美国服刑父母儿童抚养费支付及社会复归情况研究.pdf
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1、美国服刑人员获释后,其生存、发展权面临着来自工作、家庭的双重压力,应有的权利保障难以实现。现有的社会政策对服刑人员尤其是背负儿童抚养费债务的服刑父母的就业状况、贫困率产生了直接影响。他们在复归社会的过程中,面临独特的经济、家庭和法律挑战。现有研究大多将儿童支持和刑事司法作为两个独立的系统分别予以考察,但对二者之间的联系以及它们的重叠轨迹知之甚少。政府应将儿童支持体系纳入司法改革体系中进行整体考察,并从政策改革的角度提出减轻服刑父母负担并防止再犯、弥补相关执行措施缺陷的建议,为减少此类父母复归社会过程中所遇到的障碍提供帮助关键词:服刑父母;儿童支持;刑事司法;抚养费债务;社会复归中图分类号:C9
2、13.5文献标识码:A文章编号:2 0 9 6-9 8 8 0(2 0 2 3)0 3-0 0 1 5-1 5一、研究背景在过去的40 年里,美国的两大系统一刑事司法系统和公共儿童支持系统经历了明显扩张。自1 9 8 0 年以来,美国的监禁率增加了50 0%。目前,美国有超过2 0 0 万名公民被监禁在监狱和看守所,另有50 0 万名公民处于矫正系统监督之下。每年有近7 0 万名公民从州和联邦的监狱获释,近9 0 0 万名公民从看守所获释。2 这些人大多数是有色人种,他们的犯罪记录让他们难以重新融入社会。大规模的监禁及复归不仅影响着直接经历这些事件的个体,也影响着这些个体回归并试图重新融人的社
3、区和家庭在同一时期,由于联邦政府在督促父母履行义务、确保儿童得到父母的抚养上的参与度有所增加,公共儿童支持系统也扩大到了前所未有的水平。大多数研究表明,扩大的儿童支持系统对中等收人或有固定收人来源的独身父母效果很好,2 0 1 6 年,它为监护父母筹集收稿日期:2 0 2 3-0 3-1 5作者简介:林恩哈尼(Lynne Haney),纽约大学教授;玛丽一杜梅斯勒梅西尔(Marie-DumesleMercier),纽约大学博士研究生;宋晓彤,华东政法大学刑事法学院硕士研究生。16警学研究2023年第3 期了超过3 3 0 亿美元的资金。3 但研究者也一致认为,这一制度在获取低收入父母资金支持上
4、仍有所欠缺。在过去的3 0 年里,儿童抚养费(以下简称“抚养费)债务从1 9 8 7 年的1 1 3亿美元跃升至2 0 1 7 年的1 1 47 亿美元,足足扩大了1 0 倍。【4 这一数额超过了联邦政府在公共援助和食品券上的支出总和,而增加的债务主要落在了贫困家庭身上。在550 万名欠缴抚养费的父母中,大多数人收入极低,据估计,累积债务的7 0%都是由收人1 万美元以下的父母所欠。5刑事司法系统和儿童支持系统在很多方面都是相互关联的。监狱中半数以上的人有未成年子女,这些父母中接近一半的人有抚养令。当父母入狱或被拘留时,他们通常难以及时支付抚养费。监禁率的上升导致抚养费债务激增,而抚养费债务的
5、增加使得这些父母出狱后难以复归社会,从而又反向促进监禁率的增加。研究人员已经分别对儿童支持系统和刑事司法系统进行了广泛的研究,但最近才开始分析监禁和抚养费之间的种种相互关系。一方面,我们对儿童支持政策的发展轨迹一一从它如何成为一个联邦议题,到强制执行措施如何扩大,再到尤其是在低收入父母群体中抚养费债务是如何激增的均了如指掌;我们对刑事司法的发展一一从监禁率上升背后的经济、社会和政治力量,到它们对社区生活的深远影响也有大量的研究。然而,我们对这些系统之间的联系以及它们的重叠轨迹知之甚少。6 本文着重阐述社会科学家和政策分析专家对抚养费、刑事司法和复归社会之间关系的了解,主要目标之一是阐明将抚养费
