派驻制度改革:回顾、反思与前瞻.pdf
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1、在4 0 年实践中,派驻制度先后经历了“双重领导”“统一管理”“直接领导”三个阶段。虽经多次改革,但派驻制度并未达到最优状态,尤其是在派驻机构人员规模不断扩大的情况下,如何更加有效、高效地发挥这支监督力量的作用,就成为一个必须重视的议题。在已有改革中,派驻制度虽有一定程度的整合,但“往出派”的基本特征始终保持。坚持“驻 的一个主要依据是“驻的优势”。分析表明,“驻的优势”尤其是信息优势并不明显;同时却带来三个不利影响,即人员分散偏离规模效应、人情关系影响难以消除、人员分散制约专业化建设。因此,应当将“往回收”作为深化改革的基本方向之一。一些改革实践也表明,“往回收”是更优选择,可采取不同模式,
2、“旺苍模式”和“综合派驻模式”是两种过渡模式,理想模式可参考香港经验。【关键词】纪检监察;派驻机构;派驻制度;派驻监督【基金项目】国家社会科学基金项目深化党的纪律检查体制改革的理论与方案研究(1 9 BDJ018)。派驻监督是党和国家的一类重要监督制度。党的十八大以来,形成“四大监督 格局,派驻监督是其一。从实践层面来看,派驻监督已有4 0 年的历史,受到重视的程度也越来越高,派驻制度处于不断的改革和加强之中,派驻范围不断扩大,派驻干部人数不断增加,最新人数规模已经与派出机关相当了。因此,很有必要对派驻制度进行一下总体和深人的研究。有关派驻制度有一系列名词和术语,也处于不断地变化之中,有必要先
3、梳理一下。首先,与纪检监察派驻制度关系最紧密的机构主要是三方,即派驻机构、派出机关、驻在部门(单位)。派驻机构是分层级派出的,在现行制度安排下,分别由中央、省、市、县四级纪检监察机关派出,因此被称为“纪检监察派驻机构”,最新的统一名称是“派驻纪检监察组”,派驻到某个或某些单位的具体派驻机构名称通常是“xx(派驻机关名称)驻xx(派驻单位名称)纪检监察组”。“派驻纪检监察组”是纪检、监察双派驻或联合派驻机关,也有个别派驻机构只是监察单派驻机关,即“派驻监察机构”或“派驻监察组”;与派驻机构不同,有一些监察派驻不是机构而是个人,即“派驻监察专员”(可同时设立“监察专员办公室)。上述所有派驻机构或个
4、人,下文统称为“派驻机构”。派出派驻机构的四级纪检监察机关就是“派出机关”,为区别于其派出的派驻机构,下文统称为“纪检监察机关”,简称为“机关本部”或“本部”。根据最新的派驻制度改革和派驻机构设置范围,驻在部门(单位)包括党政机关和非党政机关两大类,非党政机关主要包括群团组织、国有金融企业、国有企业(不含金融企业)、事业单位(主要是普通高等学校)等。以中央为例,驻在部门(单位)包括:中央一级党和国家机关、中管金融企业、中管国有企业(即俗称的“央企”)、中管普通高等学校等。对于各级党政机关内部的各个部门,习惯上称为“部门”,而对于国有企事业单位则称为“单位”,因此既有“驻在部门”也有“驻在单位”
5、,下文视具体情况,两种表述都会用到。其次,与派驻制度有关的提法也比较多,例如“纪检监察派驻制度”“纪检监察派驻体制”“派驻机构统一管理体制”“派驻机构领导体制”“派驻机构改革”“派驻监督工作机制”等,下文统一使用“纪检监察派驻制度”,简称“派驻制度”。本文研究的对象是派驻制度及其改革。完整的派驻制度包括派驻机构及其相关体制两个部分。在相关体制部分,主要包括两类关系:一是派驻机构与99.202212中国共产党FUKNOIIVWOCENTERSCIENCES,实践探索中国人民大学事教背料中心1958派出机关的领导或管理关系,即领导或管理体制;二是派驻机构与驻在单位的关系。历史上的派驻制度改革涉及以
6、下主要内容,即派驻机构领导或管理体制,派驻的范围,派驻机构主要负责人是否在驻在单位兼职,派驻干部来源及干部管理归属,派驻干部工资待遇由谁提供,派驻监督工作经费及其他后勤保障由谁提供,以及派驻监督工作机制等,而一个不变的主线或大方向就是坚持“往出派”。现有的研究也都是在坚持派驻这个大前提下进行的,例如研究派驻机构管理体制(I-2,派驻机构职能 3-4 1 ,派驻监督面临的现实困难和问题5)等。樊红敏研究了河南省三门峡市“大纪检监察组”改革案例,文中虽然使用了纪检监察派驻机构改革的“方向”一词,但指的是由原先的“一对一”派驻,改变为“一对多”(即“大纪检组)派驻,依然坚持“往出派 0。本研究从宏观
