网络空间内容治理政策评价及其优化——基于PMC指数模型的分析.pdf
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1、复杂多变的网络空间与稳定和谐的现实社会之间的矛盾不断凸显,需要相关的政策设计作出回应。基于国家互联网信息办公室成立以来颁布的网络空间内容治理政策,在论述政策表达逻辑的基础上,结合既有研究构建PMC指数模型,展开对网络空间内容治理政策的评价。研究发现:网络内容识别类政策较为匮乏,部分政策对风险评估、制度建设和社会监督方面的关注度较低,存在工具运用不合理、政策领域不全面、政策效力不足等问题;PMC指数与政策工具、政策领域、政策功能等具有强相关性,与政策性质和政策策略具有弱相关性等。应从提升政策效力、优化行政架构和创新政策工具应用等方面促进网络空间内容治理政策优化。关 键 词:网络空间;内容治理;政
2、策表达;政策评价;PMC指数中图分类号:D0 3 5 文献标志码:A 文章编号:1 0 0 8-3 7 5 8(2 0 2 3)0 4-0 0 7 0-1 1E v a l u a t i o na n d O p t i m i z a t i o n o f C y b e r s p a c e C o n t e n tG o v e r n a n c e P o l i c i e s:A n A n a l y s i s B a s e d o n PMCI n d e xM o d e lZHO UJ i a n q i n g,ZHANGS h i z h e n g(S
3、c h o o lo fP u b l i cA d m i n i s t r a t i o n,S o u t hC h i n a U n i v e r s i t yo fT e c h n o l o g y,G u a n g z h o u5 1 0 6 4 1,C h i n a)A b s t r a c t:T h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ec o m p l e xa n dc h a n g e a b l ec y b e r s p a c ea n dt h es t a b l ea n dh a
4、 r m o n i o u sr e a ls o c i e t yi sb e c o m i n g m o r ea n d m o r ep r o m i n e n t,w h i c hn e e d sr e l e v a n tp o l i c yd e s i g nt or e s p o n d.B a s e do nt h ec y b e r s p a c ec o n t e n tg o v e r n a n c ep o l i c i e si s s u e db yt h e N a t i o n a lI n t e r n e tI
5、n f o r m a t i o n O f f i c es i n c ei t se s t a b l i s h m e n t,t h i sp a p e r,o nb a s i so fd i s c u s s i n gp o l i c ye x p r e s s i o nl o g i cc o m b i n e dw i t ht h ee x i s t i n gr e s e a r c h,c o n s t r u c t saPMCi n d e xm o d e l t oe v a l u a t ec y b e r s p a c ec
6、o n t e n tg o v e r n a n c ep o l i c i e s.T h er e s u l t ss h o wt h a tt h e r ei sal a c ko fn e t w o r kc o n t e n t i d e n t i f i c a t i o np o l i c i e s.S o m ep o l i c i e sp a yl e s sa t t e n t i o nt or i s ka s s e s s m e n t,s y s t e m c o n s t r u c t i o n a n d s o c