6、纳人刑事司法改革的重要性。在关于改革的讨论中,当我们谈及抚养费用时,通常将其广泛地纳人刑事司法财政债务(Criminal JusticeFinancial Obligations)加以考虑,这已经引起了学术界和政府的极大关注。7 然而,抚养费不应被简单地归为“其他司法相关债务(other justice-relateddebt)。首先,抚养费的经济成本显然比一般刑事司法财政债务要高,平均是它们的四倍以上;8 其次,抚养费债务的社会和家庭影响也比刑事司法财政债务影响更广泛,还涉及儿童生活及父母监护人身份的问题。在研究这一主题时,社会科学家关注的是将抚养费、刑事司法以及父母复归社会联系起来的整个制
7、度过程。本篇文章侧重于对抚养费债务进行研究,研究结果反映出这样一个现实:鲜有服刑父母在离开监狱时没有巨额的债务,并且债务通常会积累到难以控制的程度,导致他们复归社会变得更加困难。目前有相当多的研究涉及刑事司法和抚养费对父母复归社会的影响,包括抚养费债务如何影响重新融人社会、监禁如何影响抚养费的支付和负债等。研究中出现了两个关键的政策性问题:哪些政策加剧了债务与再犯的联系?哪些政策有望改善这种状况?这些问题很复杂,主要原因在于出狱后复归社会本身就是一个多方面的过程。尽管如此,经过一定的研究与分析,我们还是有如下发现:1.背负抚养费债务的父母复归社会的目标与其他复归社会群体的目标一致:稳定的工作、
8、重新融人家庭和防止再犯。然而,他们在实现这些目标时却面临着与其他群体截然不同的困境。研究人员已经开始揭示这些困境背后的制度运作过程。2.影响服刑父母复归社会的最大障碍之一是抚养费债务的规模。根据各州调研数据可知,服刑父母抚养费债务规模平均为2 万至3.6 万美元,比其他低收人父母的平均抚儿童抚养费是指离婚后父母一方给另一方对子女生活、抚养及教育支付必要的费用。通常由没有监护权的一方为孩子的食物、衣服、住房和教育等基本需求支付一定数额的抚养费。美国服刑父母儿童抚养费支付及社会复归情况研究林恩哈尼,玛丽-杜梅斯勒梅西尔(著),宋晓彤(译)养费债务高2 3 倍,比其他复归社会的公民的平均刑事司法财政
9、债务高3 4倍。3.有几个制度上的障碍使服刑父母的经济安全和家庭关系变得复杂,这些复杂因素又反过来破坏犯罪断念(desistance from crime)。它们包括:服刑父母获释后难以在正规部门就业、家庭易生冲突和信任危机以及再犯可能性等挑战。当抚养费及负债数额高到父母无法负担的程度时,抚养费债务本身也成为障碍。4.一些州和联邦的政策加剧了负债的服刑父母复归社会的难度。在某种程度上,这些政策加速了债务的积累、限制了债务的减免,并以重新监禁来惩戒负债累累的父母。它们阻碍服刑父母复归社会,也威胁了家庭的稳定与完整。5.一些州和联邦的政策已被证明可以减轻负债的服刑父母复归社会的难度。在某种程度上,
10、政府提供了修改抚养费数额、减免政府债务、调整欠款等服务,以促进复归社会的父母更好地适应现实生活及经济状况,重新融人家庭本文将从三个部分阐释上述发现。第一部分将在描述性层面上介绍该类父母群体的基本情况;第二部分将对该类父母在复归社会过程中所面临挑战的相关实证研究进行梳理分析,并揭示犯罪记录与抚养费债务如何共同对复归社会的进程产生阻碍;第三部分聚焦于那些对父母复归社会产生影响的联邦和州政策,并提出改善负债父母复归社会情况的相关建议二、背负抚养费债务的服刑父母人口构成今为止,我们对背负抚养费债务的父母了解甚少,不论是他们的总人数、人口统计特征抑或是重返社会的轨迹及负债情况,我们均不清楚由于没有一个全
