香港低税政策:演进、挑战与前景_陈镜先.pdf
《香港低税政策:演进、挑战与前景_陈镜先.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《香港低税政策:演进、挑战与前景_陈镜先.pdf(16页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、港澳研究2023 年第 2 期60香港低税政策:演进、挑战与前景陈镜先周伟信*摘要香港低税政策起源于20世纪40年代,一直延续发展至今,其特征表现可归纳为税种少、税率低、税基窄。在长期的发展过程中,香港在通过实行低税政策营造具有国际竞争力营商环境的同时,仍然能够获得较多的财政收入,被誉为“财政奇迹”。然而,由于缺乏实质性的改革,香港的税制难以适应日益复杂的经济社会环境。近年来,香港低税政策面临的内部与外部挑战进一步凸显。面对新形势、新挑战,香港应该主动谋变,在基本法层面为税制改革松绑赋能,在未来税制改革中兼顾税制竞争力与财政可持续性,并与内地在整体利益观下加强税收政策的沟通与协调。关键词香港低
2、税政策;香港财政;税制改革;税制竞争力中图分类号F812.42文献标识码A文章编号1000-7687(2023)02-0060-14引言在香港税制体系下,低税政策或许是其中最耀眼夺目的元素之一。香港长期奉行简单低税率政策,税收营商环境在全球名列前茅。香港低税政策在大多数年份产生的财政盈余和积累的财政储备,令大多数国家和地区的政府羡慕不已。同时,香港又与传统的“避税天堂”不同,其作为国际金融中心的优势条件不仅体现在低税政策上,还包括“一国两制”下的制度优势、优良*陈镜先:武汉大学国际法研究所博士研究生,香港大学法律学院访问学者;周伟信:香港大学法律学院副教授。本文是国家社会科学基金重大项目“一带
3、一路 建设与中国国际税收法律制度改革创新研究”(批准号:18ZDA100)的阶段性成果。本文初稿曾在第七届“法治中国湘江论坛”获评优秀论文三等奖,在香港城市大学“香港特区 25 周年:回顾与展望”学术会议上宣读。感谢香港大学卢兆兴教授、武汉大学崔晓静教授、南京审计大学赵洲教授对本文提出的宝贵建议。香港贸易发展局:香港营商指南,https:/ 年 10 月 3 日。Michael Littlewood.Taxation without Representation:The History of Hong Kongs Troublingly Successful Tax System.Hong K
4、ong:Hong Kong University Press.2010,p.265.61的法治传统、市场化及国际化的营商环境、稳健的基础设施配套、与国际接轨的监管制度、全面的金融产品、资讯和资金自由流通等。然而,随着时代的变革与发展,香港低税政策面临的种种挑战也随之凸显:从内部来看,新冠疫情对经济的冲击、人口老龄化的加剧等多重因素引发的财政压力,对香港低税政策的可持续性带来了挑战。从外部来看,经济合作与发展组织(OECD)和欧盟对低税管辖区的政治施压,也迫使香港不断对其税收制度进行调整。为此,本文首先总结香港低税政策的历史发展与特征表现,继而分析其面临的内部与外部挑战,最后展望其发展前景。一、
5、香港低税政策的历史发展与特征表现(一)香港低税政策的历史发展1.香港低税政策的起源基于历史原因,香港税制的设计和税收实践深受英国与其他英联邦地区税制以及普通法制度的影响,同时其发展变化亦受制于本地区的政治、社会与经济因素。香港低税政策的起源可以追溯至二战时期。在二战前,香港并未建立所得税制。1939 年,英国对德国宣战。为了给英国政府提供战争所需的财政支持,港英政府主张在香港建立一个标准、统一的全球所得税制,但该方案遭到了香港商界的反对。在妥协之下,1940 年颁布的战时税务条例建立了一套特殊的所得税制,其独特性主要体现在以下两个方面:从征税对象来看,并未对各类“所得”进行广泛和统一的征税,而
6、是仅对物业租金、受雇所得和经营所得分别开征物业税、薪俸税和利得税。从征税范围来看,采用了属地税制,即仅就来源于香港境内的所得征税,而不就来源于香港境外的所得征税。上述规定奠定了香港税制简单、低税率和源泉征税的特征,并由 1947 年颁布并适用至今的税务条例所承继。在英国殖民统治时期,英国及港英政府多次试图废止这一在其眼中应具有“临时性”的特殊税制,重新建立一套标准的所得税制(即针对香港居民来源于香港境内和境外的各类所得征税),但由于遭到香港商界的激烈反对,实质性的改革始终未能获得成功。2.香港回归后低税政策的延续香港回归后,其税收体制并未发生质变。香港基本法第 106 条规定:“香港特别行政区
