推进县乡教育治理现代化路径研究_陈建超.pdf
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1、本文系福建省中国特色社会主义理论体系研究中心2 0 2 0年度项目“推进福建市县乡教育治理现代化对策研究”(编号F J 2 0 2 0 Z T B 0 5 2)的研究成果。推进县乡教育治理现代化路径研究陈建超摘 要 县乡教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要组成部分。县乡具有鲜明的特殊性,同宏观教育治理有较大区别。县乡教育治理是推动省域教育治理现代化的中坚力量,是促进县乡教育公平的强大推力,也是实现公共利益最大化的逻辑起点。县乡教育治理实践中存在治理思维偏离、治理主体单一、治理权责不清和治理形式封闭等问题,因此要树立先进理念,重塑治理价值取向;纳入多元主体,确保治理公平高效;加强顶层设计,明
2、确治理权责界限;转变治理方式,推进治理秩序合理。关键词 县乡教育;教育治理;教育现代化;治理能力作 者 陈建超,福建省教育科学研究所助理研究员(福州 3 5 0 0 0 3)党的十八届三中全会提出“治理能力现代化”一词,为我国教育领域的改革发展提出了新的要求。中国教育现代化2 0 3 5将推进教育治理体系与治理能力现代化作为我国教育现代化的十大战略任务之一。1没有教育现代化就没有国家现代化,而县乡教育治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分,在推动国家教育治理现代化中发挥基础性作用。在此背景下,探究教育治理现代化的内涵、价值,指出县乡教育治理现代化的现实困境,进而提出推进路径,具有重要意义。一
3、、县乡教育治理现代化的内涵阐释(一)教育现代化从字面含义上,现代化表征先进和发达之意。2作为一个综合概念,现代化不仅仅指向时间上的优化、升级,同时强调在政治、经济、文化等不同空间、不同领域的进步及发展。在传统社会向现代社会转变的过程中,现代化代表了一种变革,被视作“一种人为的、有目的的、有计划的社会变迁过程”3。因此,教育现65教育评论/2 0 2 3年第4期代化可以视作一种从传统教育向现代教育转变和过程。党的二十大提出中国式现代化,赋予教育现代化更多的内涵。从基本前提上看,教育现代化应当坚持中国共产党的领导,明确教育的根本在于“培养什么样的人,这样培养人和为谁培养人”4;从教育指向上看,教育
4、现代化应当坚持中国特色社会主义,积极培养“德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”5;从教育主题上看,教育现代化应当致力实现高质量发展,建立起高质量的县乡教育体系;6从教育功能上看,教育现代化应当努力丰富人民精神世界,极力“促进满足人民文化需求和增强人民精神力量相统一”7;从教育使命上看,教育现代化应当推动建立人类命运共同体,积极发挥教育的先导作用以促进中国乃至世界人民树立共同体意识。(二)县乡教育治理现代化治理指“各种公共与私人机构协同管理事务的方式总和”8。从管理到治理的转变体现了我国破旧立新的理念革新。习近平总书记指出:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合
5、施策。”9治理的核心特征在于多元主体的共同参与,即“共治”,指不同的治理主体间为了达到相同的目标,展开讨论与协商,进而共同推进治理。1 0因此,教育治理是国家、社会、公民个体和其他利益相关群体,通过一定的制度安排共同参与到教育决策中,共同协商、共同推进教育事务的过程。解决和弄清教育治理现代化的价值维度,是判断教育治理是否实现现代化的重要衡量标准。在促进教育公平正义的基础上,实现教育治理民主化、法治化、科学化以及效率化是教育治理现代化的重要特征。对县乡教育治理现代化的理解,学者认为有一般性和特殊性两种。1 1从一般性理解上看,县乡教育治理指以县、乡为推动力,进行一系列一体化的布局和改革,积极培育
6、政府、学校、家庭和社区等多个治理主体,以形成县乡教育治理共同体,共同参与县乡公共教育事务中去,实现县乡教育的善治。该理解强调要保证县乡范围内各类治理主体的共同参与和决策,以保证县乡范围内各类教育发展的协调性、整体性和共生性。从特殊性理解上看,县乡教育治理指着眼于全球化、城乡一体化、乡村振兴等战略,在充分理解县乡教育的特殊性和把握城乡教育的差异性的基础上,利用大数据等新型治理工具,将县乡中各类治理主体纳入到县乡教育治理体系中来,共同促进县乡教育治理现代化,帮助城乡学生成长成才并实现城乡教育均衡化。该理解强调的特殊性是着眼于县乡教育发生的现实环境,掌握各个县乡之间存在的差异性特征,以 针 对 性