7、i a ls u p e r v i s i o n,a n d t h e r e a r e s u c h p r o b l e m s a su n r e a s o n a b l eu s eo f t o o l s,i n c o m p l e t ep o l i c yf i e l d s,i n s u f f i c i e n tp o l i c ye f f e c t i v e n e s sa n ds oo n.PMCi n d e xh a ss t r o n gc o r r e l a t i o n sw i t hp o l i c y
8、t o o l s,p o l i c yf i e l d sa n dp o l i c y f u n c t i o n s,a n dw e a kc o r r e l a t i o n sw i t hp o l i c yn a t u r e a n dp o l i c ys t r a t e g i e s.W es h o u l dp r o m o t e t h eo p t i m i z a t i o no f c y b e r s p a c e c o n t e n t g o v e r n a n c ep o l i c i e s f r
9、 o mt h ea s p e c t so f i m p r o v i n gp o l i c ye f f e c t i v e n e s s,o p t i m i z i n ga d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e sa n di n n o v a t i n gt h ea p p l i c a t i o no fp o l i c yt o o l s.K e yw o r d s:c y b e r s p a c e;c o n t e n tg o v e r n a n c e;p o l i c ye
10、x p r e s s i o n;p o l i c ye v a l u a t i o n;PMCi n d e x 伴随着互联网的产生,网络空间中非法、有害、负面信息内容泛滥的现象随之出现,并且在信息技术的助推下,凸显出信息茧房、网络暴力、流量造假 等 具 有 数 字 化、智 能 化、聚 集 化 的 新 问题1,对国家网络安全、政府公信力和社会稳定造成严重威胁,网络空间内容生态治理已然成为国家互联网治理的一项紧迫任务。党的十九大以来,党中央、国务院不断强化对网络空间内容治理的决策部署和顶层设计,提出要“加强互联网信息内容建设和管理,营造清朗网络空间”,这成为网络空间内容治理在制度设计和
11、实践过程中的基本遵循。事实上,我国在引入互联网之初就开始了相关的立法工作,迄今为止已颁布了具有不同效力、不同层级、涉及多个具体领域的网络空间内容治理的法律规范。然而,随着网络空间内容问题的多样性和网络社会复杂性程度的加剧,部分政策因具体处罚规定不完善2、治理规则不明确、制度化程序欠缺3等问题,已无法适应互联网信息内容生产、传播的快速性特征,加之互联网内容问题的外延不断拓展,使得政策内容的滞后性与互联网的快速发展之间形成明显张力。在互联网内容监管向网络空间内容生态治理转变的趋势下,亟须对现有政策进行审视和评估,发现政策方案中的缺陷和不足,为新一轮政策制定、调整和延续提供决策依据,进一步推进网络空
12、间内容治理的法治化进程,实现现实社会的规章制度与网络社会的有效衔接。一、文献述评与研究方法政策评价是衡量政策优劣和质量高低的复杂工程,即运用科学的评估标准、方法、机制对政策设计和执行进行分析和判断4,在此基础上提出示范性、先导性的解决方案,促进政策制定、执行和反馈调整5。从政策过程视角看,关于政策设计和政策执行的评估分别被视为事前评估和事后评估。本文所指即网络空间内容治理政策的事前评估。在该领域,国内学者大多借助政策文献量化研究方法展开对网络空间治理或互联网内容治理政策的评价研究,而且延伸至网络空间内容治理政策主体间关系6、政策工具运用的特征7、政策文本基本要素8等方面的探讨,这为本文研究提供