7、保持财政独立。香港特别行政区的财政收入全部用于自身需要,不上缴中央人民政府。中央人民政府不在香港特别行政区征税。”第 108 条规定:“香港特别行政区实行独立的税收制度。香港特别行政区参照原在香港实行的低税政策,自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。”可见,香港基本法不仅规定香港特别行政区保持财政独立和税收独立,还明确提及参照原有的“低税政策”。上述规定是“一国两制”方针在财政税收领域的具体体现,维护和彰显了香港 香港特别行政区政府:立法会二十二题:巩固香港国际金融中心地位,https:/sc.isd.gov.hk/TuniS/www.info.gov.hk/gia/general/
8、202205/11/P2022051100325.htm?fontSize=1,最后访问时间:2022 年 10 月 3 日。中国新闻网:探究香港税法的前世今生:低税率并不意味低税负,https:/ 年 10 月 3 日。Michael Littlewood.“The Hong Kong Tax System:its History,its Future and the Lessons it Holds for the Rest of theWorld”.Hong Kong Law Journal,Vol.40,Issue1,2010,pp.66-75.Philippe Vitu.“Fisca
9、l Constitutionalism and the Basic Law”.Asia-Pacific Tax Bulletin,Vol.5,Issue12,1999,p.406.62税收制度的独特性和优势。然而,如下文所述,香港基本法低税政策条款在内涵和效力上的争议,以及低税政策在长期运行中形成的制度惯性,使得香港税制日益难以全面应对各类内外经济社会挑战。(二)香港低税政策的特征表现香港现行税制体系属于分类税制,以所得税为主,辅之征收行为税和财产税等。其中,税务条例及其附例税务规则是最主要的税法渊源。税务条例制定于 1947 年,历经多次税项修订后,仍保持简单、低税率及源泉征税的特点。总体而
10、言,香港低税政策的特征表现可归纳为税种少、税率低、税基窄:第一,税种少。香港先后取消或停征了利息税(1989)、娱乐税(1993)、的士专营权税(1997)、海底隧道使用税(2000)、遗产税(2006)以及酒店房租税(2008)后,目前只存在 3类直接税:利得税、薪俸税和物业税;8 类间接税:博彩税、印花税、飞机乘客离境税、一般差饷税、车辆税、专利及特权税、费项税以及应课税品税项。世界上各个税收管辖区较为广泛开征的增值税和消费税,香港至今尚未引入。根据世界银行2020 年营商环境报告,“纳税次数”指标主要衡量纳税人缴纳各类税费的总数、支付方式、支付频率和申报频率,香港的这一指标仅为 3 次,
11、远低于 23.1 次的全球平均水平,在一定程度上反映出香港纳税人需要缴纳的税费总数在国际上处于较低水平。第二,税率低。香港薪俸税实行 2%17%的五档累进税率,但个人缴税总额不超过 15%标准税率计算的数额,在国际上处于较低水平,特别是远低于奥地利(55%)、比利时(50%)、以色列(50%)、荷兰(49.5%)等国的个人所得税最高边际税率。就利得税而言,香港法团首200 万港元的利得税税率为 8.25%,其后的应评税利润则为 16.5%,低于 23.54%的全球平均企业所得税法定税率水平。此外,香港还针对特定研发、国际航运、金融等活动颁布了若干税收优惠,这些优惠将在法定税率的基础上进一步降低
12、有效税率水平。第三,税基窄。总体而言,香港征税的范围和对象较为狭窄。首先,香港征税采用属地原则,仅就来源于香港境内的所得征税,不就来源于香港境外的所得征税。相较而言,目前在国际上完全采用属地税制的税收管辖区为少数,大部分税收管辖区均实行混合税制。其次,香港并未对各类“所得”均进行征税,而是分别开征利得税、薪俸税和物业税。此外,香港还对股息和 赵福军、曾祥坤:香港经济政策孕育全球“四大中心”地位,中国发展观察2014 年第 12 期。World Bank Group,Hong Kong SAR,China Doing Business 2020,https:/www.doingbusiness.
