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法国养老保险改革的困境:“特殊制度”难以承载的两种“平等”.pdf
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1、社保制度投稿方式 法国养老保险改革的困境:“特殊制度”难以承载的两种“平等”段明明【摘 要】以“特殊制度”为标志的法国养老保险具有鲜明的行会主义特征。因长期财政亏空,“特殊制度”被视为拖累法国社会经济发展的一大弊病,而成为自 20 世纪 90 年代起历届法国政府改革的对象。然而,所有以取消“特殊制度”为目标的改革均无功而返。借助对夭折的“积分制”改革的分析,可以发现结构性并轨改革不仅不能从根本上解决法国养老保险体系的财政失衡问题,而且由于完全背离了塑造法国社会生活的文化价值观而遭到强烈抵抗。在法国社会共存着脱胎于旧制度等级社会的“特权情结”和继承于大革命共和体制的平等原则。这对矛盾的价值体系一
2、方面推动对行业专属权益的争取、捍卫以实现不同行业在职业身份认同上的“平等”,另一方面引导在绝对意义上追求现实利益的“平等”。同时承载这两种“平等”是“特殊制度”无法完成的使命。在法国社会还没有完全为了实现商品性“平等”而准备放弃社会性“平等”的情况下,“特殊制度”既不会被完全接受,也不会被完全废弃。这决定了法国养老保险改革很难突破参数调整的路径。【关键词】法国;养老保险改革;特殊制度;平等中图分类号:F842.6 文献标识码:A文章编号:1002-0888(2023)02-0086-14引用格式:段明明.法国养老保险改革的困境:“特殊制度”难以承载的两种“平等”J.法国研究,2023,129(
3、02):86-99.DOI:10.20014/ki.fs.2023.02.006法国总统马克龙在其第二个任期上任伊始重启“因疫情中断”(法国政府的官法国研究 2023 年第 2 期/总第 129 期Etudes Franaises87方解释)的养老保险改革a。尽管在各种压力下,法国政府被迫在法定退休年龄这一改革的核心措施上做出让步由原先设想的延迟至 65 岁降低为 64 岁,养老保险改革仍然引发了法国民众的强烈反对。从 2023 年年初至今,已经发生十轮规模罕见的全国性的示威和罢工。法国各大工会组织更是少有地联合起来并与左翼反对党形成统一战线,表示出抗争到底的强硬立场。与此同时,改革法案在议会
4、中的表决过程也异常艰难,法国政府最终被迫动用宪法 49.3 条款绕开议会强行通过法案。这一行为使得抗议活动进一步升级,已严重威胁到法国的社会、经济秩序。可以预见,退休制度改革引发的社会矛盾发酵不会在短期内结束。尽管如此,与马克龙上个任期内夭折的“积分制”改革相比,此次改革只能看作前者的“妥协版本”。这是因为,将改革的重点放在退休年龄上,意味着废弃此前以废除“特殊制度”为最终目标的结构性改革,b最终回到参数改革的老路上。从 20 世纪 90 年代起,法国历届政府都将养老保险改革作为施政的重要内容。然而,迄今为止,所有的改革都止步于参数变量(法定退休年龄、参保缴费年限等)的局部调整,任何改变体系结
5、构的企图均遭失败。因此,虽然最终遭遇被废弃的结局,“积分制”改革却更能反映出法国养老保险改革的困境,因而更值得关注。那么,是什么导致结构性改革屡遭失败?“法国模式”的前景如何?法国养老保险改革的出路究竟在哪里?本文在对“积分制”改革出台背景和主要举措进行全面梳理的基础上,拟从支撑“特殊制度”的社会文化价值观的角度,通过法国社会职业身份构建机制对这些问题进行探讨。一、法国养老保险体系现状(一)财务状况2019 年法国退休金总支出为 3279 亿欧元,约占 GDP 的 13.5。c在欧盟各国a 由于退休金(及附属福利)在养老保险中的主体地位,养老保险改革通常也被称为退休制度改革。法国媒体和学界多使
6、用“退休制度改革”(la rforme des retraites)、“退休体系”(le systme de retraites)等表述。本文中同时使用“养老保险改革”和“退休制度改革”两种表述出于两点考虑:一是所指范围差异,“养老保险改革”涉及体系的整体结构,“退休制度改革”则局限于退休条件的参数变量。二是中文的表达习惯。b 此次养老保险改革虽然也有取消“特殊制度”的内容,但由于没有并轨方案,“特殊制度”本身不会被取代。取消“特殊制度”实质上更多的是政府行使雇主权力,通过调整雇用条件进一步削减公务员、国家铁路公司(SNCF)、巴黎大众运输公司(RATP)、法国电力公司(EDF)等几个亏空较大
