训
24、机构的营利性。近年来,众多知名企业,如腾讯、好未来、高领资本、红杉资本、云峰基金等纷纷投资校外培训市场。IT桔子数据显示,截至2 0 2 1 年,腾讯共投资教育项目6 098No.9乐志强?尹科:我国校外培训机构治理的历史变迁与展望Sep.2023项,金额约1 3 2.1 1 亿元;红衫资本中国、高领资本在教育领域的投资金额分别达6 6.5 1亿元、6 6.9 1 亿元 1 5 。伴随2 0 2 0 年新冠疫情暴发并蔓延,资本疯狂涌人在线教育市场,行业融资额创历史新高。根据网经社电子商务研究中心发布的2 0 2 0 年度中国在线教育投融资数据报告,2 0 2 0 年,我国在线教育领域融资总额超
25、过5 3 9.3 亿元,超过2016年到2 0 1 9 年四年的融资总额;其中,猿辅导、作业帮两家融资总额达3 8 0.1 亿元,占行业年融资总额的7 0.4 8%1 6 。热钱的涌入,造成校外培训市场资本化现象较为突出,这不仅蕴含着较大的金融风险,更激发了校外培训机构的逐利性。其次,校外培训机构存在诸多违法违规现象,培训质量也良莠不齐。在校外培训机构治理进人全面整治阶段前夕,国家对校外培训机构的审批虽已收紧,但仍相对宽松;国家对校外培训的培训内容、培训时间、培训人员资质虽已作出规定,但监管力度较弱;校外培训机构存在断行为,虚构原价、虚假折扣、预交长期费用等现象屡见不鲜;校外培训广告宣传范围未
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