生源地助学贷款的运行成本分析_张倩倩.pdf
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1、第8卷 第3期教 育 经 济 评 论V o l.8,N o.32 0 2 3年5月C h i n a E c o n o m i c s o f E d u c a t i o n R e v i e wM a y 2 0 2 3生源地助学贷款的运行成本分析张倩倩,宋飞琼,田志磊 摘 要 生源地助学贷款是我国高校助学贷款的主要模式。在财政供需矛盾凸显的背景下,对其运行成本进行核算和分析具有重要的理论和实践意义。生源地助学贷款运行成本产生于多个部门,且部分缺乏会计记录。借助作业成本法的理念,本文从流程和部门两个维度构建生源地助学贷款运行成本的核算框架,确定具体核算方法,对案例县的运行成本进行核算
2、和成本效益分析。研究结果为生源地助学贷款的高覆盖和低违约需要大量成本支撑提供了初步证据,为生源地助学贷款的成本控制提供了可行路径。生源地助学贷款的成本核算方法亦可为多部门联动项目,如精准扶贫、公共卫生事件等项目的成本核算提供参考。关键词 助学贷款;成本;作业成本法;政府绩效一、引言受经济下行压力与减税降费政策的影响,中国财政收入增速明显变缓,但诸如教育、社会保障和就业、医疗卫生等基本公共服务支出呈刚性增长态势,建立“讲求绩效”的现代财政制度成为政府缓解财政供求矛盾的主要途径。近年来,中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见 和 项目支出绩效评价管理方法 等政策构建起预算绩效的管理体系。2
3、 0 1 8年8月,国务院办公厅发布了 关于进一步调整优化结构提高教育经费使用效益的意见,提出全面提高教育经费的使用绩效,要求各级教育部门和学校要牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念,逐步将绩效管理范围覆盖所有财政教育资金。国家助学贷款是国家为保证高等教育阶段公平,在政府主导下,由金融 收稿日期 2 0 2 2-0 5-2 6 作者简介 张倩倩,河南科技学院教育科学学院,电子邮箱地址:z h a n g q i a n q i a n_1 2 2 11 6 3.c o m;宋飞琼,河南科技学院教育科学学院,电子邮箱地址:s o n g f e i q i o n g 1 2 6.c o m
4、;田志磊(通讯作者),北京大学中国教育财政科学研究所,电子邮箱地址:z h l t i a n c i e f r.p k u.e d u.c n。DOI:10.19512/ki.issn2096-2088.2023.03.0044 6 教 育 经 济 评 论2 0 2 3年机构向高校家庭经济困难学生提供信用贷款的资助项目。2 0 2 1年,我国发放国家助学贷款共计4 3 0.8 6亿元,财政贴息达到3 9.1 4亿元,风险补偿金2 4.5 4亿元。由国家开发银行开办的生源地助学贷款在解决助学贷款的高违约和惜贷问题上展现特有优势。基于部分省份的实地调研发现,截至2 0 1 8年年底,2 0 0
5、 7年发放最早的一批生源地助学贷款的本金累计回收比例超过9 9%,未回收比例不足1%(魏建国,2 0 2 2)。在较低的违约风险下,国家开发银行基本上按照省级学生资助中心的年度需求计划安排贷款额度。2 0 2 1年,生源地助学贷款发放金额已经占到国家助学贷款总金额的9 7.7 9%,是国家助学贷款运行的主要模式。关于助学贷款成本的讨论,国内学者主要采用成本-收益的分析框架对参与主体的成本和收益进行匡算。具体到政府成本,相关研究通常区分直接成本、机会成本或间接成本,直接成本是研究重点。张玉玺(2 0 1 0)和郑丹(2 0 1 5)认为政府直接成本包括贴息、风险补偿金,刘国(2 0 1 2)把代
