什么样的农村人居环境项目受...券项目的模糊集定性比较分析_梁晨.pdf
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1、地方财政研究 2023 年第 4 期什么样的农村人居环境项目受地方政府债券青睐?基于四川乡村振兴专项债券项目的模糊集定性比较分析梁晨李建平(中国农业科学院农业资源与区划研究所,北京 100081)内容提要:破解我国农村人居环境融资难题,有效利用地方政府债券融资非常重要。本文基于委托代理理论,构建“压力-状态-反应”分析框架,运用模糊集定性比较分析方法,以四川省 2018 年-2020 年发行的 24 只乡村振兴专项债券的 77 个项目为对象,研究地方政府债券融资的决策偏向及原因。研究表明:影响地方政府债券融资决策的因素包括地区经济水平、政府债务情况、债券期限、项目资本金比例、项目收益规模和项目
2、收益来源;影响因素即农村人居环境治理项目利用地方政府债券融资的前因条件,可以组合构成六种路径,反映出地方政府债券在支持农村人居环境治理过程中存在主体稳健型、土地收益型和综合优势型三种决策偏向。关键词:定性比较分析地方政府债券农村人居环境乡村振兴专项债券中图分类号:F812.0文献标识码:A文章编号:1672-9544(2023)04-0021-13收稿日期 2022-10-30作者简介 梁晨,博士研究生,研究方向为农业经济管理、农村区域发展;李建平,研究员,博士生导师,研究方向为农业经济管理。基金项目 农业农村部软科学研究课题“互联网+农村社会事业思路与对策研究”(2020GM038)一、引言
3、党的十九大以来,中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见 乡村振兴战略规划(2018-2022 年)农村人居环境整治三年行动方案等文件陆续颁布,农村人居环境治理提升到前所未有的国家战略高度。农村人居环境是一种公共资源1,具有公共物品属性,其治理过程就是对农村公共环境资源的供给和分配过程,政府应承担主导责任。我国农村人居环境底子薄、欠账多、投入大、收益低,实难吸引金融和社会资本,长期以来高度依赖政府投资,供给主体单一。2因此,农村人居环境治理利用地方政府债券融资存在逻辑合理性和现实必要性。国家连续发布 关于实施乡村振兴战略的意见关于扩大农业农村有效投资 加快补上“三农”领域突出短板的意见 农村
4、人居环境整治提升五年行专题策划:地方政府专项债务21地方财政研究 2023 年第 4 期动方案(2021-2025 年)等多项政策文件,强调“扩大地方政府债券用于农业农村规模、保障财政支农投入”。然而,与其他领域相比,农村人居环境治理利用债券融资进展较为缓慢,不仅项目数量少、融资规模小,单个项目实际批准发债额度与融资需求差距也较大。根据地方政府债券信息公开平台数据统计,2021 年投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、保障性住房等领域的债券资金占发行总额 6 成多,投向农林水利、脱贫攻坚、异地扶贫搬迁的却不足 1 成。2018 年-2022 年间,专门投向农业农村领域的乡村振兴专项债券,全
5、国仅 10 个省份发行 53 只,总额度 916.93 亿元;同时期全国 29 个省市共发行了 307 只收费公路专项债券,总额度6958.69 亿元;2018-2019 年间(2020 年停发),全国31 个省份发行了 216 只土地储备专项债,总额度高达 10180.36 亿元。鉴于此,了解地方政府债券融资中受青睐的农村人居环境项目类型,对于解决农村人居环境治理融资难题、促进乡村振兴战略实施具有重要意义。农村人居环境是一个新兴集合概念,随着乡村振兴战略实施逐渐成为研究热点,现有成果集中在农村人居环境的内涵界定、演化机理、现状特征、效果评价、影响因素分析,及其与经济发展互动关系等方面3-8,
6、关于融资的系统性研究较少9-10,大都从农村基础设施和公共服务两个方面展开,具体内容包括融资现状、问题和原因,投融资对经济增长促进作用和对农民福利水平改进效果等方面内容。11-16至于特定融资模式和融资渠道的应用研究,现有研究绝大部分是关于政府与社会资本合作(PPP)模式的,内容涵盖投资决策、模式选择、利益分配、风险分担、绩效评价等多个方面。17-21目前,对于地方政府债券融资的研究大多集中在宏观层面,例如其对经济增长、政府财政安全、私人部门投资、社会福利等方面的影响。而在微观层面,尤其是作为一种融资渠道或在特定领域应用的研究却相对较少,尤其在农村人居环境领域更是几乎空白。这主要因为我国地方政