11、面、集中的数据库,重叠部分(即既有犯罪记录又有抚养费债务的父母)的人口规模可以通过两种方法来估算。首先,从刑事司法层面来看,已知被监禁在各州和联邦监狱的男性当中,有56%的人有未成年子女,据研究人员估计,此类群体中有40%到50%有儿童抚养令,由此可以推算监狱中负债父母的数量在45万到55万之间。9 若加上在看守所的人口,这一数字将接近8 0 万。最近的数据表明,以上估算甚至仍不能完全囊括背负抚养费债务的服刑父母人数。一项对来自五个州的1 48 2 名服刑父亲的调查发现,6 0%的人有至少一个可核实的抚养费案件。1 0 如果推广到所有州,这一人口规模将接近1 0 0 万,再加上对支付抚养费的父
12、母(特指目前没有被监禁的人)的估计,该人口规模将翻倍。除了估计他们的人数外,研究人员还试图量化这些父母的抚养费负债规模。尽管我们知道他们的抚养费债务极其庞大,但是准确地记录实际负债金额仍十分困难。2 0 0 4年因为绝大多数服刑的以及没有监护权的家长都是男性,所以研究的主要对象为有犯罪记录的负债父亲。必须指出的是,负债母亲所面临的复归社会问题往往是截然不同的,因为她们不太可能欠男方的抚养费,而更可能背负对其他家庭成员的债务以及社会公共债务。在2 1 世纪初据部分州的研究估计,服刑父母中有2 2%至2 6%的人持有公开的儿童抚养令,这一人数接近35万。但是因为这些研究是在欠款相对较低的州(马萨诸
13、塞州和科罗拉多州进行的,所以数据并不具有普遍代表性虽然这6 0%是通过行政匹配验证的,但以下原因可以解释为什么研究样本可能不具有普遍代表性:所包括的州往往有刑期较长的服刑人员(如纽约州)以及高于平均水平的抚养费债务。18警学研究2023年第3 期的一项研究发现,各州服刑父母的抚养费债务中位数约为1 万美元。1 1 然而,过去1 5年发生的许多事情表明以上估计已严重滞后于当今现实,最近越来越多的研究表明,服刑父母的债务远高于我们之前所预估的。2 0 1 6 年儿童支持执法办公室(Office of Child SupportEnforcement,O C S E)有关拖欠高额抚养费债务父母的统计
14、数据显示,欠款超过1 0 万美元的人中有6 0%没有申报收人,监禁起码是导致此种状况的部分原因。2 0 1 8 年的数据表明,服刑父母平均负债2 万美元,这一数字在被监禁期间又翻了一倍多。1 2 笔者对来自纽约、佛罗里达和加利福尼亚三个州的1 45名有被监禁经历的父亲进行了调查,发现他们平均负债3.6 5万美元,同时还有一些父亲欠付高达50 万美元的抚养费。1 3 服刑父亲的平均抚养费债务是其他低收人父亲的3 倍以上,约为0.8 万至1.2 万美元。1 4各州间抚养费债务累积的总体情况以及服刑父母的个体情况均存在很大差异,这种差异反映在对因监禁而增加的抚养费债务规模的估测上。正如下文所讨论的,