13、org/content/dam/doing-Business/country/h/hong-kong-china/HKG.pdf.2022,October 3.World Bank Group,Doing Business 2020,https:/openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/32436/9781464814402.pdf.2022,October 3.Pwc,Personal Income Tax(PIT)Rates,https:/ 3.Tax Foundation,Corporate Tax Rates around
14、the World,2021,https:/taxfoundation.org/publications/corporate-tax-rates-around-the-world/.2022,October 3.需要注意的是,香港规定了“个人入息课税”(personal assessment)制度,允许个人选择各种所得合并计算的入息课税方法征收所得税,以减轻所得税的负担。如果纳税人符合相关规定,将可以选择“个人入息课税”评税申报方式,将三类所得收入合并计算并申报纳税。63资本利得免税,对股息和利息免征预提税。二、香港低税政策面临的内部与外部挑战经过数十年的发展历程,香港的低税政策可谓是赞誉与质
15、疑并存。一方面,香港以往在通过实行低税政策营造具有国际竞争力营商环境的同时,仍然能够获得较多的财政收入,被誉为“财政奇迹”。另一方面,自 20 世纪 40 年代以来,香港税制经历的变革均只能算是“小修小补”(piecemeal amendments),缺乏实质性的改革,难以适应日益复杂的经济社会环境,因此被一些学者比喻为“恐龙时代”(age of the dinosaur)的产物。近年来,香港低税政策面临的内部与外部挑战进一步凸显:从内部来看,新冠疫情对经济的冲击、人口老龄化压力,对香港低税政策的可持续性带来了挑战。从外部来看,OECD 和欧盟对低税管辖区的政治施压,也迫使香港不断对其税收制度
16、进行调整。(一)内部挑战:疫情、人口老龄化因素引发的财政压力在低税政策之下,香港税制长期存在税基过于狭窄的问题。利得税和薪俸税是直接税的最大来源,而印花税和地价收入则分别是间接税和非税项收入的最大组成部分。在 2021/22 财政年度,利得税为最大的收入来源,占 23.3%。紧随其后的是地价收入(20.7%)、印花税(14.8%)和薪俸税(10.7%)。该 4 个项目共占政府整体收入的 69.5%。由于这些收入很不稳定,很容易受到周期性波动影响,而香港又是一个外向型经济体系,很容易受到外来冲击,导致香港的公共收入难以准确预测及不稳定。此外,养老、教育、环境、住房等问题也会增加公共开支,因而对政
17、府财政造成压力。首先,税基狭窄导致香港的财政收入易受内外经济环境影响。在经济繁荣时,香港虽然实行低税政策,但其大量吸引外来投资所形成的税源以及可观的地价收入,使得香港政府一般仍然能够保持财政收支平衡甚至出现财政盈余。但在经济不景气时,狭窄的税基将使香港面临较大的财政压力。例如,1997 年亚洲金融危机以后,香港经济低迷,卖地和印花税收入锐减,而政府开支则有增无减,加上资本投资增加等因素,香港出现了数年的财政赤字。又如,由于受到新冠疫情冲击,香港经济衰退导致政府的税收及土地收入显著减少,而政府为了支撑经济推出了多轮的逆周期措施,加上近年政府的经常性开支持续增加,导致香港在 2019/20、202
18、0/21、2021/22 Richard Cullen and Antonietta Wong.How History has Shaped the Hong Kong Revenue Regime.In Nolan Sharkey(Eds.),Taxation In Asean and China.London:Routledge.2012,p.37.Andrew Halkyard.“The Hong Kong Tax Paradox or Why Jurassic Park Exists in the Pearl River Delta”.Revenue LawJournal,Vol.8,
19、Issue1,1998,p.4.香港立法会:研究简报(20182019 年度第 1 期),https:/www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/1819rb01-the-2019-2020-budget-20190416-c.pdf,最后访问时间:2022 年 10 月 3 日。香港立法会:政府收入的主要来源,https:/www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/2022issf03-major-sources-of-government-revenue-20220301-c.pdf,最