7、角度思考未来深化派驻制度改革的基本方向,分下述三个层面提出问题。首先是继续深化改革的必要性问题。党的十八大之后,经过最新一轮的派驻制度改革,包括基于国家监察体制改革的最新改革之后,派驻制度是否已经达到了最优状态?派驻监督是否已经非常有效和高效?如果说未来还需要深化改革,那么深化改革的基本方向应当是什么?其次是派驻制度改革的方向选择问题。派驻制度就只有“往出派”一个方向可供选择吗?对于“驻在单位”这类对象,一定要通过“派驻”方式才能进行监督吗?只有派驻监督才是最有效的监督方式吗?不“驻”是不是就无法监督或监督效果就一定不好?“驻的优势”究竟是指什么?是否成立?是否也有劣势?再次是派驻制度改革的基
8、本方向选择问题。应当继续坚持“往出派”,还是应当从根本上调整改革的方向,选择“往回收”?哪个方向才是更优的?如果应当选择“往回收”,可供选择的模式有哪些?一、派驻制度的建立与改革历程尽管派驻制度可追溯到1 9 6 2 年八届十中全会通过的关于加强党的监察机关的决定,但制度实践的起点却是在1 9 8 2 年9 月召开的党的十二大之后。十二大中国共产党章程第四十三条规定:“党的中央纪律检查委员会根据工作需要,可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。”1 9 8 3 年1 月,中央纪委向对外经济贸易部等11个部门派出了派驻纪检组,这是最早的一批派驻机构。从党的十二大算起,派驻制度建
9、立与改革实践已有整4 0 年时间。基于派驻机构领导体制,可将4 0 年的派驻制度实践历程划分为三个阶段:第一个阶段是1 9 8 3 年1月到2 0 0 4 年3 月,约2 1 年时间,属于“双重领导”阶段。所谓“双重领导”,是指派驻机构同时接受派出机关和驻在部门的共同领导。1 9 9 3 年5 月,中央纪委监察部颁发关于中央直属机关和中央国家机关纪检、监察机构设置的意见,明确“派驻纪检监察机构实行中央纪委监察部和所在部门党组、行政领导的双重领导,纪检监察业务以中央纪委监察部领导为主”。与此有关,有一种观点认为,“双重领导”体制应该是“双重领导一个为主。“一个为主 是以派出机关领导为主。然而,从
10、实际的制度安排来看,由于派驻干部来源和管理、工资和后勤保障等都在驻在单位,这个阶段的“双重领导”体制正好相反,是以驻在部门领导为主,派出机关主要起到业务指导的作用。第二个阶段是2 0 0 4 年4 月到2 0 1 3 年1 0 月,约9年半时间,属于派出机关“统一管理”阶段。2 0 0 4 年4月5 日,中办、国办发出转发中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部关于对中央纪委监察部派驻机构实施统一管理的实施意见的通知(中办发 2 0 0 4 1 2号)。其中规定,“(由)中央纪委监察部全面实行对派驻机构的统一管理。将派驻机构由中央纪委监察部和驻在单位双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。.中央纪
11、委监察部将首先对派驻机构的业务工作和干部工作实行统一管理。派驻机构的后勤保障仍由驻在单位负责”。“统一管理”体制自2 0 0 2年开始,先在卫生部、国家发展计划委员会等8 个部门进行了试点。2 0 0 4 年意见颁布,是普遍推行。很显然,实行“统一管理”体制是对原有“双重领导”体制的重大调整,但并不彻底。这种不彻底性,不仅体现在派驻机构的后勤保障仍由驻在单位提供,还表现在派驻机构的主要负责人仍兼任驻在单位党组的202212100.中国共产党CIALNOLIVWHOALSCIENCES实践探索中国人民大学幸银宵料中心1958职务,分管驻在单位的其他工作,派驻机构工作人员也要承担驻在单位的业务工作
12、,而不是专职于监督工作。前者是明显的“利益冲突”,而后者则属于“职责冲突”。这种管理或领导体制改革上的不彻底性,严重制约了派驻机构监督作用的发挥。因此,在该阶段,一些地方先后对派驻制度进行了提升独立性方面的改革探索。三门峡市的“大纪检组”是一种方式。另一些地方,如贵州省六盘水市,不仅采取了类似方式,还规定除了办公用房,派驻干部工资以及工作经费保障等都由市纪委直接保障。第三个阶段是2 0 1 3 年1 1 月至今,约1 0 年时间,属于派出机关“直接领导”阶段。2 0 1 3 年1 1 月,十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定。该决定中提出:“全面落实中央纪委向中央一级党