15、此类父母的债务规模受州政府修改法律及利率的影响。下述例证可以让大家有所了解:2 0 0 2 年马萨诸塞州的一项研究发现,获得假释的父母在监禁期间平均累积了52 50 美元的债务,负债在监禁期间增加了一倍多。【1 51 2 0 0 5年马里兰州的一项研究以随机抽取的一些有抚养令的非监护父亲为样本,调查了监禁和抚养费的情况。样本中,在调查期间被监禁的6 8 位父亲欠付抚养费的中位数为1.6 万美元;调查进行以前被监禁的2 46 位父亲欠付的中位数为1.1554万美元,其中个体欠付金额从3 2 美元到1 0.8 3 9 4万美元不等。而加利福尼亚州儿童支持服务部(Department ofChild
16、SupportService,DCSS)2017年的数据显示,1 2 万名拥有有效的抚养费账户的、处于监禁状态的非监护父母共负有2 6 亿美元的抚养费债务,他们的平均债务为2.1 6 6 6 万美元。【1 6 】除了估算平均债务,研究还发现抚养费债务的债权人身份也有重要转变。总体而言,抚养费债务包括对监护父母的债务和偿还国家公共福利的债务两种。对于后者,从贫困家庭临时救助(TemporaryAssistance forNeedyFamilies,T A N F)到医疗补助的所有费用都被计算为公共支持债务,作为对国家的欠款。有证据表明,服刑父母更有可能背负公共债务,因为在他们被监禁期间,他们的家
17、庭通常求助于公共援助以实现对失去的经济来源的补位。因此,福利结构和偿还条款的变化可能会对服刑父母产生相对于普通低收人父母而言更大的影响。最近的数据显示,国家享有的抚养费债权在总体债权中占比发生了重大变化。在国家层面,政府的债权占比在过去十年有所下降。2 0 0 8 年,TANF欠款占抚养费债务的3 5%;到2 0 1 8 年,这一比例下降到了2 1%。1 7 这一变化很大程度上是由于TANF政策的变动,许多州通过限缩享受TANF政策的资格条件以减少受助人的数量,但在那些没有明显削减公共福利水平的州(如加利福尼亚州和亚利桑那州),TANF债务的比例仍接近50%。尽管社会科学家开始对那些背负抚养费
18、债务复归社会的父母有了更全面的认识,但目前我们所依赖的大部分数据都源自州一级的估算,我们急需更广泛的国家层面的数据,包括这类父母的规模、人口构成以及抚养费债务数额等情况。没有基本数据作支撑,解决复归社会的障碍、改革州政策等更为复杂的问题只能沦为空谈。这些数据仅适用于临时援助欠款。由于公共偿还政策还包括一些医疗补助支出和(部分州发放的)食品券,所以政府债务的实际比例更高。19.美国服刑父母儿童抚养费支付及社复归情况研究林恩哈尼,玛丽-杜梅斯勒梅西尔(著),宋晓彤(译)三、抚养费支付与复归社会过程中面临的挑战挣扎在抚养子女和刑事司法系统之间的父母在复归社会的过程中面临着一系列挑战。这些挑战中有些是
19、其他复归社会的公民和负债父母所共有的,但大部分还是他们所独有的。像所有刑满释放人员一样,这些父母努力争取稳定的工作机会,试图顺利复归社会。然而,实现这些目标对他们来说尤其艰难,经济、家庭和法律都成为复归社会过程中的障碍。(一)经济挑战不论是对复归社会的人员整体还是单单对于背负抚养费债务的非监护父母而言,经济挑战也许都是复归社会研究最多的领域,这一领域的研究集中在服刑父母的债务积累模式和抚养费对出狱后就业的影响上。具体来说包括三个领域:监禁期间的债务积累模式为何?债务如何影响在正规部门的就业?抚养费的执行如何影响劳动参与?首先,在债务积累方面,对于服刑父母而言,抚养费债务如何以及为何积累得如此之
