基于物权制度的城市设计导控体系构建.pdf
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1、94第 39 卷2023 年第 7 期 基于物权制度的城市设计导控体系构建刘淑娟,赵广英,宋聚生摘要梳理城市设计中的“公权”“私权”关系,基于物权制度完善城市设计导控体系,是强化城市设计落地实施的关键。通过对城市设计导控要素的法律关系、物权关系进行思辨和归纳总结,研究认为:城市设计实施困难的内在原因在于没有正确处理好法理与学理的逻辑关系,没有基于物权制度厘清城市设计中的法律基础和行政基础;城市设计中需要解决的核心问题是基于公共利益,对发展权等“公权”与建设用地使用权等“私权”关系的协调;基于物权制度构建的城市设计导控体系,能够最大限度地缓解规划设计权与物权的矛盾。关键词城市设计;物权;公共利益
2、;相邻关系;导控文章编号1006-0022(2023)07-0094-08中图分类号TU984文献标识码B引文格式刘淑娟,赵广英,宋聚生基于物权制度的城市设计导控体系构建J规划师,2023(7):94-101Urban Design Guidance and Control System Based on the Framework of Property Right System/LIU Shujuan,ZHAO Guangying,SONG JushengAbstract It is crucial to distinguish the relationship between publi
3、c right and private right in urban design and constructing the urban design guidance and control system based on the property right system.With a conclusion of the legal relationship and property right relationship of the elements in urban,it believes that:firstly,the inherent reason for the difficu
4、lty of urban design implementation is the failure to deal with the logical relationships between legal and academic,juridical and administrative bases;second,the key issues to be coordinated in urban design are the relationships between public rights and private rights;thirdly,the urban design guida
5、nce and control system based on the property rights system can minimize the contradiction between planning and design rights and property rights.Key words urban design;property right;public interest;adjacency;guidance and control 受到“合理性”“正当性”的质疑。再次,在城市设计的管理中,无论是直接赋予城市设计法定地位7-8,还是将其纳入地方标准9或控规10,其成果向行
6、政管理文书转化的过程中普遍面临转化不畅的问题。最后,在我国判例式的规划管理制度下,管理者的自由裁量权过大,行政风险高11,与当前强调依法行政的空间治理逻辑存在冲突。可见,造成城市设计长期无法成为规划管理有效依据的根本原因在于,其本身没有正确理顺法理与学理的逻辑关系;没有基于物权制度厘清城市设计中的法律基础;没有解决技术与行政的逻辑矛盾,从物权层面深入考虑导控要素的合理性、合法性,形成行之有效的规划成果。随着2007年中华人民共和国物权法(以下简0引言城市设计一直是我国规划领域中最为活跃的实践类型。作为一种营造美好人居环境和宜人空间场所的重要理念与方法,城市设计是国土空间规划体系的重要组成部分,