13、了借鉴。与此同时,既有研究存在以下三个方面的不足:一是政策文献量化研究方法要求以大样本为基础,在追求政策文献共性的同时,容易忽略政策文献的个性9;二是尚未形成政策文献量化分析方法之外的网络空间内容治理政策评估体系或模型;三是既有研究的评价仅仅围绕政策过程中的某一要素,未能考虑政策要素之间的关系,影响政策评估的准确性。为此,本文采用获国内外学者认可、较为客观且仅用于政策分析的评价方法,即PMC(p o l i c ym o d e l i n gc o n s i s t e n c y)指数模型。该模型是在政策文献量化分析基础之上创新的一种研究方法,并且相对于前者具有三种优势:一是PMC指数模
14、型不仅能够分析政策的总体性评价,还能反映出单个政策的优劣,充分考虑单个政策的政策类型、性质、时效等“个性”特征;二是PMC指数模型依然强调对政策文本内容的挖掘,而且引入狄利克雷函数(0-1变量),保持了变量设置的客观性、高精准性优势;三是PMC指数模型不刻意区分各级指标的重要性,不设置变量数量和权重,有利于尽可能广泛选取任何可能与之有关的变量,避免政策评价的片面性。另外,区别于以往的复合型政策评价方法,PMC指数模型操作性简单、耗费成本低,能够分析各项政策的优劣等级及其内部一致性,直观展示政策的优势与不足,因而近年来备受国内外学者青睐。自PMC指数模型引入我国以来,国内研究者分别展开关于科技管
15、理与创新1 01 1、房地产1 2、新能源汽车补贴1 3等领域政策的评价,同时在政府管理领域1 4也获得运用,进一步强化了该模型在我国公共政策评价中的适用性和解释力。】需要补充的是,为避免传统PMC指数模型中变量设置与政策文本内容契合度不够深入的缺陷,本文首先借助政策文献量化方法对政策文本内容进行深入挖掘,阐释网络空间内容治理政策17第4期 周建青等:网络空间内容治理政策评价及其优化基于PMC指数模型的分析表达的逻辑,对各政策要素之间的联系作必要性论述。在此基础上结合既有研究和政策梳理确定相关变量,构建网络空间内容治理政策评价的PMC指数模型,依据政策样本的实证分析结果总结有关政策的不足和缺陷
16、,并提出优化措施,以此为实现网络空间内容治理政策的科学化和法治化提供参考。二、网络空间内容治理政策表达的逻辑 公共政策以政策文本形式传递政府在公共治理过程中的行动理念、施策手段和行为目标,可通过文本内容的挖掘发现其政策表达的逻辑。本文通过北大法宝网、中国政府网和中国网信网等渠道搜索2 0 1 1年国家互联网信息办公室成立以来发布(含联合发布)的政策共4 7项,通过筛选剔除最终获得 有效政策文 本3 8项(搜索截止 日期2 0 2 1年4月1 4日)。选择以国家互联网信息办公室为政策主体进行研究的主要原因在于国务院授权其负责互联网信息内容管理和监督管理执法工作,因而更具代表性和针对性。首先运用内
17、容分析方法,借助R O S T CM 6软件获取网络空间内容治理政策的高频词。结合政策高频词、政策内容和网络空间内容治理的具体实践,提取初始概念和政策表达的基本范畴,而后根据政策环节和过程间的关系,通过文本资料填充基本范畴,最终构建网络空间内容治理政策表达逻辑线,如表1所示。该模型塑造的“故事线”为:基于网络空间内容问题情境的认知,政策主体在有限的注意力和政策资源条件下,结合自身职能和利益诉求形成相应的治理策略,并通过组合使用多种政策工具的方式实现网络空间内容治理目标,以此构成一个完整的政策周期。表1 网络空间内容治理政策表达的逻辑政策主体情境认知政策策略政策工具政策目标单一主体联合主体网络空
18、间安全问题网络空间内容失序网络合法权利受损网络社会文化问题制度化治理策略运动式治理策略代理式治理策略非传统治理策略强制性政策工具混合性政策工具自愿性政策工具保障国家网络安全维护网络空间秩序培育健康网络文化发挥多元主体作用国家互联网信息办公室中共中央宣传部、工业和信息化部、国家广播电视总局、国家版权局、国家市场监督管理总局、国家保密局、国家密码管理局等破坏国家政治安全和社会稳定的信息内容在网络空间中传播和扩散,对国家网络政治安全造成严重威胁网络空间充斥着低俗、色情、暴力、迷信等有害信息,恶意炒作、网络暴力、网络谣言、流量造假等网络乱象网络欺诈、黑客攻击、侵犯知识产权、滥用个人信息等行为和网络作品