7、府债券的发展历史较短,其在农村人居环境治理融资中的应用案例较少,相关数据和信息资料零散,整理难度较大。本文在梳理农村人居环境治理利用地方政府债券融资现状的基础上,从成功发债的项目入手,以 2018 年-2020 年四川省发行的 24 只乡村振兴专项债券所支持的 77 个实施项目为样本,立足微观应用视角,结合地方政府债券融资流程,构建“压力-状态-响应”(PSR)分析框架,运用模糊集定性比较分析(fsQCA)方法,对农村人居环境项目发债成功条件要素及其组合特征进行实证分析,通过对农村人居环境债券融资项目必要条件和成功路径的研究,推导地方政府债券融资的决策偏好及其成因,以期为扩大债券资金投入规模、
8、拓宽融资渠道提供理论支持和经验借鉴。二、理论分析框架(一)地方政府债券支持农村人居环境治理的实践经验与研究进展人居环境即人类聚居生活的地表空间,由居住系统、支持系统、人类系统、社会系统和自然系统五大系统构成。22农村人居环境是农村居民在利用和改造自然过程中创造的用于开展居住、耕作、交通、文化、娱乐等各种活动的地理空间23,分为生产环境、生态环境和生活环境三个层次。24农村人居环境是保障农村居民生存权和发展权的基础,既包括居住、出行、休闲等生活基础设施,又包括道路、农田根据地方政府债券信息公开平台数据统计所得。专题策划:地方政府专项债务22地方财政研究 2023 年第 4 期水利、冷链物流等生产
9、基础设施25,还包括山、水、田、林、湖、草等自然生态资源。在国家政策支持鼓励下,近年来地方政府债券用于农村人居环境治理的规模持续扩大,地方政府债券特别是专项债券的重要性越发凸显。根据地方政府债券信息公开平台,2021 年投向农林水领域债券发行量为 3710.33 亿元,占总发行量的 8.65%;债券期限以 5-15 年的中长期债券为主,占总发行量 7成以上。利用专项债融资的项目数量和融资金额远超一般债,当前主要有乡村振兴、农林水、市政产业园区基础设施、城乡冷链物流设施、生态环保等几个专项债品种。由于鼓励打包发行,利用地方政府债券融资的农村人居环境项目类型涵盖了农村生产、生活、生态各个方面。从高
10、标准农田建设、旧棚改造、智能温室、冷链物流、生态产业园、农业科技中心等农业生产项目,到农村危房改造、农村公路、电商快递、公交服务、技能培训、社区医疗、老年养护等生活项目,再到农村清洁取暖、湿地恢复、绿化美化等生态项目,以及农村生活垃圾处理、污水治理、厕所革命、村容村貌整治等当前国家部署的重点任务,都有利用债券融资的案例。从概念内涵来看,农村人居环境本质上是一种公共资源,属于典型的区域性公共产品26,农村人居环境的治理过程是对农村公共资源的供给和分配过程,需要政府在财政投入、政策引导和项目管理等方面发挥主导作用。在我国,农村主体分布在县域27,市县级政府承担农村人居环境治理的主要支出责任。地方政
11、府对农村人居环境治理长期投入不足是一个不争的事实28。一方面,农村人居环境治理投资规模大、周期长、盈利不足,地方政府投资能力有限。另一方面,当前政治集权和经济分权背景下,地方政府出于自身利益和经济增长目标等因素考虑,倾向于将更多财政资源投向城市和非农产业。此外,在农村人居环境项目中,地方政府又往往偏向投入可能带动经济发展的产业型、生产型项目,谋求经济利益最大化29而忽视对农村居民生活质量改善、农村社会稳定维护等方面的项目,如环保、教育、文化等。随着我国经济社会发展,农村经济的增长贡献势必不断下降,农村部门增加值占 GDP 的比重越来越小,地方政府投资的非农倾向不可避免成为一种常态。地方政府的投
12、资偏向进一步传递到地方政府债券资金投向上。作为一种债务融资工具,发行地方政府债券是地方政府的一种资金筹措方式,债券资金本质上属于财政资金。债务融资拓宽了融资渠道,能缓解地方政府的资金约束30,将其投入基础设施与公共服务,不仅改善发展环境、引导产业发展,还能通过降低成本、吸引人才等带来溢出效应,进一步推动经济增长。31地方政府在安排债券融资和支配资金投向方面拥有更多自主权,可以根据本地区的发展需求和优先事项来决定债券资金分配,往往也会偏向非农领域和产业型项目。2021 年,投向交通基础设施、市政和产业园区基础设施、保障性住房等的债券占发行总额 6 成多,投向农林水利的却不足 1 成。而地方政府债
