特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨_梅龙生.pdf
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1、第 32 卷 总第 157 期Vol.31 Sum No.1572023 年第 1 期No.1,2023广东开放大学学报JOURNAL OF GUANGDONG OPEN UNIVERSITY【摘要】在特别法人定位下,我国农村集体经济组织财产权制度有必要进行重构。集体所有是我国公有制经济的组成部分,同时农村集体经济组织兼具营利性和社会保障等职能,其财产权制度重构不能简单照搬其他类型法人财产权制度。我国农村集体经济组织财产权制度重构应当以坚持社会主义公有制经济制度为基础,以特别法人定位为前提,以农村集体经济组织财产股权化为主线。我国农村集体经济组织财产权制度重构的内容主要包括:股权配置制度、经营
2、决策制度、财产流转制度、行政监管制度、损害救济制度和有限破产制度等。【关键词】农村集体经济组织;特别法人;财产权制度;重构【中图分类号】D922.4【文献标识码】A【文章编号】2095932X(2023)01004508特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨梅龙生 秦静(河南财经政法大学,河南郑州,450046)【收稿日期】20230107【作者简介】梅龙生(1968),男,河南固始人,河南财经政法大学副教授;秦静(1987),女,河南新乡人,河南省高级人民法院法官助理。2017年10月1日施行的中华人民共和国民法总则首次规定了农村集体经济组织可设立为法人,并将其归类于特别法人。20
3、21年1月1日施行的我国民法典延续了民法总则的规定。在此之前,我国民事立法及民法理论一般将农村集体经济组织定位为非法人组织,其财产权制度也是基于非法人组织的定位而设置。若将农村集体经济组织设立为法人,就意味着农村集体经济组织具备人格独立、财产独立和责任独立的基本特征。在特别法人定位下,农村集体经济组织在成立制度、组织构造制度、股权配置及行使制度、财产范围及流转制度、经营管理制度、财产保护制度、收益分配制度、监管制度、清算和破产制度等诸多方面必然不同于非法人组织,当然和其他法人的各项制度也有所区别。在特别法人定位下,农村集体经济组织各项制度,特别是其财产权制度必须重构,否者将会发生现行农村集体经
4、济组织财产权制度与农村集体经济组织特别法人定位难以契合的结果。因为我国农村集体经济组织财产权制度具有政治职能、经济职能和社会保障职能,所以我国农村集体经济组织财产权制度重构不能简单照搬其他类型法人财产权制度,如公司财产权制度和农民专业合作社财产权制度等,而应当在现有农村集体经济组织财产权制度基础上,在特别法人定位下,重构我国农村集体经济组织财产权制度。一、我国农村集体经济组织财产权制度立法现状和不足(一)我国农村集体经济组织财产权制度立法现状建国后,我国农村集体经济组织的发展历程大致可以分为两个时期:“政社合一”时期和“政社分离”时期。在上述两个时期,农村集体经济组织财产权制度也相应发生了一些
5、变化。“政社合一”时期开始于20世纪50年代初期的农业互助合作化运动。在该时期,农村集体经济组织的形式为“三级所有、队为基础”的人民公社体制。上个世纪60年代初期,“政社合一”的农村集体经济组织逐步建立,人民公社成为农村集体经济组织的基本形式。人民公社既具有政治组广东开放大学学报 (第 32 卷 总第 157 期)462023年第 1 期织属性,又具有经济组织属性1。该时期,集体经济组织财产权由人民公社或者生产大队行使,按劳分配和按需分配是农村集体经济组织主要的分配方式。“政社分离”时期开始于我国农村改革开放以后,1983年10月中共中央、国务院专门颁发了关于实行政社分开建立乡政府的通知,要求
