乡村治理有效的内在逻辑与现实形态:一种结构分析——以湘北Y村为例.pdf
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1、政治乡村治理有效的内在逻辑与现实形态:一种结构分析以湘北Y村为例黄辉祥刘摘要:在现阶段的乡村治理中,“政党在场”“行政推动”“社会成长”等多要素的互动形塑着乡村治理的基本结构。这种治理结构不仅牵动着治理主体的效用与效益,也影响着乡村治理的效率与效能,成为实现治理有效的重要条件。运用结构分析的方法,从治理结构创制及演进的视角展开案例研究,可以发现:在治理有效的目标引领下,政党所创制出的一系列治理机制呈现出从“嵌入型治理结构”到“联结型治理结构”再到“融合型治理结构”的演进逻辑。这表明治理有效具有不同层面的内在要求和不同形式的实践形态,需要从整体性和动态性的视角把握治理结构对于治理有效的作用机制,
2、以此探析乡村治理有效的实现路径。关键词:乡村治理;治理有效;治理结构;结构分析中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:10 0 3-8 54 X(2 0 2 3)0 8-0 0 7 3-0 6于“国家社会”关系的视域,指出治理有效不仅一、研究回顾与问题的提出治国安邦,重在基层。中国特色社会主义进入新时代以来,中国共产党立足于“三农”工作新的历史方位,提出了“治理有效”的目标,并将其确立为乡村振兴战略的一项总体要求。习近平总书记深刻指出:“从“管理民主到治理有效,是要推进乡村治理能力和治理水平现代化,让农村既充满活力又和谐有序。”这一重要论述为新时代的乡村治理明确了内容,指出了方向。作为新时代
3、乡村治理的新目标和新要求,“治理有效”成为学术界关注的重要议题。在乡村治理中,治理有效是试图在既有合法性基础上提升村民自治有效性的重要举措,其最终目标在于实现善治。善治在乡村治理中体现为两个方面的要求:一是乡村社会的“好秩序”,二是乡村居民的“好生活”。进一步而言,治理有效意味着乡村治理的效果既要符合党和政府的政策目标,也要符合村民的意愿和期待。在明晰治理有效目标指向的基础上,学术界对治理有效的实现途径展开了研究。有学者立足要求有效的村民自治,也要求政府治理与村民自治的有机衔接和良性互动。在一定程度上,治理有效应表现为政府公共服务的充分投入与村民充分自治之间的契合性关系。在城乡基层治理中,精英
4、是重要的参与主体,因此,有学者立足于“精英理论”的视域,提出实现精英与民众的良性互动是提高治理绩效的重要路径。具体而言,在乡村治理中,应注重发挥乡村精英的道德教化和议事协调作用,以提升治理绩效。近年来,随着新乡贤作用的凸显和农村自组织的崛起,乡村治理日益呈现出主体多元化的特征。一些学者认识到多元主体的良性互动既是治理有效的重要基础,也是治理有效的内在要求,并进一步指出:在多元共治的乡村治理格局中,中国共产党作为领导核心,发挥着元治理功能,起到了联结、统筹和引领国家与社会关系的作用。据此,一些学者立足于“政党社会”关系的视域,以城乡基层治理的经验事实为基础,提出了“政党组织社会”、“政党引领社会
5、”、“政党链接社会”、“政党激活社会”、“政党吸纳社会”等解释框架,为考察政党与社会的关系提供2023.81 73了理论视角,也为分析政党在实现乡村治理有效中的作用提供了研究思路。总体而言,学术界对治理有效的目标指向和实现途径进行了富有洞见的考察,为后续研究奠定了良好的基础。不过,从既有研究来看,对治理有效的考察还有值得进一步拓展的空间。其一,治理有效既要求有效的村民自治,也要求政府治理与村民自治的有机衔接,还要求发挥基层党组织在多元共治中的元治理功能,因此需要从整体性的视角来把握治理主体的作用。其二,在整体性视角下,治理有效从“好秩序”到“好生活”的价值演进也推动着治理主体行动逻辑的转换与互