6、偿金也划归为直接成本。对机会成本或间接成本一般只做描述讨论。助学贷款在发放和回收中的成本鲜有论述,只有褚萍(2 0 0 6)提到因实施某学生贷款计划而负担的各项人力、财力和物力的管理成本,但是没有涉及管理成本的核算方法。并且,这些研究集中于校园地助学贷款的成本,对生源地助学贷款的成本鲜有讨论。生源地助学贷款的政府成本中除了财政贴息、风险补偿金等这些有会计记录的成本,在发放和回收过程仍需消耗大量的财政资金。政府规定县级学生资助管理中心是生源地助学贷款的管理主体。2 0 1 6年,全国共有2 0 9 4个学生资助管理中心,每个中心按国家要求配备专职工作人员、办公场所和设备。对全 国县级学生 资助管
7、理中 心的人数 进行粗略估 算,专 职 员 工 为6 0 0 0-1 0 0 0 0人(丁立波等,2 0 1 4)。在助学贷款需求量较大地区的高中和乡镇教育管理中心还需配备专职人员。此外,在运行过程中,教育行政管理部门、高中、乡镇中小学等均需在不同流程上辅助工作,在集中发放和回收期,需临时招聘大量人员进行协助。即便如此,管理人员配置过少、工作量大、办公经费紧张的呼声仍不断出现(徐姝,2 0 1 3;曹鸿骅、徐健,2 0 1 7)。全国学生资助管理中心:中国学生资助发展报告(2 0 2 1),h t t p:/w ww.x s z z.e d u.c n/n 8 5/n 1 6 8/c 1 1
8、0 4 6/c o n t e n t.h t m l。全国学生资助管理中心:中国学生资助发展报告(2 0 2 1),h t t p:/w ww.x s z z.e d u.c n/n 8 5/n 1 6 8/c 1 1 0 4 6/c o n t e n t.h t m l。数据来源:对全国学生资助管理中心的人员进行访谈获取的数据。乡镇教育管理中心在不同地区名称不同,亦被称为乡镇中心校。第3期生源地助学贷款的运行成本分析4 7 如此多的财政供养部门参与生源地助学贷款的发放和回收工作,其运行成本多少、效益如何,尚缺乏实证证据。在财政资金供求矛盾凸显背景下,对这些问题的回答具有重要理论和实践意义
9、。论文其余内容安排如下:第二部分,分析生源地助学贷款运行成本产生的特点。第三部分,基于特点建立生源地助学贷款运行成本核算的框架,并明确具体的核算方法。第四部分,对案例县的运行成本进行核算,重点关注不同资源配置方式对生源地助学贷款发放和回收效益的影响。第五部分,结语。二、生源地助学贷款运行成本的特点在本研究中,生源地助学贷款的运行成本仅指生源地助学 贷款在县(区)层面发放和回收产生的运行成本。生源地助学贷款运行成本的产生与其实施过程中的流程及各流程上参与部门紧密相关。公共利益是国家助学贷款的出发点(廖茂忠、沈红,2 0 0 8),由于助学贷款在消费上具有一定程度的竞争性和排他性,再加上其重视公共
10、利益的正外部性,被视为准公共性的金融产品,要求政府适度介入(孙涛,2 0 1 4)。生源地助学贷款与校园地助学贷款明显的区别是政府委托的介入部门不同,也决定了生源地助学贷款运行成本具有以下特点。(一)生源地助学贷款的运行成本产生于多个部门校园地助学贷款运行过程中,高校是助学贷款的管理主体,参与贷前、贷后管理和风险防范工作,其运行成本基本在高校内部产生。生源地助学贷款运行过程中,发放和回收是申贷学生户籍地政府的责任,户籍地政府通过建立县(区)一级的学生资助管理中心,对生源地助学贷款工作进行管理(李庆豪,2 0 0 6)。由于助学贷款发放和回收工作呈现季节性特点,在发放助学贷款规模较大的地区仅靠学