19、侵权、个人隐私信息泄露等事件接连发生网络空间中存在着大量违反社会公德的信息内容,网络社会伦理失范问题突出,不利于形成积极健康、向上向善的网络文化申请批准、备案、资质许可等前置审批制度,技术监控、内容审查、人员培训等过程监管制度,退出、罚款、关停服务等事后追责制度专项整治行动、年度审查和通报、属地管理和问责制互联网企业自律和网络社会组织公约市场规范调节、社会监督、积极舆论引导、信用评价、网络风险评估法律法规、行政命令、行政处罚、规制/处置、即时监管等宣传教育、激励动员、技术扶持、舆情疏导等互联网行业组织自律、市场自主规范、虚拟社区规范、网民自律等防范、制止和依法惩治利用网络进行窃取和泄露国家秘密
20、,以及进行渗透破坏、颠覆、分裂活动等危害国家安全的行为构建良好的网络秩序,依法打击有害信息在网络空间传播,保护个人隐私和知识产权,营造清朗网络空间加强网络空间伦理道德和精神文明建设,保障网络行为文明有序,引导符合社会主义核心价值观的积极舆论明确企业或网络平台的主体责任与义务,健全行业自律和管理制度,鼓励公民和媒体举报、投诉、社会监督27东北大学学报(社会科学版)第2 5卷 1.政策主体针对网络空间内容情境问题,采取不同的政策策略网络空间政治安全问题、内容失序现象、用户合法权利受损、网络社会文化问题凸显等现实情境,加剧了网络空间内容治理的复杂性,对传统科层制应对形成阻碍,促使不同机构间的协同合作
21、愈发频繁。为进一步探讨网络空间内容治理政策主体间的横向关系,本文借助内容分析法对政策发文机构进行结构化编码,形成机构间的关系图谱,如图1所示。图1 网络空间内容治理机构间的网络关系图 由图1可知,2 0 1 1年以来我国形成了以国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部和国家市场监督管理总局四大行政治理主体组成的网络空间内容治理体系,其他部门则依据各自职责共同参与到该治理机构体系中。其中,国家互联网信息办公室主要负责网络空间信息内容监管,工业和信息化部统筹互联网行业发展,公安部整治网络违法犯罪,国家市场监督管理总局主管网络市场秩序等。多元政策主体互动形成了以前置审批制度、过程监管制度和事后追
22、责制度为基础的制度化策略,以专项整治为特色的运动式治理策略和企业行业自律为代表的代理式治理策略,并且强调以社会监督、舆论引导、信用评价和风险评估为主要内容的非传统策略1 5。需要说明的是,网络空间内容治理策略之间并不各自独立,例如:制度化策略是运动式策略和代理式策略运行的基础和保障,非传统策略则成为制度化策略的有益补充。2.政策工具促进政策策略有效运行,最终导向网络空间内容治理目标政策策略在宏观层面上展现了一套明确且系统的治理理念和设计构想,既包含了政策规范或约束规则,也涵盖了一系列政策工具,并通过政策工具推动治理策略的运行,实现制度安排和政策目标。例如,制度化治理策略以强制性政策工具为依托,
23、但在执行过程中还需依赖宣传教育、舆论引导等混合性政策工具的共同作用,推动类似流程化的策略逐步满足常态化的治理需求。代理式治理策略将互联网企业的参与权与其内容审查结果和公共声誉相绑定1 6,既包含着行业组织自律、市场自主规范、虚拟社区规范等自愿性政策工具,又需要借助强制性政策工具加以实现,在转移和分散政府监管成本的同时将网络空间内容治理目标纳入企业发展的目标函数中,形成一定的激励效应。网络空间内容治理目标可细化为保障国家网络安全、维护网络空间秩序、培育健康网络文化、发挥多元主体作用四个方面。作为政策结果实现的根本介质,政策工具对网络空间内容治理目标具有直接导向作用,然而这种导向过程并不是一蹴而就
24、的。网络空间内容治理目标的多重性特征对政策工具的选择与运用提出了相应要求。政策工具间的组合方式不仅要深度契合网络空间治理行为所具备的公共性特征,也要成为政策主体在治理资源匮乏和技术制约条件下的最佳选择。同37第4期 周建青等:网络空间内容治理政策评价及其优化基于PMC指数模型的分析时,不同类型政策工具的相互耦合和共同作用,既要有利于提升网络空间内容综合治理能力,也要发挥对各类主体间权力平衡的调控作用。三、网络空间内容治理政策的P M C指数模型构建与计算 1.网络空间内容治理政策的P M C指数模型构建PMC指数模型强调要尽可能广泛选取且不应忽略任何与之相关的变量,而且赋予各项变量相同的权重,
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- 关 键 词:
- 网络 空间 内容 治理 政策 评价 及其 优化 基于 PMC 指数 模型 分析
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