7、、特权较多的制度的特殊待遇,减少惠及人群。对于其他绝大多数“特殊制度”而言,政府无此权力。法国养老保险体系也将继续维持现有的结构。c 如无特别说明,本文引用的统计数据均来自以下法国政府发布的三份文件(报告):1)Ministre des Solidarits et de la Sant,Les retraits et les retraites(dition 2021)(2021-05-09),https:/drees.solidarites-sante.gouv.fr/sites/default/files/2021-05/Vue%20d%27ensemble_0.pdf,访问日期 2022
8、 年10 月 20 日;2)Haut-Commissaire la rforme des retraites,Pour un systme universel de retraite(2018-03-09),https:/solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/retraite_01-09_leger.pdf,访问日期 2022 年 10 月 20 日;3)Haut-Commissaire la rforme des retraites,Pour un systme universel de retraite(Annexes)(2018-03-09),https:/
9、solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/retraite_annexes_leger.pdf,访问日期 2022 年 10 月 25 日。88法国养老保险改革的困境:“特殊制度”难以承载的两种“平等”中仅次于排名第一的意大利(16),不仅高于德国的 10,也远高于经合组织国家的平均水平(8)。经过几次改革,特别是 2010 年将法定退休年龄推迟至 62岁的改革,法国养老保险体系曾短暂地实现财务收支平衡。但从长期来看,法国养老保险体系的财务状况仍面临巨大的压力。根据“退休指导委员会”(COR)a最新的预测,法国退休人员的数量将由现在的 1670 万人增加到 2070
10、年的 2450 万人,20352040 年将是人数增长最快的阶段。因此,法国养老保险的供养比将由现在的1.7 下降为 2070 年的 1.3。2022 年,法国养老保险体系的赤字约为 100 亿欧元,相当于法国国内生产总值的 0.4%。实现财务平衡的时间点介于 2042 年和 2056 年。在此之前,法国养老保险体系每年需要相当于 0.5%0.6%法国国内生产总值的补贴,直到 2070 年产生相当于 0.6%0.9%法国国内生产总值的盈余。这些预测是建立在1.3%1.8%的经济增速假定之上的,具有一定的不确定性。(二)体制结构法国现行的养老保险体系中存在 42 个退休金管理金库(caisses
11、 de retraite),通常被理解为对应了 42 种“制度”(rgimes)。这 42 种“制度”(rgimes)构成了一种混合型的养老保险体系,可以归纳为四大类(见表1)。I类是一般制度(rgime gnral),覆盖人群为私营经济体的领薪者和政府的合同制职员;II 类是农业互助保险(mutualit sociale agricole),覆盖农业人口;III 类是非领薪者(non salaris)制度,覆盖自由职业者和独立从业者;IV 类通常被笼统地归为“特殊制度”(rgimes spciaux),涵盖了上述三种类别之外的就业人群,主要由公务员和公共性质的企事业雇员构成。I 类一般制度覆
12、盖法国约 75%的就业人口,其余三类覆盖约 25%。“特殊制度”并非一种单一的制度,而是由百余个制度组成的混合体,其主体是十余个大的制度。b此外,再加上一些行业的补充养老保险制度,法国养老保险完全可以称得上是纷繁复杂,这被国内学者描述为“碎片化”。c法国就业人员根据自己的类别,向所属行(职)业的养老金管理金库缴纳养老保险分摊金。每个退休金管理金库按照“统收统支、自负盈亏”的原则进行独立运作和自主管理。不同“制度”之间对交纳分摊金数目的计算方法,以及在退休后所领取的养老金数额的计算方法都不相同。因此,不同“制度”之间的财政状况也存在较大差异。a 2000 年成立的法国政府举办的智库型机构,负责监
