审计全覆盖问题研究综述_冯婧.pdf
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1、70中国农业会计2023 年 7 月(上)审计之窗审计全覆盖问题研究综述冯 婧 谭 超(作者单位:中国劳动关系学院经济管理学院)摘 要:审计全覆盖是党和国家对审计工作的重要要求,对于国家发展具有重大意义。审计全覆盖包含公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任四项内容,未来需要通过完善体系建设、加强队伍建设、整合审计资源、创新审计方式不断加强审计全覆盖工作。关键词:审计;全覆盖;国家审计从国家发展的角度来看,审计全覆盖能够践行“四个全面”战略布局,实现国家治理现代化;深化监督,推进经济发展;加强党风廉政建设,预防腐败1。穆冠霖将审计全覆盖的意义归纳为宏观意义,民生意义和廉政意义2。审计
2、全覆盖能够扫除审计监督死角和盲区,为政府的决策和管理提供依据,充分发挥“免疫系统”功能,推动国家法治和善治3,是国家审计融入国家治理的过程;是基于审计流程、实施审计项目、运用审计结果最终完成国家治理的过程4;是保障国家经济安全、监督宏观经济政策执行的重要手段,能够防控经济决策当中的重大偏误5。审计全覆盖的提出,能够通过全方位、多层次、立体化的监控,更好地保障国家治理现代化的信心;也可以发挥财政的建设性作用,倒逼财政汲取资金的能力与制度建设6。审计全覆盖对于遏制腐败、监督履职,也具有特殊意义。刘国常研究发现,导致我国腐败问题比较严重的根本原因在于腐败成本低、机会多,反腐败成本高。而监督缺失是道德
3、滑坡、价值观扭曲的症结所在,审计监督作为国家监督体系当中不可替代的重要一环,对完善国家治理体系具有不可或缺的重要作用7。国家审计监督全覆盖运行机制所实现的最终目标是促进被审计单位和领导干部自觉守法尽责8。一、审计本质与审计全覆盖内涵(一)审计的本质有诸多学者对审计的本质与审计全覆盖内涵进行了研究。最初的国家审计仅是指财政收支、财经法纪的审计,随着我国经济社会发展,国家审计的范围进行了一定扩展,审计的本质也发展为兼顾效率、追责、治乱、经济效益与经济责任并重的审计业务,强调审计以反腐、改革、发展为主线,发挥免疫及综合性职能1。新时代审计扩展到维护国家安全、监督制约权力、加强反腐倡廉、推进民主法治、
4、维护民生权利、推动深化改革和完善国家治理9。陈献东特别强调,审计的本质是独立辅助监督责任履行情况的工具10。(二)审计全覆盖的内涵综合来看,学者们对审计全覆盖的研究概括已经从审计对象、领域、内容和周期等方面进行了归纳与完善。其中甘敏认为,审计全覆盖包括审计监督对象全覆盖和审计监督内容全覆盖(审计对象解决的是哪些部门、单位及个人必须接受审计监督;审计内容解决的是部门、单位和个人的哪些事项必须接受审计监督)11。王子龙和池国华定义的审计全覆盖包括审计领域全覆盖、审计内容全覆盖和审计周期全覆盖6。白华界定的政府审计全覆盖是指政府审计应当全面覆盖国家治理系统中的各个构成要素,并全面覆盖政府权力运行中的
5、决策、执行、评价等不同环节12。孙永军等研究发现,审计全覆盖的内涵应当具有维护公共利益核心价值、突出法治建设的导向性8。二、审计全覆盖的内容(一)公共资金公共资金的范围包括政府收支和政府委托相关机构管理的资金,从宏观层面来看,包括税收资金、非税资金和捐赠资金三种。当前审计过程中,税收资金审计工作投入为重点,而后两种资金的审计工作投入相对较少,需要结合大数据技术通过重点非税项目审计和重大公益项目专项审计来进一步加强覆盖13。特别需要指出的是,公共资金中的公共危机救助资金在设计过程中缺乏制度性和规范性,各个审计机构之间审计结果公告形式各异,只能满足公众的基本知情权和监督权,无法满足未来工作的要求,
6、只有规范框架、强化制基金项目:中国劳动关系学院 2023 年教育教学改革项目“新文科背景下提升大学生就业能力的多方协同育人模式研究”(JG2310)。DOI:10.13575/ki.319.2023.13.019712023 年 7 月(上)中国农业会计审计之窗度、扩大范围、降低风险、提高力度、完善整改和细化反馈,才能够更好地完成公共危机救助资金的审计工作14。(二)国有资产国有资产的范围包括行政事业单位、国有和国有资本占控股或主导地位的企业境内外国有资产。郭檬楠和吴秋生利用实证方法证明了国家审计全覆盖对于国有资产保值增值的促进作用,并进一步论证了审计全覆盖的影响机制,发现国家审计具有高度独立
7、性,在组织、人员、工作和经费等方面不具有决策权,也不承担行政管理职能,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,能够公正客观地发现和揭示问题,可以依据自身的权威性进行审计15。审计监督全覆盖意味着国有企业代理人预期接受审计的概率提高,代理人的偏离行为和机会主义行为受到处罚的概率提高,有助于遏制国有企业的偏离行为和机会主义行为。审计部门能够通过扩大对象的广度、加大实行的力度、提高目标的深度来促进国有资产保值增值16。此外,国有资产审计还体现在审计范围的不断加大,对所有使用国有资产的企业加强审计,包括对国有资本占比低于 50%且国有资本不拥有实际控制权的企业进行审计;对投资、运营、管理、使用和监管国
8、有资产的企业和部门进行审计;对不同功能、不同类型的国有企业制定有针对性的审计工作重点;对国有企业改制过程的审计等。(三)国有资源国有资源的范围包括土地、矿藏、水域、森林等国有自然资源,以及特许经营权、排污权等国有无形资产。唐勇军等基于协调、创新、绿色、开放和共享五大发展理念分析了我国国有资源审计的理论与实践,强调对生态文明建设过程的跟踪审计和离任审计17。(四)领导干部履行经济责任经济责任审计是审计监督中的独立内容,与传统的审计不同,主要针对领导干部的履职情况进行专门审计,体现在领导干部任职期间的预算执行、绩效评价、单位资源使用等内容,经济责任审计结果一般作为考核、任免、奖惩被审计单位领导干部
9、的重要依据18。三、实现审计全覆盖的路径与对策目前,审计监督全覆盖的研究正处于起步探索阶段,有待进一步深化19,但已有学者针对其中存在的问题与挑战提出了一定的突破建议,主要集中在以下四个方面。(一)完善体系建设随着国家治理体系和治理能力现代化不断发展完善,国家审计不再仅仅是合规性审计,而是向着制度性审计和绩效审计的方向发展3。审计职能的增加,将进一步凸显审计全覆盖制度规范体系、运行机制、衔接机制所存在的问题,所以审计监督全覆盖的制度供求均衡路径需要进一步改善供给体系、提升监督理念、完善监督模型9。审计全覆盖体系的完善包括对法律、准则,以及市场监管条例、制度的发展完善。修订 审计法 及实施条例、
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