20、快?这与限制被监禁者修改抚养令,以及几十年来各州对监禁的定义甚至导致大量被监禁父母无权申请修改抚养令有关。正如迈耶(Meyer)和沃伦(Warren)的研究所表明的,近三分之一的州将监禁视为“自愿失业”的一种形式,这实际上切断了因监禁而修改抚养令的可能性。1 8 2016年,OCSE颁布了新的最终规则(FinalRule),对有关抚养令制定和执行的规定作出了重大修改。对被监禁的父母来说,最重要的变化是禁止将监禁视为自愿失业,不再允许各州将监禁排除在“情况发生实质性变化”的情形之外,并以此为由拒绝父母修改抚养令。然而,由于最终规则并没有设定法定修改程序,所以在实际适用过程中存在相当大的差异。根据
21、2 0 1 9 年美国全国州立法会议的报告,有3 6 个州将监禁视为“非自愿失业”。虽然最终规则的实施会导致更多州开始效仿,但即使是允许修改抚养令的州,关于服刑父母提出修改请求的程序、时间的规定也截然不同。尽管在最终规则发布后的四年时间里,已经有越来越多的州开始实施最终规则,但目前几乎仍没有证据表明服刑父母修改抚养令的机会因此增多。各州将监禁定义为非自愿失业固然重要,但债务的累积不能仅归结于这些法律定义,事实上,负债数额最高的几个州是允许在监禁期间修改抚养令的。因此,服刑父母抚养费债务的积累还有其他原因,一是按照推定的收人设定抚养令。联邦指导方针规定,抚养令必须根据父母收入(或收人潜力)来制定
22、。当该名非监护父母没有出席抚养费听证或未能提供所需的收人证明文件时,法庭可以根据全职工作的最低工资标准来推定收入并发出缺席令即使该非监护父母并不具有此种薪资水平。【1 9 这种做法无疑为无法赚取最低工资的服刑父母制造了一个“债务泡沫”。【2 0 二是收取追溯性抚养费。逾期的抚养费可以被增加到新的私人和公共抚养令中。对于私人抚养令来说,追溯性抚养费可以追溯到孩子出生或一定年限内;对于公共抚养令而言,直到2 0 0 0 年底还可以增加追溯性抚养费,以覆盖非监护父母以前接受的全部公共援助,2 0 0 9 年后,它仅限于当前公共援助的费用。这些政策对服刑父母存这一改变是由2 0 0 5年财政赤字削减法
23、案规定的。由于联邦政府没有规定免除过去的欠款,许多父母仍然有追溯性的福利债务,尤其是那些申请命令时被监禁的人。20.警学研究2023年第3 期在不利影响:不管服刑父母的经济现实状况如何,也不管他们是否有能力赚取最低工资,他们都需要缴纳过去的公共抚养费。三是限制预期抚养令修改,此类限制甚至存在于允许修改抚养令的州。四是限制追溯性抚养令修改。1 9 8 6 年布拉德利修正案是对抚养令修改的正式限制,此项联邦命令将抚养令定性为法律判决,以此禁止对其进行追溯修改。研究表明,抚养令修改会因父母获取维护其自身权利信息能力的不对等以及缺乏为其辩护所必需的法律代表而受限。2 1 五是欠款的利息和费用计算方式。
24、超过一半的州允许对抚养费债务收取高达1 2%的利息。在全国范围内,欠缴所产生的利息占抚养费债务总额的2 5%以上;在高欠款和高利率的州,大部分抚养费债务系长期累积的利息。2 1其次,抚养费对服刑父母出狱后的就业有何影响?在此,必须先区分抚养费义务和抚养费债务。前者指的是当前抚养令的支付,后者指的是当前或过去抚养令的欠款。大多数研究发现,抚养费债务对所有父母群体的正规就业都有持续的负面影响:负债的人正规工作较少,非正规工作较多。这种影响也与债务的多少呈正相关关系,公共债务的影响甚至更大。监禁对此类父母产生了一系列负面效应,导致他们失去工作机会、就业受阻、社会信用评分受损、住房困难等,由此产生的债
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