13、测和评估法国养老保险体系的财务状况,每年以报告的形式发布相关数据,为政府决策提供参考。b 目前,法国退休特殊制度包括11个“大制度”和9个“小制度”。关于法国退休特殊制度,许多研究已有较为详细的介绍,这里不再赘述。c 关于法国社会保障制度“碎片化”特征,有学者提出了一些值得学界思考的质疑。参见田珊珊:社会文化视角下法国社会保障制度“碎片化”特征解析,社会保障评论,2017年第 1 期。法国研究 2023 年第 2 期/总第 129 期Etudes Franaises89表 1 法国养老保险体系类别类别覆盖人群代表职业I.一般制度私营经济体的领薪者和政府的合同制职员私营企业雇员,政府机构、公共服
14、务机构(公立学校、医院、交通等)的后勤、保洁、餐饮从业者等II.农业互助保险农业人口种植、养殖业经营者,农业工资收入劳动者等III.非领薪者制度自由职业者和独立从业者自由职业者:律师、医生、牙医、药剂师、接生员、公证员、建筑师等;独立从业者:工商企业主、手工业者等IV.“特殊制度”I、II 和 III 之外的劳动者公务员(含公立学校教育工作者、公立医疗机构医务工作者等)、军人、法国铁路国营公司(SNCF)雇员、巴黎大众运输公司(RATP)雇员、法国电力公司(EDF)雇员、法国煤燃气公司(GDF)雇员、矿工、海员、神职人员、公证员等(三)待遇差别表 2 法国养老保险待遇类别类别(代表人群)缴费水
15、平养老金水平(平均数额)养老金储备水平备注A.独立从业者(小微企业主)低低(10001200欧元)充足缴费水平约为 10%,替代率约为40%。因此,其养老金储备充足,自由职业为 240 亿欧元结余,独立从业为 170 亿欧元B.私营经济领薪者(私企员工)高一般(1700 欧元)充足缴费水平约为 18%,替代率约可达到 60%C.公务员(教师)低较高(2100 欧元)亏空缴费水平约为 12%,替代率可达到70%D.“活动类别”职员(SNCF火车司机)较低高(23002800欧元)亏空缴费水平约为 8%,替代率可达到80%众多的制度安排不仅在主要参数(如退休年龄、缴费水平、养老金计算方式等)上均有
16、差异,在其他细节(如退休后的医疗补充保险待遇、亡故退休人员配偶享有的权益等)上也不尽相同,对退休待遇水平的精确估算和比较造成了较大困难。如果仅取基本的缴费水平和养老金水平的平均值为参考,法国养老保险体系在事实上形成了大致四种养老金待遇类别(见表 2)。不难看出,这四种类别待遇差距明显,从绝对水平的角度来衡量确实存在不公正。宏观财务数据也印证了这一点:法国养老金支出中的 900 亿欧元为“特殊制度”支出,这意味着 28%的支出用于 17%的退休人员。为了弥补 C、D 类人员的养老金亏空,法国公共财政每年需支出 70 亿 80 亿欧元,其中每年 SNCF 需补缺 30 亿欧元,RATP 需补缺 7
17、 亿欧元。而恰恰是这些养老金金库处于亏空状态的群体,却不仅享受较高水平的养老金,而且享有其他优惠退休条件。二、艰难推进的改革:症结与挑战(一)不同以往的改革2017 年 9 月,马克龙任命前公务员事务部部长德勒瓦(Jean-Paul Delevoye)为90法国养老保险改革的困境:“特殊制度”难以承载的两种“平等”专门设立的“退休事务国务专员”,养老保险改革正式启动。此前的改革在主要参数调整上取得了一些进展,逐步改善了“特殊制度”人群退休年龄偏低的状况。经合组织的数据表明a,法国的平均退休年龄处于工业国家最低水平。瑞典为 66.4 岁,丹麦为 65.1 岁,而经合组织成员国平均水平为 65.4
18、 岁。法国 6064 岁人口的就业率也处于较低水平:2017 年为 30%,欧盟平均水平为 42%,德国为 60%,而瑞典则达到 70%。针对这一问题,2003 年,拉法兰政府将公务员的缴费年限逐步与一般制度拉近;2008年,D类人员的一些关键参数又逐渐与公务员齐平,并首次引入了“奖迟罚早”的机制,即迟于规定标准年限的给予退休金计算基数的调高奖励,对早于的则实施调低惩罚。这一机制的目标人群实质上就是 D 类人员。尽管 D 类人群仍然可以在法定退休年龄之前退休,但却不再享有全额退休金。2010 年,菲永政府将法定退休年龄由 60 岁延迟至 62 岁。2014 年,缴费年限再次被延长:对于 195