7、是国土空间高质量发展的重要支撑。建立完善的城市设计体系,能够最大限度地塑造高品质人居环境,赋能高质量发展,促进高水平空间治理。尽管城市设计在城乡空间环境品质、风貌特色塑造领域发挥了积极作用,但也面临多方面的困境。首先,城市设计缺乏法律地位,长期无法作为行政许可的有效依据1-5。其次,建立在空间美学、人文情怀基础上的设计创作方案,本身也不具备依法行政的基础6,容易基金项目作者简介广东省教育厅青年创新人才项目(2016KQNCX182)刘淑娟,广东白云学院建筑工程学院讲师。赵广英,通信作者,高级规划师,注册城乡规划师,哈尔滨工业大学(深圳)博士研究生。宋聚生,哈尔滨工业大学(深圳)教授、博士生导师
8、,建筑学院执行院长。95基于物权制度的城市设计导控体系构建刘淑娟,赵广英,宋聚生称物权法)的颁布实施,规划领域开始广泛探讨物权与空间规划治理的关系。例如:基于物权法与中华人民共和国城乡规划法(以下简称城乡规划法)的关系,探讨规划与物权12-17;根据物权制度框架,探讨国土空间规划立法18;从土地制度19、规划与个体权益20、物权冲突与调节21、行政争议22、“公权”和“私权”23,以及债权、物权与规划许可变更24等视角研究物权对规划的影响。此外,还有部分学者结合物权法,探讨城市公共绿地25、红线、黄线、蓝线、绿线、紫线26、白线(滨水空间)27、地下空间28,以及三维空间权29、空间地上权30
9、、资本属性31、过度行政10等问题。相对而言,城市设计领域对物权问题的研究比较少,主要从利益平衡32、伦理向度33、诱致性34、公共地役权35等方面展开探讨。总的来说,在既有研究中,围绕土地、规划与物权关系的探讨比较集中,而对于城市设计中的物权问题探讨较少。当前,在面向高质量发展、高品质生活的空间治理需求下,城市设计的重要性越发突出,从物权的视角梳理城市设计的导控要素,强化城市设计编制的法理逻辑,是城市设计领域亟须解决的重要问题。1物权视角下的城市设计法律基础界定清晰、转让有效、受法律保护的物权制度是市场经济运行机制的重要基础31。城市设计领域主要涉及规划设计权和物权。规划设计权是政府的公权力
10、,本身来自公民的让渡,相似的还包括征收权。物权是指权利人支配、获取利益、排斥他人干涉的权利,属于“私权”范畴36。本次研究着重从“公权”“私权”的类型、逻辑关系方面探讨城市设计的法律基础。1.1“公权”“私权”的类型在中华人民共和国民法典(以下简称民法典)约定的各类物权中,与城市设计相关的物权主要包括所有权、用益物权两类。本次研究从城市设计工作的特点出发,重点探讨业主的建筑物区分所有权、相邻关系,以及建设用地使用权、地役权等用益物权,并对发展权、征收权等公权力展开讨论。1.1.1城市设计中的所有权业主的建筑物区分所有权分为专有部分的专有权和共有部分的共有权。所谓专有,是指构造、使用上相对独立的
11、部分;除地块内建筑物专有部分以外,则由全体业主共有。专有部分的规划设计往往须专有权利人同意后才能够实施,而道路、绿地、公共场所等地块内的共有产权,针对景观提升、改造等规划设计活动,在多数人同意的情况下即可实施。此外,相邻关系也是城市设计中需要探讨的核心物权问题,实践中常表现在相邻用水、排水、流水关系,通行权,土地开发建设,建筑物通风、采光、日照,以及不动产安全等邻避问题方面,需要遵循“合法、尊俗、协商、底线约束”等原则。在城市设计中有关建筑高度、退线、间距、日照、建筑布局、建筑立面材质以及地下空间组织等方面的约束,多源于对相邻关系处理的需要。1.1.2城市设计中的用益物权(1)建设用地使用权就
12、建设用地而言,使用权主要包括占有、使用、流转和收益等权利。建设用地使用权在出让过程中受到多方面的约束,除相邻关系的约束外,还往往对建筑物、构筑物及其附属设施的占地空间、建筑功能、建筑面积、建筑密度、绿地率、建筑高度、机动车出入口位置和数量、公共服务设施、停车位等配套设施的建设要求提出具体的规划设计条件。特殊地段还需要兼顾通视走廊、城市蓝线、绿线、紫线、黄线等的约束。(2)地役权地役权主要用来平衡利益主体之间的“借用”关系,基于平等协商或约定来缔结契约。在土地开发、建筑风貌等领域存在广泛的地役权,其和相邻关系均属于非独占利用的权利,并存在“此消彼长”的关系。由于城市系统的复杂性,这种权利主体之间