20、后访问时间:2022 年 10 月 3 日。香港特别行政区政府:第一章 香港是否需要税制改革?,https:/www.taxreform.gov.hk/sim/pdf/Chapter_01.pdf,最后访问时间:2022 年 10 月 3 日。香港管理专业发展中心:管理人经济学(第四版),香港:香港中文大学出版社,2004 年,第 398399 页。64和 2022/23 财年连续出现财政赤字。2023/24 财年也预计出现赤字。可见,面对疫情、金融危机等事件,香港更易受到经济衰退影响而造成财政收入缩减,而政府为了促进经济复苏采取财政支持措施将进一步加剧财政收支矛盾,导致财政风险加大。虽然新冠
21、疫情目前已经进入尾声,香港经济正在逐步复苏,但疫情带来的财政冲击却足以为戒。一方面,在风险社会下,无法确证未来何时会有类似的危机重演,带来另一波经济冲击,因此有必要未雨绸缪,筑牢财政税收风险防线。更严重的是,当前全球政治经济形势仍然严峻,世界经济增长复苏乏力。一种担忧是香港的赤字是否已经超出了周期性波动的范畴,因为经济结构的调整可能会继续对公共财政产生负面影响。其次,除了疫情等带来的暂时性冲击,香港未来可能还将面临结构性财政赤字问题。香港回归以来,香港特区政府的专责小组以及国际货币基金组织(IMF)曾多次指出香港已经或未来将会面临结构性财政问题。虽然也有观点认为香港目前的财政赤字并非结构性的,
22、但随着养老、住房等长久以来制约香港发展的社会、经济及民生问题日益凸显,香港财政的可持续性面临的挑战也将更加显著,结构性赤字的出现或许只是时间早晚问题。近年来,香港人口老龄化问题日益严重,65 岁及以上的人口在 2019 年占整体人口的 18%。香港人口在未来还将持续老龄化,预计 50 年后老年人口将占全港人口的 38.4%。社会福利与医疗等相关公共开支势将随人口老龄化而快速增加。同时,房屋问题也长期困扰香港,对香港社会稳定造成挑战。为了解决房屋问题,香港正在推行北部都会区建设和大屿山发展计划,但庞大的资金需求将对香港的财政带来压力。作为宏观调控的重要工具,财税政策应在促进香港社会公平、改善市民
23、生活、推动经济社会可持续发展方面发挥积极作用。IMF 在 2022 年指出,香港财政政策应处理人口老化、收入不均及公营房屋供应不足等问题所带来的结构性挑战,以促进包容性经济增长。这就意味着仅靠控制开支既非负责任政府的举措,也难以有效解决香港面临的深层次结构性问题。换言之,香港特区政府若要转变治理思维,更加积极有为地解决深层次矛盾问题,将不可避免会产生日益增加的公共香港特别行政区政府:2023/24 财政年度政府财政预算案,https:/www.budget.gov.hk/2023/chi/pf.html,最后访问时间:2023 年 3 月 28 日。SCMP,Hong Kong Budget
24、Deficits Call for a Wider Tax Review,https:/ 28.香港特别行政区政府:专责小组指出香港正面对结构性财政问题,https:/www.info.gov.hk/gia/general/200202/21/0221186.htm,最后访问时间:2023 年 3 月 28 日;国际货币基金组织:中华人民共和国香港特别行政区 国际货币基金组织 2017 年第四条磋商代表团总结,https:/www.imf.org/external/chinese/np/ms/2017/ms112917c.pdf,最后访问时间:2023 年 3 月 28 日。HKGCC,Bud
25、geting for Recovery,https:/www.chamber.org.hk/en/information/the-bulletin_detail.aspx?id=1036.2023,March 28.FSTB,Chapter 5-Fiscal Sustainability,https:/www.fstb.gov.hk/en/treasury/pub_finance/docs/9_wg_report_chapter_5.pdf.2023,March 28.香港老龄人口已近两成 严重老龄化敲警钟,http:/ 年 10 月 3 日。国际货币基金组织:中华人民共和国香港特别行政区 国
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 香港 政策 演进 挑战 前景 陈镜先
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。