11、生资助管理中心无法顺利完成。在具体实施中,县级学生资助管理中心借助教育行政部门和乡镇一级政府的力量,形成了“县政府乡镇政府村(居)委会”“县(区)学生资助中心高中乡镇中心校”多部门协同运行的体系。生源地助学贷款之所以能够成功动员多个部门围绕同一目标工作,源于中国行政体制的“条块结合”的管理模式。国家开发银行作为政策银行,对政府有较强的动员能力。省级政府推动“条”上职能部门将组织资源和授权中心下移至县级政府,随之将其转化为县(区)和乡(镇)、村的目标,借助结果导向的考核和问责方式,激励下级政府调动自身的财政和其4 8 教 育 经 济 评 论2 0 2 3年他资源完成目标。这些参与主体分别参与到生
12、源地助学贷款的不同流程,区别于一般单一会计主体(单一的企业、学校等)的成本核算。(二)生源地助学贷款的部分成本缺少必要的会计记录生源地助学贷款需多部门参与且每个部门都产生成本,但是部分成本没有被会计记录或远低于真实成本被记录。比如助学贷款回收工作中,大量乡镇中小学教师和乡镇村干部参与回收,这些工作被视为他们常规工作的一部分。如果这部分成本不被核算,成本就会远低于生源地助学贷款的真实成本。生源地助学贷款在政策设计时充分考虑了农村的“人情社会、熟人社会、礼俗社会”等特点,利用地缘与血缘、封闭与保守、儒学与礼俗等形成的非正式制度的约束对其进行风险控制(李庆豪,2 0 0 6)。乡镇教师和村干部在乡村
13、社会的影响力较大,调动他们进行回收是降低违约率的有效办法。这部分成本虽没有相应的会计记录也应计入生源地助学贷款的运行成本。三、生源地助学贷款运行成本的核算框架和方法基于生源地助学贷款运行成本的特点,其成本核算要处理的关键问题是:哪些部门参与了生源地助学贷款的哪些流程?这些部门在参与的流程中各产生了多少成本?在多种成本核算方法中,作业成本法为解答这些问题提供了思路。(一)生源地助学贷款运行成本的核算框架作业成本法的产生是为了解决制造业日益增长的间接成本的分摊问题。随着技术的发展,使用工时、机时对间接成本进行简单分摊的会计核算方法扭曲了真实成本。作业成本法建立了以“作业”为计算产品成本的依据,通过
14、作业动因来确认和计量各作业中心的成本,并以作业动因为基础来分配间接费用和辅助资源,这种基于因果关系来“归集和分配”费用的思路,为优化流程和成本的控制提供了有效信息。作业成本法产生之后获得广泛重视,被学术界称为2 0世纪最重要的会计创新成果之一。2 0世纪8 0年代末,作业成本法的思想被介绍到中国,也很快被尝试应用在制造业、交通运输、金融保险业(王平心等,1 9 9 9;欧佩玉、王平心,2 0 0 0;王平心、李志学,2 0 0 4;潘飞等,2 0 0 8;宁亚平,2 0 1 2)。张蕊等(2 0 0 6)使用作业成本法对卷烟制造业成本进行核算,把其分为1 3个作业中心,用以归集和分配各作业中心
15、的资源消耗。此外,学界对使用作业成本法核算公共医疗卫生机构、学校、政府治理领域的公 共 项 目 成 本 也 进 行 了 探 讨(杨 世 忠 等,2 0 1 2;葛 人 炜 等,2 0 0 6,第3期生源地助学贷款的运行成本分析4 9 2 0 0 7 a,2 0 0 7 b)。杜荣江和马祥兰(2 0 1 4)使用作业成本法把高校作业中心划分为直接作业中心和间接作业中心,直接作业中心主要包括院系教学中心、院系管理中心、科研中心,间接作业中心包括学生日常管理中心、资源管理中心、行政管理服务中心。曹子坚和卢楷(2 0 2 0)使用作业成本法的理念把精准扶贫划分为识别检测管理、发展生产脱贫、异地搬迁脱贫