6、动方式的调适,因此需要从动态性的视角来把握治理有效的实践形态。为从整体性和动态性的视角来探析治理结构对于治理有效的作用机理,本文从“政党、政府与社会三分法”出发,尝试从治理结构创制及演进的视角来探析治理有效的内在逻辑与实现路径。二、分析方法与案例简介(一)分析方法结构分析是社会科学的基本分析方法之一,使用这一方法的研究者通常会追溯克洛德列维斯特劳斯对于结构的界定:“结构是要素和要素间关系的总和,这种关系在一系列的变形过程中保持着不变的特性。”列维斯特劳斯将结构主义确立为一种方法论,其目的在于发现社会现象的“秩序”,即“通过运用一定的模式研究事物结构构成因素之间的关系,发掘结构模式,以期获得对事
7、物的认识方法”。结构分析有利于从整体上把握行动主体的定位和行为,有利于系统认识社会现象的内在逻辑。列维斯特劳斯提出的结构分析方法被多个学科吸收与发展。阿尔蒙德、鲍威尔等学者将结构功能分析引入政治学研究领域,在他们看来,“结构是由各种相互关联而又相互作用的角色组成的”。进一步而言,“结构即某一系统内由特定行为主体所构成的组织安排、反复出现的行为方式或不同角色之间相对稳定的关系”?。不过,结构也存在着动态性的特征。在马克思主义看来,结构分析是辩证的,当行动主体将主观意志转化为实践行动,从而形成结构时,行动主体的行动也会推动结构的变迁。“治理”是政治学关注的重要范畴,在格里斯托克看来,“治理指出自政
8、府、但又不限于政府的741江汉论坛一套社会公共机构和行为者”。就乡村治理而言,“中国的乡村治理是一种多元治理的模式”。在这一治理模式中,多元主体相互关联而又相互作用,形成特定的组织安排、权威分配与合作关系等,进而形成特定的治理结构。从乡村治理的现实形态来看,村级党组织具有政治引领与社会建设的双重属性,是乡村治理的权威主体,起到加强政治引领、落实行政任务和激发社会活力等重要作用。此外,治理结构亦包含基层政府、乡村精英等主体,前者提供政策资源支持,后者提供社会资源支持。如前已述,治理结构在行动主体的相互关联和相互作用中形成,不过,治理结构一经形成便对行动主体的定位与行动产生规制作用,进而影响乡村治
9、理的实际成效。那么,为了实现特定的价值目标,治理有效要求行动主体创制出何种治理结构?治理有效从“好秩序”到“好生活”的价值目标演进又推动治理结构发生何种变迁?为回答上述问题,本文尝试运用结构分析方法,从治理结构及其演进的视角对具体案例展开分析,以探析治理有效的内在逻辑与现实形态。(二)案例概况一般而言,案例研究需要遵循复现逻辑的基本原则,选择典型案例,有力地、正面地反映研究现象,并通过对典型案例的考察,系统地展现研究对象的因果机制和变化过程。有鉴于此,本文选取国家民政部关注的基层治理典型湘北Y村为研究对象,从治理结构创制及演进的视角,对其从基层矛盾多发地到基层治理先进典型的变迁历程展开分析。本
10、文研究的Y村,位于湖南省Y市城郊,全村国土面积2.17 平方公里,下辖13个村民小组,总人口37 50 人,共10 8 9 户。该村毗邻京广铁路、蒙华铁路和10 7 国道,杭瑞高速穿村而过,交通较为便利。该村地处洞庭湖平原,农产品较为丰富。该村靠近大型化工企业,并存在一定数量的小型工厂,经济发展基础良好。综合而言,该村地理条件优越,具备较好的发展潜力。然而,随着城镇化的加速推进,Y村常住人口日益密集复杂,利益群体逐渐多元化,邻里纠纷、征地拆迁、违建拆除等多方面的矛盾交织。面对复杂多发的基层矛盾,村“两委”及基层政府工作人员分身乏术、疲于应对。当地基层政府意识到,需创新工作方式以应对现实难题。于
11、是,在2 0 2 0 年前后,当地基层政府在全乡开展了党建引领下的“群英治理”实践。(三)Y村治理结构的创制“政党组织社会”,是中国式社会治理的创新路径。Y村所创制出的党建引领下的“群英治理”机制则是这一创新路径的现实体现,具体包括党建引领、社会参与和行政推动三个方面:其一,党建引领:支部挂帅,党员牵头。在社会治理中,中国共产党既具有领导核心的政治属性,也具有凝聚群众的社会属性。在乡村治理中,Y村党组织领导下的治理工作则是这两方面属性的具体体现。Y村党组织一方面通过聚焦现实问题,明确治理要求,部署工作任务,加强党组织对于乡村治理各项工作的领导;另一方面通过党员牵头,组织网格员、乡村精英等主体成