7、地 推 进 县 乡 教 育 治 理 现代化。(三)县乡教育治理与宏观教育治理的区别由于县乡教育治理是在县乡尺度和范围内的教育治理,因此县乡教育与宏观的教育治理存在一定的区别。换言之,县乡教育治理的内涵不能直接套用城市教育治理的理论,也不能直接采用城市教育治理指标来解释和衡量,而要在县乡教育场域内针对县乡教育的特点进行具体问题具体分析,以实现一般和特殊的有机统一。具体而言,县乡教育治理与宏观教育治理存在以下区别:第一,县乡教育治理存在限定的空间范围。县乡教育基础薄、落差大、发展缓,不同县乡之间的差异性较大,因此要因时因地制宜,着眼于各县乡教育实际,在县乡尺度下把握各类教育治理。第二,县乡教育治理
8、权力和职能存在一定限制。一方面,县乡教育75职能在纵向上受到垂直管理的体制限制,需要贯彻落实上级教育部门分配的任务;另一方面,县乡教育职能在横向上受到县乡政府经济发展的掣肘,需要在有限的财政能力中进行教育治理改革和创新。第三,县乡教育治理内容与县乡人民息息相关。县乡教育的发展是县乡经济发展的动力来源,县乡教育治理需要走统筹发展道路,与县乡经济、社会、政治、文化、生态等有机融合,促进县乡全面可持续发展。为促进县乡全面可持续发展,县乡教育需要通过治理解决广大县乡基层群众对子女“上得了学”“上得好学”的多元化要求,其工作内容和任务细致繁重。此外,广大县乡基层群众对国家教育治理能力的评价也是通过县乡教
9、育治理的好坏来判断的。因此,县乡教育治理是教育的治理,更是关乎民生的治理。1 2二、县乡教育治理现代化的价值意蕴一是推动省域教育治理现代化的中坚力量。县乡是推动省域教育治理现代化的中坚力量。一方面,省域各项教育政策和方案都需要县乡教育部门进行贯彻落实,没有县乡教育治理的现代化,省域教育现代化无法真正落地生根。另一方面,县乡教育治理现代化反过来为省域教育治理现代化提供有效实践样本,是省域教育治理现代化改革措施和方案的信息源泉。二是促进县乡教育公平的强大推力。教育资源是相对有限的,因此在分配过程中不同利益主体会存在冲突,加剧教育资源不均衡现象,有损教育公平。县乡教育治理现代化强调“共治”,即通过将
10、多元主体纳入县乡教育事务决策中,构建起多元化治理体系,缓解以往教育决策体系主体单一、分配不均衡等困境。通过县乡教育治理现代化体系,多元化的利益主体均能对县乡教育决策发声、表达,县乡教育部门可以充分兼顾不同利益主体的诉求,尤其是可以倾听弱势群体的声音,进而通过有效的设计,保证他们受教育的权利和机会,逐步实现县乡教育服务均 衡 化,充 分 彰 显 县 乡 教 育 公 平 和正义。三是实现公共利益最大化的逻辑起点。县乡教育治理现代化的最终指向人民群众的利益1 3,以人为本是县乡教育治理现代化的价值旨归。县乡教育治理现代化强调人在治理体系中的主体地位,要实现从“管”到“治”的变革性转变。从人民发展的最
11、终目标看,县乡教育现代化是扎实推进共同富裕的重要内容。“富裕”不仅仅指物质生活上的富裕,更指精神生活上的富裕。共同富裕的核心与关键在于共享发展,因此县乡教育现代化的中期目标是实现立德树人、提高全民教育素质、培养更多的优秀人才,是为了推动每个个体的全面发展。县乡教育治理现代化长期目标是不断缩小城乡教育差距,实现教育的公平公正、确保教育资源的均衡分配,切实解决人民群众最关切的问题,最终实现公共利益最大化。三、县乡教育治理现代化的现实困境一是治理思维偏离。随着城市化进程的不断推进,县乡教育治理的部分决策者认为教育治理现代化就是向城市化转型,在教育理念、教育制度、教学设计、教学评估等方面都呈现出较强的
12、城市教育“复制”,而忽略了县乡本身具备的独特历史文化、乡土特色和生态优势。城市化进程带来的另外一个问题是,县乡政府的治理理念日益市场化。面临财政的限制,县乡政府会更多地将治理资源投入到能体现自身政治、经济利益最大化的事务中去,而较少地考虑公共利益最大化。在这样的治理理念下,县乡教育作为一种非经营性活动,不能直接产生较大的经济效益,很容易被置于非优先考虑发展的境地。由此衍生出县乡教育质量不高、85教育效率低下、教育公平性受损等一系列消极后果,而这 与 县 乡 教 育 治 理 现 代 化 的 目 标 相违背。二是治理主体单一。县乡教育治理主体一般包含县乡教育行政管理机构、学校、社会、家庭、教师、学
13、生等多个主体。然而,“全能型政府”在县乡教育治理中仍然发挥着较大作用,社会、家庭、教师和学生在县乡教育中处于缺位状态,学校只是作为政策工具的执行者,其治理主体性地位也常常无法有效体现。无论是县乡教育政策制度的制定还是实施,抑或是县乡教育质量的监督和评估,均未能有效吸收其他治理主体,各类治理主体在政府统筹包办思想下也没有主动参与的意识。因此,仅仅依赖县乡政府这一单一治理主体,教育治理的效果往往不佳。政府不是全能的,县乡政府和相关教育部门在专业化水平和时间精力上均受到限制,相关利益主体的参与不足,容易导致县乡教育治理决策不当。三是治理权责不清。县乡教育治理涉及多个职能部门。从纵向上看,县乡教育部门
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