乡村集体产权行政弹性嵌入式...庄本位式治理耦合新模式探析_王荷.pdf
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1、乡村集体产权行政弹性嵌入式与村庄本位式治理耦合新模式探析王荷1,蔡智权1,2,刘雨欣1(1.新疆师范大学 马克思主义学院,新疆乌鲁木齐830017;2.新疆财经大学 马克思主义学院,新疆乌鲁木齐830012)摘要针对乡村集体产权尝试构建一种政府嵌入式与乡村自组织式耦合的新治理模式。在明确村民事务理事会为乡村集体主体基础上,通过理事会与基层政府的弹性协商,形成共识制度文本,通过项目指标分配,并对村民事务理事会赋权定责,形成制度激励或约束,使行政资源弹性嵌入乡村集体产权治理。针对不同乡村集体产权异质性,在政府与村民事务理事会弹性协商基础上,利用乡村血缘姻缘与地缘强关联人情社会特征,通过关系资本与资
2、源分配,利用情感动员、利益动员驱动乡村集体产权改革,最终生成行政嵌入式与村庄本位式耦合新模式。关键词乡村治理;行政资源导入;村庄自治;集体产权中图分类号F321.32;D422.6文献标识码A文章编号1009-6043(2023)08-0124-04作者简介王荷(1999),土家族,湖北恩施人,硕士研究生,研究方向:思想政治教育、政治经济学;蔡智权(1990),甘肃平凉人,讲师,博士研究生,研究方向:政治经济学、思想政治教育。通讯作者刘雨欣(1999),女,新疆乌鲁木齐人,硕士研究生,研究方向:思想政治教育、政治经济学。基金项目2022 年自治区研究生科研创新项目:新时代新疆大学生奋斗精神培育
3、研究的阶段性成果(XJ2022G195)。党的二十大报告强调,全面推进乡村振兴,“巩固和完善农村基本经营制度,发展新型农村集体经济,发展新型农业经营主体和社会化服务,发展农业适度规模经营”1,进一步指明乡村集体产权治理体系改革是涉及农村基本经营制度的一件大事,是新形势下完善农村生产关系的重大举措,是推进乡村振兴和农业农村现代化的重要抓手。2022 年 12 月,中共中央、国务院印发的 扩大内需战略规划纲要,2022 年 12 月,中央农村工作会议,中共中央、国务院关于做好 2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见(讨论稿)等文件表明,农业依然是国民经济基础产业,农村集体产权是农村经济所有权的
4、界定形式,对完善经营制度,稳定农业生产,激励农业创新,保障农民利益,促进乡村振兴意义重大。但是,乡村产权治理不清,影响了收入分配、共同富裕和内需的扩大等问题依然存在。因此,对于农村集体产权治理很有必要。一、行政嵌入还是村庄本位:关于乡村集体产权治理模式的争论2020 年 3 月,农业农村部办公厅发布 农业农村部办公厅关于做好 2020 年农业农村政策与改革相关重点工作的通知,提出全面推开农村集体产权制度改革试点,完善乡村集体产权的治理,推进乡村集体产权改革。乡村集体产权变革,对于厘清产权权属,保护农民集体资产权益,促进乡村振兴意义重大,尤其是在乡村振兴背景下,通过农村集体产权权利流转型链接模式
5、,对于农民财产性权利获取,以“还权于农”“赋能于民”,助力乡村发展意义重大。然而,关于乡村集体产权的改革与治理模式,争论较大。一直以来,关于乡村集体产权争论焦点主要集中在是行政嵌入式治理还是村庄本位式治理?前者主张政府主导行政嵌入,嵌入乡村社会依托两种方式:一是内生性秩序的行政激活,以村庄内生性秩序的合理改造为基础,基层政府激活村庄内生性秩序的治理作用;二是自治秩序的行政规范,以引导村庄选举的方式,基层政府规范村庄的自治秩序。后者村庄本位式治理在于乡村主体的自我善治,倡导乡村宗族式的自治。在实践中,我国乡村基层治理一直倡导村民自治,但是这种村庄本位式的治理模式弊端正在日益凸显,突出表现在村庄组
6、织职能不断异化,面对农村集体产权流转中语义晦涩的集体产权治理法律与合同文本,多数乡村自治组织难以断晰,纯乡村治理往往经验缺乏、功能不全。尤其是当务工经济的兴起,面对村级组织集体属性逐渐弱化,农民群体日益原子化、分散化,农民和村集体的联结无论在制度还是利益层面都大大降低2。由此,有多数学者主张行政嵌入式治理,但是这种政府主导的模式,又与乡村基层自治实践相悖,且不少地方政府过度的行政干预,使农民权益受损。第 2023 年第 8 期(总第 564 期)商业经济SHANGYE JINGJINo.8,2023Total No.564124-DOI:10.19905/ki.syjj1982.2023.08