6、“政社分开”,在生产大队一级恢复建立基层群众性自治组织,并和农村集体经济组织相分离。该时期,农民集体或者农村集体经济组织作为其财产权的主体,只是享有财产权,财产权的行使由村委会代为行使。由于该时期我国大部分地区已经实行了农地承包经营改革,农村集体经济组织收益的分配方式也发生较大变化,成员资格是农村集体经济组织收益分配的主要依据。我国现行农村集体经济组织财产权的相关制度主要分散规定在我国民法典和土地管理法等法律法规中。具体而言,我国民法典第二百六十条规定了农民集体所有的财产范围,土地管理法第十条规定了农民集体土地所有权,民法典第二百六十一条、第二百六十二条和第二百六十三条对农民集体所有的财产经营
7、管理、收益分配和法律保护等方面进行了规定。从立法层面看,上述法律仅仅对农民集体财产权作了原则性规定,且内容较为分散;农村集体经济组织财产的范围、经营决策、利益分配和损害救济等诸多具体制度并不完善。从司法实践角度看,上述法律规定均是原则性规定,滞后于司法实践的需求,不能有效解决农村集体经济组织财产纠纷案件,更不利于农村集体经济组织及其成员利益的保护。当前,我国部分省、市也制定了规范农村集体经济组织的地方性法规和地方性规章,地方性法规如浙江省人大常委会制定的浙江省村经济合作社组织条例,地方性规章如广东省人民政府制定的农村集体经济组织管理规定,湖北省人民政府制定的湖北省农村集体经济组织管理办法,浙江
8、省农业厅制定的浙江省农村集体资产股权管理暂行办法等。上述地方性法规和地方性规章规定的农村集体经济组织财产权制度主要是根据当地具体情况制定,能够很好地适应当时和当地的社会需求,有力地促进了农村经济发展。就上述地方性法规和地方性规章的本身而言,其缺陷显而易见,一是上述地方性法规和地方性规章因时因地而制定,适用时间和地域范围有限;二是有些规章立法水平不高,其设置的诸多制度,特别是农村集体经济组织财产权制度缺乏系统性和前瞻性,且未能考虑农村集体经济组织的特别法人定位。(二)特别法人定位下我国现行农村经济组织财产权制度立法的不足随着我国政治、经济和社会改革的不断推进,我国现行法律、地方性法规和地方性规章
9、规定的农村集体经济组织财产权制度的不足逐步显现,难以解决农村经济改革中出现的各种新问题。特别在我国民法典对农村集体经济组织的特别法人定位情况下,我国现行农村集体经济组织财产权制度的立法不足也愈加明显,主要表现在以下方面。第一,农村集体经济组织的财产权的权利主体不明确。我国村民委员会组织法第八条规定,农民集体所有的财产由村民委员会代为管理;村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。尽管该规定是权宜之计,但该规定却导致农村集体经济组织财产权的权利主体不明确。实践中,村民委员会虽然事实上是农民集体或者农村集体经济组织的代理人,但却往往以权利人自居。由于缺乏有效监督,该条规定很
10、容易诱发代理人的道德和诚信危机,导致乡村基层工作人员贪污、浪费农村集体经济组织财产的现象大量出现,致使农村集体经济组织财产流失严重2。我国未来农村集体经济组织财产权制度的立法首先要解决的问题就是明确农村集体经济组织财产权的权利主体。无论是在理论层面上还是在立法层面上,农村集体经济组织财产权的主体当然是农村集体经济组织。实践中,在我国一些农村地区,农村集体经济组织及其成员,甚至地方政府的工作人员都未能真正意识到农村集体经济组织是独立的民事主体,而是将农村集体经济组织和农村群众性自治组织混为一谈。权利主体不明确,财产范围不明确,直接导致农村集体经济组织难以行使其财产权,严重损害农村集体经济组织利益
11、和其成员利益。第二,农村集体经济组织成员的成员权具47政治法律梅龙生 秦静:特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨体包括哪些内容及如何行使,没有明确的法律规定。作为农村集体经济组织的成员农民,其对农村集体经济组织财产应当享有的重要权利包括经营决策权、监督管理权和收益分配权,上述权利应当是其成员权的主要内容。虽然我国法律中对上述权利有些原则性规定,但是却缺乏具体的法律规定;在实践中,这些原则性规定的可操作性差。另外,上述权利如何行使,我国现行法律、法规也没有系统且完善的规定,直接导致农村集体经济组织成员的上述权利行使几乎没有法律保障,进而使农村集体经济组织财产权代为行使者处分农村集体经