12、立“群英会”,开展“群英”议事、公共服务等工作,发挥党员在基层社会矛盾调解、便民服务、环境整治等工作中的带头作用,以此形成“党员发动群英,群英带动群众”的治理局面。其二,社会参与:“格格”点题,乡贤助力。以基层政府推动的“党建+网格化微治理”实践为契机,Y村按照“就近管理”的思路,将全村划分为5个大网格,在每个大网格下设2 个微网格,大网格的负责人由村“两委”成员兼任,微网格员由村民推举产生。在治理实践中,网格员拉近了村“两委”与群众的距离,被群众亲切地称为“格格”。在当地居民看来,网格员、老党员等新乡贤在该村具有一定的工作经历和生活经验,具备人熟、地熟、情况熟的优势,有利于在乡村治理中整合各
13、方面的利益诉求,获得村民的支持与认可。因此,这些新乡贤被当地视为乡村精英,亦被称为“群英”。其三,行政推动:部门参与,群众满意。“群英治理”机制是基层政府在乡村治理领域推进的实践创新。在实际工作中,基层政府一方面通过倡导“群英”治理的工作理念,提供相应的工作方案,引导Y村展开“群英”治理的实践;另一方面,通过选派民政办、综合执法大队等部门的工作人员参与到村民“低保”资格争议裁定、违建拆除、环境整治等特定工作中,以强化基层民生保障,维护乡村社会秩序,推进乡村土地资源管理和生态环境保护等工作。基层政府相关职能部门的参与有利于规范治理流程,优化公共服务,提高群众的满意度。三、案例深描:治理有效目标引
14、领下治理结构的创制及演进在乡村治理中,化解基层矛盾、优化公共服务、激发社会活力是重要的治理目标,构成乡村治理有效的内在价值逻辑。从现实情况来看,Y村治理结构的创制及演进也遵循了这一基本逻辑。(一)嵌入型治理结构:“群英断是非”在现代化的进程中,农村的作用是一个变数:农村不是稳定的根源,就是革命的根源。因此,维系乡村社会秩序成为乡村治理的基本价值目标,化解基层矛盾、维持社会稳定成为实现乡村治理有效的重要路径。然而,“从内向型农村向外向型农村的转变所造成的最明显的政治后果之一,就是农村中调解农民之间争端的机制迅速衰落。”在此背景下,农村以外的司法和行政力量在农民生活中变得极其重要。虽然乡村干部具有
15、稳定社会秩序的职责,但大量的基层矛盾加大了乡村干部的负担,增加了乡村治理的成本,降低了乡村治理的有效性。面对复杂多发的社会矛盾,当地意识到仅依靠乡镇基层干部和村治保主任来调处矛盾的模式已不符合社会发展要求,需要动员村庄内部力量来化解基层矛盾。乡村精英不仅熟悉村庄情况,还具有一定的威望,因此吸纳乡村精英参与基层矛盾调解成为当地治理创新的重要选择。Y村在基层矛盾调解中,通过党员牵头并吸纳乡村精英,成立“群英议事会”,创制出了“群英断是非”的治理机制。从实践形态来看,“群英断是非”的治理机制体现出政府的“理念嵌人”、政党的“框架嵌入”和乡村精英的“关系嵌人”“知识嵌人”相结合的特征。具体而言,当地基
16、层政府通过开会动员、组织谈话等方式,引导村“两委”干部开展“民事民评、民事民议、民事民办”工作,将“群英断是非”的工作理念嵌人至乡村矛盾调解过程之中。Y村党组织通过在“群英断是非”过程中构建相关议事框架,实现了“群英”议事的规范化。乡村社会是一个“熟人社会”,在“熟人社会”的矛盾调解中,富有地方性和个人性的知识起到重要作用。作为地方性知识的载体,“群英”依靠人缘、地缘、亲缘的关系纽带,发挥人熟、地熟、情况熟的优势,凭借其经验知识,以合乎人情与传统的方式协调村内的矛盾。在矛盾调处过程中,“群英会”通过对乡村治理中的矛盾纠纷展开讨论,判断是非,明确责任。在此基础上,通过协商对策,达成共识,进而解决
17、是非。在一定程度上,基层矛盾的调解过程是一个多方主体利益博奔的过程,其目标在于实现主体之间的利益均衡。从实践来看,利益均衡的实现既有赖于权威,也离不开民主。缺乏权威,会导致调解过程的失序;缺乏民主,则会导致调解结果的失败。2023.81 75“群英断是非”的治理机制通过突出党组织的引领作用,以政党在场的方式实现矛盾调解的有序化;通过发挥乡村精英的协调作用,以社会在场的方式实现矛盾调解的民主化。有序和民主的议事过程为逐步吸纳多方主体的利益诉求提供了可能,为实现主体之间的利益均衡奠定了基础。在“群英断是非”的治理机制中,党组织的引领作用体现为构建两方面的议事框架:第一是明晰解决是非的方向,第二是明
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