13、的“借用”关系逐步演变为一种最广泛的形式公共地役权,即政府出于维护公共利益的需要,取得一种限制不动产所有人或使用权人权利的权力。这种权力仍需要建立在事先约定、权利主体广泛参与的基础上。因此,城市设计的正义性体现在公共利益、事先约定等方面。1.1.3城市设计中的发展权、征收权规划设计权本身属于发展权,通过改变土地、空间、建筑等的规划用途,修改开发强度、高度、形态设计等指标以实现增值获利。规划作为政府调控社会经济发展、指导城乡建设的重要政策工具,规划设计权属于政府及其行业主管部门。同样,征收权也属于政府,不同之处在于征收权是有偿的,如中华人民共和国土地管理法民法典国有土地上房屋征收与补偿条例规定,
14、为了公共利益需要,在合理补偿的前提下,政府可依法对土地与房产进行征收等。1.2“公权”“私权”的逻辑关系1.2.1发展权(规划设计权)、征收权等“公权”与用益物权等“私权”的关系东西方国家的规划逻辑本质上都是基于公共利益对私有空间开发权益进行干预13。作为政府空间治理的工具,规划代表公共利益是其作为公权力的法理基础37。在城市设计实践中,规划设计权与建设用地使用权及其从属权利事实上是分离的。政府可根据城市社会经济发展需要,对建设用地的规划指标、城市设计导控要求进行约束。这主要是针对待开发建设用地的事先约定,已进行规划许可的项目仍会维持原有的土地出让合同关系。对于不再符合城市社会经济发展需要的情
15、况,政府出于公共利益96第 39 卷2023 年第 7 期 需要,对建设用地使用权利人的用益物权进行约束和限制,本质上属于公共地役权的范畴。当然,也可以出于公共利益需要,依法对建设用地使用权进行有偿征收。见图1。值得注意的是,城市设计所代表的公共利益本身具有模糊性,其内涵也随着社会经济环境条件而变化,而技术成果价值取向的正义性也是引发尖锐的社会矛盾的重要原因13。例如,20世纪7080年代,英国、美国的规划也经历了从空间约束到发展引导的价值趋向转变,并长期摇摆于“公平”“效率”之间38-39。1.2.2公共地役权与建设用地使用权、相邻关系、业主的建筑物区分所有权的关系城市设计本身是对空间的限定
16、,无可避免地与“私权”产生矛盾,这体现了其作为公共政策的意义。在维持基本的产权格局下,城市设计出于改善城市环境的需要,对不动产的地役权、相邻关系进行规范,即通过权利人让渡部分开发权益,保障公共安全、环境卫生和人居环境,对建筑退线、限高、布局、日照、抗震设防、消防等开发条件进行必要的限制。城市设计中基于公共地役权对相邻关系的限定,本质上兼顾了空间开发效率和社会公平,而造成城市设计实施困难的主要原因往往是技术成果对建设用地使用权的考虑不足、缺乏对相邻关系及公共地役权的协调25-26、对隐私权的重视不够,等等40。2物权制度下的城市设计导控体系构建基于物权制度的城市设计导控体系构建应重点筛选底线约束
17、性内容,突出对相邻关系的处理,强化公共地役权的通则化管理。首先,底线约束性是城市设计实践的核心,此类空间导控要素往往涉及居民基本的权利,包括依附于土地、建筑物的生命、财产安全,使用功图 1城市建设领域的“公权”“私权”关系示意图能,以及健康、隐私、基本公共服务等。其次,在城市设计中,相邻关系需要处理好基本保障、区分时序及关系界定等问题。相邻关系的时序性,应该为城市设计管理提供基本的空间矛盾处理原则。无论是邻避性质的空间关系,还是土地、建筑权利人对用益物权的基本财产保护关系,以及空间使用人基本的生存需求关系,时序都是矛盾处理的重要考虑因素。最后,公共地役权的核心是公共利益的界定。基于公共利益,通