7、.026因此,探索一种政府行政嵌入式与村庄本位式的治理耦合模式,尤为必要,是值得研究的时代课题。二、乡村集体产权公共池塘资源特性与行政嵌入所谓公共池塘资源,即同时具备竞争性与非排他性特征的物品,该类物品是公共属性,但是个体成员又能分别享用。乡村集体产权的占有主体,为集体经济的所有成员,各成员之间具有弱排他性特征。但是每个成员又有获得乡村集体产权的分配权利,在客观上,集体经济个体之间又存在竞争利用特征。因此,乡村集体产权,是内部弱排他性与竞争性状态并置,集体经济内部成员,可共同使用但又分别享用集体产权,乡村集体产权具备鲜明的公共池塘资源特性。对于公共池塘资源特性物品,学界多主张在明确权利主体占有
8、下,采取行政嵌入方式予以治理。从现行法律文本规定分析,村委会并不拥有集体经济产权,村庄集体土地的所有权主体一般是村民小组。但是农村基层村庄小组长多数处于虚置状态,甚至部分村庄小组长外出务工,难以实现有效治理。对于乡村集体产权的权利主体需要重新换置,寻找新的代理人。王晓莉曾建议村庄选举产生村民事务理事会,专司集体产权改革治理事宜3。目前,多地村庄试点选举产生了村民事务理事会,在乡村各项事务改革中形成了积极作用。在乡村集体产权权利主体得以明确前提下,需要进一步讨论行政力量如何嵌入,其嵌入作用机制,即一种正向的激励调节,探寻出以灵活性、多样性取代单纯行政干预模式,调动村民事务理事会在乡村集体产权权利
9、措置积极性。可通过如下三种途径:第一,适度弹性协商嵌入。涉及村集体经济所有人权益的,行政干预应当注重适度弹性,即政府不能完全“一刀切”,而更应倾听权利所有人的利益诉求。诸如涉及村集体土地流转,由政府邀请村民事务理事会参与流转制度设计,对于农地流转的补偿、退出方式,由基层政府与村民事务理事会协商,形成的制度文本,缝合了场景实践的间隙。第二,项目资源的“事本主义”分配。乡村振兴运作与实现,基层政府处于关键的导向位置,它不仅是制度文本承上启下的关键中转站,更是农村环境治理、土地整理等项目组织搭建与实施的最为重要的责任主体。当前,各地政府依托乡村振兴、美丽乡村建设,对农村集体产权进行改革,适当引导宅基
10、地改革与农地流转,盘活集体资源。然而,在乡村集体产权改革中,并非“一帆风顺”,以农村宅基地改革为例,当前多地出现一户多宅情况,不仅使资源闲置,同时占据了耕地。宅基地改革,又涉及各方利益博弈,因此,各地基层政府将宅基地改革视为“难啃的硬骨头”。因此,除适度弹性嵌入外,基层政府可以利用乡村振兴指标资源的分配话语权,将宅基地改革与项目进村进行捆绑,凡是完成目标任务,优先分配项目指标,如果指标全部分配完毕,又有他村完成目标任务,则由基层政府先行垫资,这将完全改变“风水轮流转”的均衡主义原则,以“事本主义”为中心,以任务完成度作为乡村振兴项目的唯一考核指标,从而激发了村庄自发性改革的积极性。第三,农村集
11、体产权自治主体的权责授定。“适度弹性协商嵌入”是正向激励,但如果只讲激励,不谈责任,任何制度设计都将缺乏张力。因此,对农村集体产权自治主体的赋权定责就显得尤为必要。村民事务理事会作为村庄集体产权的所有者,其组织乃为自发形成,虽对其权责已有界定,但只是立足于成员认同基础上形成的一种粗放简约式的约定,并不具备完整的制度约束。因此,行政力量嵌入,对产权实际主体赋权定责,便可形成明确的约束制度。如此,激励有目,约束有纲,纲目并举,张弛有度,便可再造非正式权威。行政嵌入作用机制如图 1 所示。图 1 是乡村集体产权行政嵌入作用途径,即通过弹性协商、项目进村、赋权定责,使行政力量通过弹性方式嵌入乡村集体产
12、权的治理中。通过这种方式,一方面,通过弹性协商下产生的制度文本,能够止争定议,同时,又充分发挥了村民事务委员会的作用,减少了政府与农民的直接接触,不仅节约行政成本,又能发挥基层自治的优势。三、村庄认同与村民事务理事会自组织运作(一)血缘地缘的边界迭合与行政赋权定责:理事会非正式权威的再造村庄的共同意识体生成,很大程度上是源于共同血缘的认同。多数村庄是由共同的始迁先祖繁衍,历经多世累居,形成具有血缘和地缘关系的生活共同体,因此,村庄多数集体产权事宜的决策权威,是基于对血缘地缘的认同。由于这种权威是村庄自发形成,没有行政干预,因此这种权威具备非正式的特征。然而,随着村庄规模的不断扩大,这种单纯依靠
13、血缘和地缘的共同体认同已然突破共同信任的边界,不少村领导贪污腐败、变卖集体资产等,使依靠宗族为纽带的相互依存度下降。因此,新选举产生的村民事务委员会,如何再造其非正式权威,成为集体资产处置治理的关键。再造村民事务委员会的非正式权威,需要充分发挥血缘地缘的边界迭合作用,因为村民事务理事会成员是基于村民共同认同心理下选举产生。为了使理事会更具权威,需要政府赋予其主导村庄集体资产处置的权利,由此便有行政授予,具有合法性。当然,鉴于少部分村干部的贪腐行为使村组织权威下降,基层政府还应当对理事会图 1 乡村集体产权行政嵌入运作路径王荷,蔡智权,刘雨欣:乡村集体产权行政弹性嵌入式与村庄本位式治理耦合新模式
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