12、济组织财产时缺乏行之有效的监督。在特别法人定位下,赋予农村集体经济组织成员享有成员权,特别是经营决策权和监督管理权,那么农村集体经济组织成员就可以对农村集体经济组织财产依法行使上述权利。第三,在农村集体经济组织财产保护方面,我国现行法律缺乏完善的行政监管制度和司法救济制度。由于农村集体经济组织财产属于公有财产,非常有必要进行行政监管;而我国现行法律、法规并未规定具体的行政监管条件、监管程序和监管的方式等。实践中,尽管有些地方政府出台了一些非规章性文件,但这些文件并没有严格的监管标准和监管方式,可操作性差,效果也极不理想。另一方面,司法救助法律制度缺失,尤其是程序性制度缺失。理论上,尽管农村集体
13、经济组织及其成员可以成为适格的原告,能够以自己的名义提起诉讼或者代位诉讼;而在实践中,由于村民委员会代行农村集体经济组织的职权,农村集体经济组织很少以自己的名义提起诉讼,其成员以自己的名义提起代位诉讼也没有法律依据。第四,中共十八届三中全会提出了农村集体经济组织财产股权化论断,但农村集体经济组织的财产如何股权化,是集体股和成员股共存,还是只包含成员股,股权是否能够自由流转,我国现行法律并没有予以回应。目前,我国个别省份制定了农村集体经济组织财产股权化的地方性法规或者地方性规章,但缺陷明显。一是地方性法规或者地方性规章效力层级较低,各地发生的农村集体经济组织财产股权化纠纷,司法机关是否参照各地方
14、政府制定的规章完全由其自行决定,其结果是相同或者相似的农村集体经济组织股权纠纷各地裁判结果迥异;二是各地股权化的做法不一,甚至在股权类别方面都未能一致;特别是在集体股和成员股行使及保护方面,差别更大。在上述情况下,无法通过司法手段实现保护农村集体经济组织财产权的目的。在特别法人定位下,虽然农村集体经济组织财产股权化问题的解决就具有了法律基础,但在股权类别、股权行使与保护、股权收益分配和股权流转等方面,问题仍然未得到有效解决。第五,在特别法人定位下,农村集体经济组织法人能否破产,其财产均可以作为破产财产,我国现行法并没有明确的法律规定。农村集体经济组织的营利性决定了农村集体经济组织可以破产;而农
15、村集体经济组织的社会保障职能又要求农村集体经济组织不能破产。针对上述问题,我国现行法律、法规对此并没有解决方案。在是否设置农村集体经济组织法人破产制度以及如何设置破产制度问题上,应当兼顾农村集体经济组织法人的营利性和社会保障性两个方面的特点。在特别法人定位下,我国未来农村集体经济组织法可以规定农村集体经济组织不同于营利法人的破产制度,即对农村集体经济组织规定有限破产制度。具体做法是:对农村集体经济组织的财产区别对待,其经营性资产可以作为破产财产,其资源性资产和公益性资产不能作为破产财产。二、特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构的基础和前提(一)社会主义公有制是农村集体经济组织财产权制度
16、重构的基础社会主义公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制,社会主义公有制是社会主义优越性的根本所在,也是区别于其他社会形态的主要标志。即使是在特别法人定位下,农村集体经济组织财产权制度重构也不能背离社会主义公有制,这是维护我国基本经济制度的根本要求。另外,农村集体经济组织的社会保障职能也离不开集体经济的发展;如果将农村集体经济组织财产通过股权化方式完全私有化,则农村集体经济组织的制度保障职能和社会保障职能必将丧失。基于上广东开放大学学报 (第 32 卷 总第 157 期)482023年第 1 期述原因,在农村集体经济组织的股权类别中,必须设置集体股。近些年来,有人建议将我国农村群众集体所有的