16、、生态补偿脱贫、发展教育脱贫、社会保障兜底六个作业,以此构建扶贫成本核算的模型。由此可见,在不同领域使用的作业成本法均是将费用转化为成本的构成要素,把成本要素灵活地与业务流程或成本对象联系起来,这种对业务流程进行分解的理念对本研究构建生源地助学贷款的核算框架有重要启示。结合生源地助学贷款的田野调研,借助作业成本法的理念,本文把生源地助学贷款的运行成本的核算框架划分为流程和部门两个维度。生源地助学贷款的流程维度分为发放宣传、资格认定、材料审查、签订合同、归档管理、回收宣传、回收本息。按照目的不同,把前五个流程归为发放单元,后两个流程划为回收单元。部门维度分为主导部门和辅助部门(见表1)。主导部门
17、指县(区)级学生资助管理中心,辅助部门指参与执行的部门,包括高中、乡镇教育管理中心、乡镇一级政府部门、村委会、街道居委会等。在每个具体流程中计算不同部门产生的成本。(二)生源地助学贷款运行成本的核算方法在进行核算时,由于不同流程和不同参与部门产生的成本差异较大,尤其是人员成本的类型构成复杂,需要对其先分类再进行核算。生源地助学贷款的人员分为两类:一是专职负责学生资助的人员,包括县级学生资助管理中心的人员、各乡镇教育管理中心和高中专门负责学生资助工作的人员,生源地助学贷款是他们工作的主要内容之一。二是生源地助学贷款工作的协助人员,包括高中班主任、乡镇中小学教师、村委会、街道居委会人员等,他们负责
18、生源地助学贷款某个流程的工作。这两类人员成本需用不同的方法进行核算。第一类人员成本核算的基本思路是确定生源地助学贷款工作量占工作人员总工作量的比例,对人员成本进行分摊。具体可通过与每个部门员工面谈或问卷调查,询问其工作时间占比;也可由部门的负责人对时间占比作出估测(杨继良和尹佳音,2 0 0 5)。本研究使用与员工面谈的方式,确定生源地助学贷款工作时间占比和各流程工作时间占比,按此比例进行分摊。计算公式如下:CL=ni=11 2WiPi5 0 教 育 经 济 评 论2 0 2 3年CL为生源地助学贷款工作人员总成本,n为工作人员数,Wi为第i位工作人员的月工资,Pi为第i位工作人员生源地助学贷
19、款工作占总工作量的比例。第二类人员为生源地助学贷款工作所付出的时间占总工作时间比例差异较大,无法使用上述方法进行计算。但他们所做流程比较固定,可采用估时法。估时 法 的 关 键 之 一 是 需 要 确 定 每 单 位 作 业 耗 用 的 时 间(K a p l a n a n d A n d e r s o n,2 0 0 4)。如在生源地助学贷款的资格认定流程中,可通过观察并记录多名工作人员完成一份资格认定的工作时间求其平均值,假设其为资格认定的标准时间。然后通过生源地助学贷款的管理平台获取本年参与资格认定的总人数,计算完成所有贷款学生的资格认定需要一名工作人员的有效工作时间(按照一定比例对
20、理论工作时间进行折合,如理论工作时间为8小时,假设其有效工作时间为其理论工作时间的8 0%),以此计算人员成本。临时聘用人员的成本,如集中发放时期所招募的志愿者,可通过日工资、工作天数、人员数之积计算。电费可通过办公场所的用电设备功率进行估算,饮用水可按照人员数估算每月桶装用水的消费量,生活用水可忽略不计。耗材主要考虑打印纸、硒鼓等的消耗,具体可通过学生资助管理中心获取生源地助学贷款的基础信息,如本年度贷款人数,每份助学贷款合同需要打印的纸张数,估算打印纸和硒鼓的消耗。电话费可通过调取办公室的话费清单确定。交通费、差旅费如能明确其发生流程,可直接将其计入此流程成本;如不能确定,可通过访谈、问卷