13、券资金的有偿性、风险性则强化了这种偏向。根据 2017 年财政部发布的新增地方政府债务限额分配管理暂行办法,“新增限额分配应当体现正向激励原则,财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排,财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排”。根据 2015 年财政部发布的关于对地方政府债务实行限额管理的通知,我国地方政府债券实行限额管理,债券发行按照“自下而上申请,自上而专题策划:地方政府专项债务23地方财政研究 2023 年第 4 期下分配”的原则进行。省级以下政府(以市县级政府为主,以下称市县级政府)没有自主发债权利,确有举债融资需要的,逐级上报申请
14、由省级政府统一发行。省级政府负责在国家核定的债务限额内核定市县级政府新增债务限额,报财政部备案。在这种“代发-统管-转贷”融资机制之中,省级政府与市县级政府构成委托代理关系,市县级政府作为项目建设实施主体,委托省级政府代为发行债券。省级政府实际掌握融资决策权,负责代理市县级政府发债以及下达债券限额、分配债券资金、安排还本付息等。委托代理理论为地方政府债券融资的决策分析提供了一个全新视角。32委托代理理论的核心议题是研究当委托人必须承担代理人行动后果和风险时,二者之间委托代理关系的相互作用机制、作用结果以及调整方案33。委托代理关系是一种契约关系,其基本内容是规定委托人与代理人的权利、责任和义务
15、。34产生委托代理问题的根本原因在于非对称信息情况下,委托人和代理人的目标函数不一致。35代理人可能为自身利益最大化而采取逆向行动,损害委托人利益。委托人为减少损失和最大化自身利益,必然采取一系列约束和激励措施以控制代理人行动。36从管理体制和组织学角度看,作为上下级政府,省级政府与市县级政府之间主要是一种自上而下的单向垂直的委托代理关系,省级政府为委托人,市县级政府为代理人。37而在现行地方政府债券融资体制下,省级政府与市县级政府之间位置发生了互换,形成一种自下而上的委托代理关系,双向委托代理结构由此建立起来。38作为委托人,市县级政府在发展地方经济、应对政绩考核、缓解财政收支矛盾的压力下,
16、存在强烈举债动机,争取债券限额最大化是其主要目标。而对代理人省级政府来说,确保财政安全、债务可持续是其首要目标。非对称信息条件下,省级政府作为代理人,从自身利益出发,融资决策无疑会偏好财政实力强、债务风险低的承债主体和融资项目,这种代理行为可能导致省际范围内债券资金的分配不公平、不合理,市县级政府融资需求得不到满足,进而影响市县级政府公共投资和经济发展。(二)地方政府债券支持农村人居环境治理的融资决策分析框架加拿大统计学家 Rapport 和 Frien 提出的“压力-状态-响应”(Pressure-State-Response,PSR)模型最初主要用于“经济-环境”关系问题的评价39,经联合
17、国环境规划署(UNEP)和经济合作与发展组织(OECD)改进后,成为研究可持续发展的理论框架,广泛应用于政治、经济、社会和环境等领域的评价指标构建与系统分析研究。压力即外界环境冲击和影响,状态是事物的基本现实和状况,响应则是在外界因素影响下采取的应对措施或者事物做出的反应。对于省级政府来说,地方政府债券融资决策会受到多方面的压力和状态因素的影响,并最终通过融资决策反映出来。PSR 模型作为一种综合性的分析框架,能够识别省级政府在融资决策过程中面对经济发展需求、政府负债等压力因素,项目资本金情况、项目建设周期、项目收益等状态因素,以及应对这些压力和状态的响应策略。本文通过构建PSR 模型框架(图
18、 1),深入了解融资决策偏好的形成过程,识别影响地方政府债券融资决策的因素,为合理制定融资政策和管理措施提供理论支持。从理论上讲,影响省级政府融资决策的压力因素来自多个方面。一方面,从体制和职能角度看,省级政府处于自上而下的委托代理关系中,作为委托人需要综合考虑市县级政府的融资需求和利益、上专题策划:地方政府专项债务24地方财政研究 2023 年第 4 期级政府的政策导向和目标,以及市场环境和经济形势等因素。另一方面,在债务融资申请制度形成的自下而上的委托代理关系中,省级政府作为代理人在信息不对称的情况下更加关注自身利益,存在逆向选择的可能性,倾向于优先考虑自身财政安全。此外,根据 2022
19、年国务院办公厅 关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见,省级党委和政府对本地区债务风险负总责,省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。在这种情况下,市县级政府的偿债能力成为省级政府规避财政风险的主要考量因素,也是其融资决策的主要压力来源。因此,省级政府更倾向于批准那些经济实力更强、债务负担更小的市县政府的发债申请,或者拨付更多债券资金。影响省级政府融资决策的状态因素则主要来自农村人居环境治理项目本身,省级政府在审批市县级政府发债申请时,应当综合评估项目是否符合社会经济发展需求、技术方案是否成熟、投资规模是否合理、能否产生稳定收益以还本付息,以及面临的技术、市场、政策等风险等。