17、土地私有化,以适应市场经济发展的需要。这种观点不仅背离了农村集体经济组织设立宗旨,而且也背离了我国社会主义的基本经济制度,实不可取。(二)农村集体经济组织的特别法人定位是重构其财产权制度的前提1983年10月,中共中央、国务院专门颁发了关于实行政社分开建立乡政府的通知,农村开始逐步实现“政企分开”。在实践中,农村集体经济组织和农村群众性自治组织并没有真正分离,二者混为一体,许多地方都是“一套班子、一个牌子”,农村集体经济组织很难有自己的独立意志。作为立法认可的民事主体,农村集体经济组织并没有真正实现独立人格、独立财产、独立责任。农村集体经济组织没有真正行使其财产所有人的权利,其财产权利实际上被
18、村民委员会、或者被地方政府代为行使,农村集体经济组织对其财产决策、管理、处分的权利几乎被完全剥夺。农村集体经济组织财产权的权利主体缺位,地方政府或者村民委员会的越位。这种做法造成的不利后果明显:第一,在法治观念方面,无法培育农村集体经济组织法人财产权观念和农村集体经济组织法人意思自治观念,更无法培育农村集体经济组织法人成员的权利保护意识。第二,在权利保护方面,上述做法可能严重损害农村集体经济组织法人及其成员的合法权益,更制约了农村集体经济组织法人成员管理、保护和监督农村集体经济组织法人财产的积极性。我国民法典明确规定农村集体经济组织可依法取得法人资格,该规定的重要意义不仅在于观念引导,使参与经
19、济活动的民事主体,都能切实认识到农村集体经济组织不仅是法律意义上的民事主体,而且也是市场交易主体,具有独立的人格、独立的财产,且能够独立承担民事责任。在农村集体经济组织财产权制度重构时,必须围绕农村集体经济组织特别法人的定位,各项制度均应当以特别法人定位为核心展开;完全可以这样说,特别法人的定位是农村集体经济组织财产权制度重构的前提。在重构农村集体经济组织财产权制度时,要重点考虑农村集体经济组织法人的独立人格、独立财产和独立责任基本特点,这是构建农村集体经济组织财产权制度各项具体内容的前提条件和基本条件。三、特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构的考量因素特别法人定位下,我国农村集体经济
20、组织财产权制度重构将受到多种因素影响,除了股份化是必须考虑的因素之外,农村集体经济组织成员权利的保障,资源性资产和公益性资产是否限制流转等,都是需要考量的因素。(一)农民集体所有的财产能否股份化和如何股份化关于农民集体所有的财产能否股份化,在政策和理论层面争议不大。但是如何股权化,争议较大。实践中,我国当前农民集体所有的财产股份化的模式主要有:上海模式、东莞模式、浙江北仑模式和南海模式等3。其中,东莞模式将股份分为两类,即集体股和成员股,该种模式较为合理。长期以来,我国农民集体所有的财产之所有利用效率低下,流失严重,主要是权利主体的主体观念丧失,权利意识淡薄;其成员更无主体意识,他们对集体财产
21、的利用效率、监督管理并不积极。解决上述问题最有效的方法是将农民集体所有的财产股份化,使农村集体经济组织的成员成为股东,提高其对农村集体经济组织财产决策经营和监督管理的积极性。更为重要的是,农民集体所有的财产股份化是重构农村集体经济组织财产权制度的主线,农村集体经济组织法人的诸多制度均要围绕农民集体所有的财产股权化展开,如股权配置制度、收益分配制度、经营管理制度和权利救济制度等。(二)如何健全农村集体经济组织成员权益的保障措施公司的股东对公司享有股东权,与此相类似,农村集体经济组织法人的成员应当依法享有成员权。具体而言,农村集体经济组织法人成员权是集体经济组织成员依照法律及章程对集体经济组织财产
22、权的行使和其他重大事务处理所享有的管理权及收益分配权等权利的总称4。基于法49政治法律梅龙生 秦静:特别法人定位下农村集体经济组织财产权制度重构探讨人和其成员关系的一般理论,农村集体经济组织成员对该组织财产当然享有经营管理权、收益分配权和监督权。上述权利本应是成员权的基本内容,但在我国现有法律、法规中,农村集体经济组织成员的经营管理权、收益分配权和监督权等却被漠视,特别是代表农村集体经济组织诉讼的权利。农村集体经济组织法人财产权制度的重构必须明确其成员有参与农村集体经济组织法人财产的经营决策、利润分配的权利,尤其是损害救济权。当农村集体经济组织法人成员的成员权受到损害时,以自己的名义提起诉讼;
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