13、和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责,履行监督职责。”此后,经过一系列重要改革,“集中领导”体制最终确立。2 0 1 4 年1 月1 3 日,十八届中央纪委三次全会工作报告中提出:“派驻机构要对派出机关负责,全面履行监督职责,加强对驻在单位领导班子及其成员的监督,纪检组组长在党组中不分管其他业务工作。派驻机构工作经费在驻在单位预算中单列。2 0 1 4 年1 2 月1 1 日,中央政治局常委会议审议通过关于加强中央纪委派驻机构建设的意见。该意见中规定:“中央纪委在中央一级党和国家机关设立派驻机构、实现全覆盖派驻机构由中央纪委直接领导、统一管理纪检组组长不分管驻
14、在部门其他业务工作。”2 0 1 5 年3 月2 6 日,中央办公厅印发中央纪委派驻纪检组组长、副组长提名考察办法(试行)(中办发 2 0 1 5 2 6 号)。该办法中规定,派驻纪检监察组的组长和副组长拟任人选由派出机关会同组织部门提名。国家监察体制改革完成后,2 0 1 8 年10月2 2 日,中共中央办公厅印发关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见,明确赋予派驻纪检监察机构监察权。“集中领导”体制的建立意味着,“统一管理 阶段的那些不彻底问题都得到了基本的解决。在第三个阶段,派驻制度改革除了领导体制上的显著变化,还有两个突出特点:一是实现了派驻“全覆盖”,就是在一级政府的所有内设机关
15、以及所管辖的大部分企事业单位中都设立了派驻机构;二是引人了新的派驻方式,即综合派驻,改变了过去清一色的单独派驻方式。而且,从实际派驻情况来看,尤其是在党政机关中,综合派驻是主要方式。采用综合派驻方式,针对原先的单独派驻方式而言,既在一定程度上整合了派驻机构,发挥出了一定的规模或集约效应,也可进一步弱化驻在单位对派驻机构的影响。上述历史回顾以派驻机构领导体制为主线,不仅是为了让历史阶段的划分比较清晰,也是因为领导体制是派驻制度的核心制度安排之一,关乎派驻机构的独立性问题。独立性则是决定能否监督以及能否有效监督的最为关键的因素。总结回顾4 0 年的派驻制度改革,主要的进展和成就体现在三个方面:一是
16、比较彻底地解决了派驻机构独立性不足的问题。除了派驻机构主要负责人是否仍要在驻在部门领导班子中任职、派驻干部管理统一以及监督工作经费保障到位等少量议题,大部分影响派驻机构独立性的主要问题都得到了解决。二是派驻机构聚焦监督主责主业,同时派出机关对于派驻机构的管理和问责也得到了明确和加强。派驻机构所有干部包括主要责任人,不再分管或承担驻在单位业务工作。为强化派驻监督职责,各派出机关先后提出消除派驻监督“零办案”“零监督”现象,并列为基本问责依据。这两个方面的变化对于提升派驻监督效果都起到了较为重要的作用。三是在一定程度上提高了派驻监督的效率。通过引人综合派驻方式,对派驻监督资源进行了一定程度的整合,
17、从而提高了监督的效率。上述三方面改革都为改变派驻监督乏力状况发挥了重要作用。例如,中央某综合派驻机构在成立第一年内就查处了10名局级干部,其中包括8 名正局级领导干部。这在过去是很难办到的。但是,包括独立性在内的上述主要改革内容并不是改革的全部,更不是改革的终极目标。改革的终极目标是监督的效率和效果,即能否有效地、高效地监督驻在单位,重点对象或监督难点是驻在单位的领导班子及其成员。坚持目标导向,派驻监督的终极目标可分解为两个维度的监督指标:一是能不101.2022.12中国共产党CENSCIENCES,实践探索中国人民大学幸报寳料中心1958能;二是好不好。独立性是决定能不能监督的关键因素;好
18、不好则包括监督的有效性程度,以及效率的高低。从“好不好”维度来看,已有的改革还存在一些不足或盲区,例如监督资源的集约化程度还比较低,派驻干部的专业能力建设还比较薄弱等。这些都极大地制约了监督的有效性程度和效率。换句话说,已有的改革内容和成效集中体现在“能不能”维度,“好不好”维度则仍属弱项或短板。总之,派驻制度改革并未达到最优的状态,未来仍需继续深化改革。回顾全部的派驻制度历史,可知“往出派”是它的一个始终不变的特征。针对派驻监督的终极目标,首先需要问的问题是:对驻在单位的监督只有派驻制度一种方式吗?没有派驻机构,就不能监督或不能有效监督了吗?答案显然是否定的。已经有一些国家破解了权力监督难题