20、但作为代理人,省级政府出于注重本级政府辖区的经济增长、财政安全和政绩表现等原因,可能做出逆向选择,因而资本金占比更高、融资期限更短、运营更稳健、收益更可靠的项目更符合省级政府的目标,更容易通过审核或者获得更高的资金分配额度。经过对压力和状态等因素的综合分析评估,省级政府会在融资决策中确定准予发债的项目以及分配给这些项目的可用资金额度,这也是省级政府对压力因素和状态因素评估后所采取的应对措施。不难看出,省级政府的逆向选择容易导致经济发展落后、缺乏建设资金的农村地区难以争取到债券项目,从而陷入“越穷-越需要钱-越借不到钱-越发展不起来”的恶性循环。融资决策的因素实际上就是农村人居环境项目申请发债成
21、功的前因条件,多个前因条件共同构成项目申请发债的成功路径,地方政府债券融资的决策偏向通过债券项目的成功路径表现出来。本文以乡村振兴专项债券项目为样本,从其组态特征入图 1PSR 地方政府债券融资决策分析框架专题策划:地方政府专项债务25地方财政研究 2023 年第 4 期手,分析项目发债的成功路径,探索地方政府债券融资决策偏好的具体表现,以期为优化债券融资机制、扩大债券资金用于农业农村规模提供参考与借鉴。三、研究方法与数据构建(一)方法介绍定性比较分析(Qualitative Comparative Analysis,QCA)是美国社会科学家查尔斯 拉金 1987 年所著比较方法:在定性和定量
22、策略之外 一书中提出的一种基于集合理论和布尔代数的组态研究方法。QCA 方法从组态视角入手,关注因果关系的非对称性,通过归纳因果关系的类型和特征,对各个条件变量的不同组合与结果变量所构成的多重并发因果关系进行系统分析。40传统计量研究模型假设各因素之间相互独立、组织外部环境与内部属性间为线性和单向因果关系41,对多因素的共同作用进行分析具有一定局限性,相关研究易陷入“盲人摸象”的窘境。农村人居环境项目得以应用地方政府债券融资是多重条件组合作用的结果,前因条件的组合构成具体项目综合优势,决定其能否顺利通过债券融资审批和获得足额资金支持。使用常规统计分析方法对各个条件独立作用或两两交互作用进行分析
23、显然不能充分解释其中的规律和特征。QCA 方法分为清晰集、模糊集和多值集三种具体操作技术,分别用于对不同类型变量的分析42,本文采用针对连续变量的模糊集定性比较分析(fuzzy set QCA,fsQCA)方法进行研究。(二)变量选择1.条件变量根据压力因素分析,借鉴当前国内主要信用评估机构评级方法和模型,考虑到数据可得性,选取市县级政府在债券发行前一年的人均地区生产总值(GDP)、政府负债率(DP)432 项指标,作为反映债券主体情况的条件变量。其中,政府负债率的计算公式如式(1)。DP=发债前一年年末政府债务余额发债前一年地区 GDP(1)根据状态因素分析,结合前人做法44,选取债券发行期
24、限(MT)、项目资本金占比(CP)、收益本息覆盖倍数(CT)、土地相关收益占比(LR)4 项指标,作为反映债券项目情况的条件变量。项目资本金占比和土地相关收益占比的计算公式如式(2)、(3)。CP=项目资本金额度项目总投资金额(2)LR=土地相关收益估算金额项目总收益估算金额(3)2.结果变量根据响应措施分析,省级地方政府一般采取的应对措施是项目选择与资金分配。本文实证样本采用已发债成功的债券项目,属于“被选中项目”,因而响应指标只考察实际获批的债券资金情况。使用项目债务融资需求满足度,即债券实际批准发行额度占申请债券融资总额的比例(Y)来体现响应情况,计算公式如式(4)。Y=实际获批债券资金
25、额度申请债券融资总额(4)(三)样本选择与描述性统计分析乡村振兴专项债券是专门用于支持乡村振兴建设项目的一种项目收益与融资自求平衡的专项债券,债券资金纳入政府性基金预算管理,以项目收益为偿债来源,旨在提高农村基础设施建设、农业生产、农村社会事业、乡村旅游等方面的投资水平,推动农村经济发展。自 2018 年全国首只乡村振兴专项债券四川省泸县乡村振兴专项债券公开发行以来,截至 2020 年底,全国共计 6 个省市发行 32 只乡村振兴债券,总发行额为 225.99 亿元。乡专题策划:地方政府专项债务26地方财政研究 2023 年第 4 期村振兴专项债券逐渐发展成为农业农村领域重要债券品种,是研究农
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