19、7 年以后出生的人群,缴费年限将从 2020 年起每 3 年增加一个季度,直到 2035 年最终达到 43 年。通过这一系列的举措,享有提早退休权益的 D 类人员的实际退休年龄有了普遍性延迟(见图 1),初步实现了针对“特殊制度”的开源节流,法国养老金体系的财务失衡状况得到缓解。COR 2016 年发布的报告预测,法国养老保险体系会在 2020 年起实现整体性财务平衡。表 3 马克龙养老保险改革的核心内容积分制(systme de point)特殊行业例外政策延迟退休的激励机制可归复养老金结算机制1.构建统一的养老保险体系,废除不同的养老金计算方式;2.缴费时限不再作为养老金计算参考变量,完全
20、依据积分计算;3.每 1 个积分对应相同的权益,不再受到“身份”的影响;4.养老保险分摊金将依据“购买力价值”(valeur dachat)被转换为积分,在最终结算时再根据“效用价值”(valeur dutilit)换算成退休金数额,“效用价值”每年会有变化根据客观标准制定危险和疲劳职业的例外政策,替代现有的特殊制度设定一个法定退休年龄之上的年龄段(6367 岁,依据不同职业制定),在此之前退休的人员的退休金将会在退休后 3 年内被按照设定的比例扣减重新设定,以确保应有的保障水平资料来源:根据“退休改革高级委员会”改革方案整理b然而,在马克龙看来,这样的“平衡”是脆弱的,也只会是短暂的,仅仅依
21、靠延迟退休年龄在政治上也是不可持续的。2017 年 6 月 COR 发布的“法国养老保险体系实现整体性财务平衡的时间将推迟至 2040 年”的新预测呼应了这一判断。尽管“特殊制度”的专属权益已经得到了不少稀释,特别是实际退休年龄已经发生普遍性延迟,但仍然与一般制度有差距。而正是这些“差距”导致了“特殊制度”的亏a ditions de lOCDE,tudes conomiques de lOCDE,N.12(2021),pp.9-15.b Haut-Commissaire la rforme des retraites,Pour un systme universel de retraite(
22、2018-03-09),https:/solidarites-sante.gouv.fr/IMG/pdf/retraite_01-09_leger.pdf,访问日期 2022 年 10 月 20 日。法国研究 2023 年第 2 期/总第 129 期Etudes Franaises91空。只有彻底取消“特殊制度”才是永久性的解决方案。因此,马克龙早在竞选时就定下了“对整个体系结构进行重新设计”的改革方向。为了减少阻力,马克龙选择弱化改革的财政动机,a突出社会动机,宣称要构建“完全公正的养老保险制度”。马克龙表示“现行的各种不同制度的差异在今天已成为不可解释的”,因此“这(废除特殊制度)才是重新
23、构建体系公正的关键”。b在“公正”和“透明”两个原则下“所有的特殊制度将在 10 年内逐步并轨”。并轨后,法国养老保险将统一采用“积分制”(见表 3)。“积分制”下,所有的退休金库将被合并统筹管理,个人养老金将与职业身份脱钩,“多缴多得,长缴多得”将成为唯一的计算原则。“积分制”的实质就是养老保险的资本化与个体化,这与法国现行养老保险体制遵循的“行业内代际互助”的社会化原则是完全相反的。对于马克龙多次表示要予以“取代”“废除”的“特殊制度”,德勒瓦则表达了较为缓和的立场:“废除特殊制度的说法是无稽之谈。我们要做的是将它们(特殊制度)依据清晰的、易懂的规则整合进这个体系之中。”c此外,他还表示“
24、保证会原封不动地尊重一些退休制度的特征”。这些前后矛盾的表态显然有安抚反对声音的政治意图,但也反映出法国政府面对众多悬而未决的重大问题而表现出的改革迟疑。其中的两个最为棘手:(1)“特殊制度”覆盖人群养老金减少的问题和(2)“特殊行业例外政策”如何实施。“特殊制度”覆盖的人群绝大多数是公共部门的雇员,收入受到政府的管控。作为弥补,基本薪资之外的非固定收入(如奖金、补贴等)不计入缴费基数。改革后所有收入都将计入基数,但不同类别人群的非固定收入差异较大。比如教师群体的奖金就较少。法国教师工会就表达了对教师退休金改革后将会大幅低于其他人群的担忧。此外,改变现行的“特殊制度”计算基数会导致养老金整体水
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