18、过城市设计的手段,对权利人的用益物权进行限制,是城市设计导控内容的核心工作。通过通则化条款,对方方面面的公共地役权进行事先约束,形成具有普遍指导意义的城市设计管理文件,有助于裁定超出邻里关系的城市设计纠纷问题。2.1城市设计导控体系基于物权制度的城市设计导控体系内容包括出于公共利益的需要,对各类物权关系的调整;城市设计行政管理规则、规划设计条件、规划设计仲裁及城市设计编制审批等管理体系中的物权关系协调;城市设计编制体系中的传导、技术反馈关系,刚性、弹性导控要素的设计等。其中,公共利益是城市设计调整建设用地使用权、相邻关系、业主的建筑物区分所有权及公共地役权的关键。以此为原则,在城市设计的行政管
19、理规则制定、规划设计条件出具、规划设计问题仲裁及城市设计成果编制审批等环节,细化刚性管控、弹性引导内容应成为城市设计导控体系的主体内容。此外,在城市设计编制体系中,从宏观到微观形成的区域层面城市设计、总体城市设计、重点地段城市设计、一般地区城市设计,乃至延伸到地块的城市设计,均应遵循物权制度架构的法律基础和行政基础,强化宏观层面的结构、指标及通则性战略引领要求,细化微观层面对开发建设秩序的具体管理规定,形成战略传导和技术联动的城市设计导控体系(图2)。2.2城市设计导控要素从物权属性来看,城市设计领域的导控要素大体可分为 3 类:使用权,包括国有土地使用权、集体土地使用权,主要针对的是因布局新
20、的功能、用途而带来的城市/镇建设用地、乡村建设用地、农林地的征收、补偿问题。公共地役权,主要针对的是出于公共利益的需要,对集体所有建设用地、农林用地的风貌管控,以及对城市建设用地的空间约束,如风貌特色控制要求、建筑设计要求、空间结构组织、城市主要界面、公共空间布局、地块开发限制条件、配套设施97基于物权制度的城市设计导控体系构建刘淑娟,赵广英,宋聚生建设义务等。相邻关系,主要是满足基本的国防、治安、环境保护底线要求,以及涉及公共安全、健康、隐私、服务便利性等的基本需求,并对取得的土地使用权进行必要的空间约束和限制,包括建筑高度、日照、通风、楼间距、退线、管线铺设、出入通道等。见表1。需要强调的
21、是,根据相邻关系设定的城市设计导控要素,需要根据现有的法律法规授权,制定明确的控制要求,规定合理的控制指标。基于公共地役权设定的城市设计导控要素,需要在管理文件中明确通则式城市设计要求,并在导则中清晰地规定其控制内容,避免规定模糊、定性管控等情况。例如,在日照分析原则中,不降低相邻地块的日照标准,保障相邻地块的日照条件符合国家标准的最低要求。符合国家标准的最低要求应属于空间相邻关系的范畴,而不降低现状日照标准则属于地役权范畴。3福建省光泽县实践光泽县位于福建省西北部,武夷山脉西麓,闽江上游富屯溪源头,境内群山连绵,山高谷深,是典型的偏远型、欠发达小城市。光泽县新一轮的城市设计编制工作始于202
22、0年,先前已经完成了多轮城市总体规划、城市设计的编制,目前正同步开展国土空间规划的编制工作。光泽县城市建设空间破碎、空间治理矛盾复杂,且主管部门专业技术力量薄弱,其城市设计管理经验将对我国南方丘陵地区众多小城市具有借鉴意义。3.1光泽县城市设计导控体系构建光泽县城区存在大量的建成区、已出让待开发建设区域,建设用地与非建设用地犬牙交错,物权关系复杂,亟待通过盘整建设用地资源形成空间边界明确、管理规则清楚、物权关系清晰的空间治理体系。因此,基于物权制度的城市设图 2基于物权制度的城市设计导控体系示意图类型导控要素刚性控制内容弹性引导内容涉及物权区域层面城市设计重大设施选址、重要管控边界确定规模、指
23、标、街坊位置所属地块,造型设计土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权跨区域山脉、水系空间框架结构、指标、保护区坐标边界公共地役权区域历史文化聚集地、历史遗存遗迹、重要景观节点数量、保护区、风貌协调区宅基地使用权、公共地役权共同遵守的空间设计规则规范性要求公共地役权、相邻关系地域特色的乡村“田水路林村”景观格局特色景观结构公共地役权独特的村庄建设风貌风貌特色要求总体城市设计市县域整体风貌特色风貌特色要求市县域山水空间格局结构市县域整体空间形态结构市县域公共空间、开放空间体系结构、指标边界特色空间结构结构视线廊道结构、限高城市高度高度公共地役权、相邻关系街区尺度街坊路网密度城市天际线建筑高度
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