21、调查确定不同流程所占比例进行分摊。四、生源地助学贷款运行成本的案例分析本研究利用上文的框架和方法对A、B县生源地助学贷款的运行成本进行核算并分析,以探索生源地助学贷款的成本效益。(一)案例县生源地助学贷款的成本核算本文的案例材料来自课题组2 0 1 7年调查的甘肃省A、B两县。A、B县的自然环境、人口、经济发展水平比较相似,均是国家扶贫开发重点县,生源地助学贷款在帮助两地学生进入高校就读发挥了重要作用。值得注意的2 0 1 7年,A县的总人口为5 2万人,农村人口占比为8 4%;B县总人口为5 8万人,农村人口占比为9 1%。A、B县的城镇居民的人均可支配收入均不足2万元,农村居民人均可支配收
22、入均不足0.7万元。第3期生源地助学贷款的运行成本分析5 1 是,2 0 1 7年A、B两县总人口相差6万,但B县参加高考人数为1.2万人,A县仅有0.6 3万人。B县资助管理中心主任说:“我们县参加高考的学生多与尊师重教的传统分不开。我们这儿仅明清两代就有进士2 0人、文武举人1 3 0多人。恢复高考以来,送出去1 0多万名大学生,仅博士就有1 1 0 0多名,大伙儿就认准让娃儿上学这条道儿。在没有助学贷款之前,大部分有高考学生的家庭都经历了 六月紧张、七月高兴、八月忧愁 的过程,助学贷款把这个问题解决了,县政府领导特别重视生源地助学贷款工作。”由于两县参加高考人数的不同,其生源地助学贷款规
23、模也具有明显差异。A、B县的生源地助学贷款参与部门及组织架构亦比较相似。两地均设县级学生资助管理中心。不同的是A县学生资助管理中心有1 4名在编人员(含一名借调人员),B县只有5名在编人员。两个县的学生资助管理中心主任介绍,在生源地助学贷款集中发放和回收时期,基本上全部人员均投入此项工作中。2 0 1 0年陕西省教育厅 陕西省县级学生资助管理中心标准化建设实施意见 规定,对于1 0万-1 5万人、1 5万-4 0万人及4 0万人以上的市、县(区),学生资助管理中心要分别配备4、5、6人。与陕西规定相比,A县学生资助管理中心在编人员偏多。A、B县共同的辅助部门有乡镇教育管理中心、高中、村委会或街
24、道办事处等,在乡镇教育管理中心均有一名在编人员专门负责学生资助工作。在B县,乡(镇)、村干部也是回收助学贷款的主要协助人员。B县各乡镇的生源地助学贷款的回收率有较大差别,虽然回收率平均达到9 7%,但有些乡镇仅为8 0%。B县资助中心主任解释说:“个别乡镇领导和村干部不配合工作,老推脱、糊弄,所以回收率就明显低于其他乡镇。”A县的学生资助中心对催收不成功的学生要进行多次入户催收,各乡镇间回收率的差异很小。使用本研究的核算框架和方法对A、B县生源地助学贷款的运行成本进行核算,结果显示,A县生源地助学贷款的总运行成本为1 5 7万元,B县为1 2 4万元。从流程维度来看,A、B两县在回收单元的成本
25、均高于发放单元的成本,且两县在回收本息这一流程产生的成本均最高;从部门维度来看,A、B主导部门和辅助部门产生成本比例差异较大;主导部门在两县的资格认定流程上产生的成本非常有限。(见表1)A县下设2 4个乡镇教育管理中心,B县下设2 8个乡镇教育管理中心。5 2 教 育 经 济 评 论2 0 2 3年表1 A、B县生源地助学贷款的运行成本(单位:元)A县B县主导部门辅助部门主导部门辅助部门发放宣传2 7 1 8 27 5 3 2 77 3 2 77 9 4 4 2资格认定2 0 61 1 3 2 1 19 23 3 1 5 6材料审查1 3 2 3 4 202 4 3 6 72 5 2 2 3
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