19、,能够把所有权力都关进制度的笼子,其中有很多国家并没有实行派驻制度,这说明肯定还有别的监督制度选项,并且能够实现监督目标。其次,需要继续追问的问题是:在解决了派驻机构独立性问题之后,派驻制度就能完全发挥出所期待的监督作用,能实现对驻在单位的有效监督吗?派驻监督或总体监督的效率潜力已得到充分挖掘了吗?官方文件中“驻的优势”究竞是指什么?这些优势肯定成立,而没有劣势吗?坚持“往出派”是唯一的方向选择,进一步整合甚至彻底收回来就会失去这个优势,监督效果就不能保证吗?后一类问题将在下一部分中予以集中分析和回答。二、派驻的优势与劣势辨析本部分首先分析“驻的优势”,随后分析由于派驻安排而带来的几个不利方面
20、或劣势。最后通过优劣综合分析,得出结论。(一)驻的优势与辨析下文首先回顾官方有关“驻的优势”的观点,其次分析该优势的实质,再次分析该优势是否成立以及在多大程度上成立。1.主要观点回顾首次明确提出“驻的优势”是在2 0 1 5 年1 月召开的十八届中央纪委五次全会上,全会工作报告强调:“充分发挥派”的权威和驻”的优势。健全派驻机构负责人与驻在部门领导班子成员廉政谈话、约谈、问责制度,对党风廉政建设问题该发现没有发现就是失职,发现问题匿情不报、不处理就是渎职。”此次会议提出两个重要观点:一是“派的权威”;二是“驻的优势”。“派的权威”含义比较清晰。经过几十年改革,派驻机构的领导体制终于理顺,派驻机
21、构只对派出机关负责。只要派出机关有权威,派驻机构就有权威。比较复杂的是“驻的优势”。这里的“优势”究竟是指什么,有必要求证一番。关于“驻的优势”的含义,在十八届中央纪委五次全会的文件中并没有直接给出解释。不过,在随后的一系列官方报道中,却有几个权威的界定或解释,含义也大体一致。2 0 1 5 年9 月1 4 日,中央纪委官网的学思践悟栏目发表一篇专题文章,其中的解释是“驻”的优势体现在通过天天接触改革后,派驻机构工作经费在驻在部门预算中单列,也是为了使派驻机构不再有依附性,避免出现驻的制约。派驻机构要充分利用在一个楼里办公、一口锅里吃饭”的优势.”习近平总书记在十八届中央纪委三次全会讲话(2
22、0 1 4 年1 月1 4 日)中指出,在纪检机关原有“双重领导”体制的制约下,确实存在如下问题:“大家在一口锅里吃饭,很难监督别人。”7 其实,在原有派驻制度安排下,这类问题同样存在,甚至更加严重。针对这类问题,中国纪检监察报2015年9 月1 7 日发表一篇文章,标题就是一口锅里吃饭不是劣势是优势。关于“驻的优势”,文中沿用了学思践悟栏目文章的观点。为支持“优势”论观点,文中有如下内容:“一个楼里办公、一口锅里吃饭是监督优势?”这样的困惑不只派驻机构有,很多地方纪检监察机关都有。在一些同志的意识里,这可是造成监督难的一个重要因素。正所谓,低头不见抬头见,抹不开面子,张不开嘴,更下不去手。要
23、达到把纪律和规矩挺在前面的要求,实现抓早抓小的目标,隔着十万八千里怎么监督?一口锅里吃饭,谁爱吃肉谁爱吃青菜,谁喜欢咸谁喜欢辣一目了然。是优势还是劣势,关键就在于持什么样的理念,有什么样的认识,具备什么样的责任心。人民日报2 0 1 6 年1 月9 日的评论员文章,相当于归纳了前202212102中国共产党NOLVIHOSCENSCIENCES实践探索中国人民大学富报育料中心1958面关于“驻的优势”的解释,该文认为:派驻机构与驻在部门“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”,跟干部天天有接触、时时打交道,这就是“驻”的优势概括起来,关于“驻的优势”,官方的解释有两个要点:一是派驻干部与被监督对象空间
24、距离最近,即“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”;二是派驻干部与被监督对象接触的频度比较高,即“天天有接触、时时打交道”。官方的解释虽然具有权威性,但优势的实质究竟是什么,需要运用有关理论包括监督理论予以辨析。2.优势实质分析总体来看,监督包括自律和他律两大类型。自律指的是个体的自我监督,他律指的是外部主体的监督或异体监督。外部监督的第一个环节或第一步,就是要获得监督信息,即有关被监督者的行为信息,尤其是不当行为信息。凡是外部监督,必然存在信息不对称(informationasymmetry),即在关于被监督者不当行为信息方面,外部监督者知道的少,甚至一无所知,而被监督者自己则是完全知晓的。监督能
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