当事人申请行政程序重开权利的检视与完善.pdf
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1、华 南 理 工 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第卷 第期 年月()收 稿 日 期:基 金 项 目:国 家 社 科 基 金 青 年 项 目“瑕 疵 行 政 协 议 类 型 重 塑 及 其 裁 判 规 则 研 究”()。作 者 简 介:刘 欣 琦(),女,博 士,讲 师,硕 士 生 导 师,研 究 方 向 为 行 政 法 与 行 政 诉 讼 法。段 妍 霖(),女,硕 士 研 究 生,研 究 方 向 为 行 政 法 与 行 政 诉 讼 法。在 德 国 行 政 程 序 法 中 有 广 义 行 政 程 序 重 开 与 狭 义 行 政 程 序 重 开 的 内 容,广 义 行 政 程 序 重 开 是
2、 指 德 国 行 政 程 序 法 第 四 十 八 条 和第 四 十 九 条 的 内 容,即 行 政 机 关 有 权 撤 销 或 废 止 某 一 行 政 行 为;狭 义 行 政 程 序 重 开 专 指 德 国 行 政 程 序 法 第 五 十 一 条 的 内 容,指 当事 人 有 权 向 行 政 机 关 申 请 行 政 程 序 重 开,本 文 的 研 究 对 象 为 狭 义 行 政 程 序 重 开。参 见 王 建 设 诉 兰 考 县 人 民 政 府 不 履 行 法 定 职 责 案,最 高 人 民 法 院()最 高 法 行 申号 行 政 裁 定 书。下 述 简 称“王 建 设 案”。法学 当事人申请
3、行政程序重开权利的检视与完善刘 欣 琦,段 妍 霖(湘 潭 大 学 法 学 院,湖 南 湘 潭)摘要:在 促 进 行 政 争 议 实 质 性 化 解 的 时 代 背 景 下,以 已 过 起 诉 期 限 为 程 序 标 的 的 行 政 程 序 重 开 制 度具 有 重 要 意 义。然 而,行 政 程 序 重 开 制 度 自“王 建 设 案”引 入 后 在 实 践 中 存 在 参 差,原 因 在 于 对“当 事 人 申 请 行 政 程 序 重 开 是 否 属 主 观 公 权 利”的 认 知 存 在 分 歧。从 主 观 公 权 利 理 论 和 我 国 司 法 实 践现 实 需 求 出 发,宜 将 当
4、 事 人 申 请 重 开 权 定 位 为 一 项 主 观 公 权 利。基 于 此,在 具 体 的 制 度 设 计 方 面,对于 当 事 人 的 重 开 申 请,行 政 机 关 应 当 分 形 式 审 查 和 实 质 审 查 两 个 阶 段 进 行 处 理,当 事 人 则 可 以 根 据 行政 处 理 决 定 提 起 履 行 之 诉 或 撤 销 之 诉;对 人 民 法 院 而 言,应 以 行 政 程 序 重 开 处 理 决 定 而 非 原 行 政 行 为为 审 判 标 的,辨 明 行 政 处 理 决 定 的 性 质,理 清 具 体 案 件 中 的 法 院 审 查 规 则。关 键 词:行 政 程
5、序 重 开;主 观 公 权 利;行 政 处 理 程 序;司 法 审 查 规 则中 图 分 类 号:文 献 标 志 码:文 章 编 号:():一、引 言行 政 程 序 重 开 制 度 源 于 德 国 行 政 程 序 法 第 五 十 一 条,是 指 行 政 机 关 基 于 人 民 申 请,在 特 定 事 由满 足 情 况 下 通 过 开 启 一 个 新 行 政 程 序,对 一 个 已 逾 法 定 救 济 期 限 的 原 行 政 处 分 所 决 定 的 事 件 重 新 进 行 实 体审 查,进 而 决 定 是 否 撤 销、废 止 或 变 更 原 行 政 处 分 的 一 种 程 序 历 程。目 前,我
6、 国 法 律 尚 未 规 定 统 一 的行 政 程 序 重 开 制 度,但 司 法 实 践 已 走 在 前 列,年 最 高 人 民 法 院 在“王 建 设 案”裁 定 内 容 中 首 次 引 入“行 政 程 序 重 开”这 一 制 度。基 于 行 政 程 序 重 开 制 度 特 殊 的 程 序 标 的 已 过 起 诉 期 限 的 行 政 行 为,其能 够 有 效 规 范 我 国“信 访 不 信 法”的 司 法 实 践 现 状,促 进 行 政 争 议 的 实 质 性 化 解,行 政 程 序 重 开 制 度 也能 够 成 为 当 事 人 维 护 自 身 权 利 的 有 效 救 济 途 径。然 而,
7、目 前 我 国 实 践 中 行 政 机 关 应 对 当 事 人 的 重 开 申 请 存 在 不 同 的 处 理 方 式 和 处 理 决 定,司 法 机 关 审查 规 则 及 判 决 方 式 也 存 有 差 异。对 于 实 践 中 的 乱 状,有 学 者 认 为 问 题 的 根 源 在 于 现 行 成 文 法 缺 失 对 行 政 程序 重 开 制 度 的 规 定,但 这 也 只 是 立 法 层 面 的 分 析,没 有 触 及 当 事 人 申 请 重 开 制 度 的 根 本,当 事 人 申 请重 开 制 度 最 关 键 的 问 题 在 于 是 否 承 认 当 事 人 重 开 申 请 权 的 主 观
8、 公 权 利 特 质。本 文 将 立 足 于 我 国 司 法 实 践 现状,试 图 结 合 德 国 行 政 程 序 重 开 原 理 以 及 主 观 公 权 利 理 论 的 内 容,框 定 当 事 人 申 请 重 开 制 度 的 理 论 基 础,并 在 此 基 础 上 解 决 当 事 人 申 请 行 政 程 序 重 开 面 临 的 实 践 难 题。第期刘 欣 琦 等:当 事 人 申 请 行 政 程 序 重 开 权 利 的 检 视 与 完 善 二、实践现状:行政程序重开运行存在参差实 践 是 检 验 真 理 的 唯 一 标 准,一 项 制 度 是 否 起 到 应 有 的 作 用,与 实 践 是 否
9、 存 在 龃 龉 等,都 必 须 从 实 践中 寻 找 线 索。本 文 在 北 大 法 宝 案 例 数 据 库 中,以“行 政 程 序 重 开”“重 开 行 政 程 序”“行 政 程 序 重 启”“重 启 行 政 程 序”为 关 键 词 进 行 搜 索,得 到 相 关 案 例 共件,筛 去 无 关 案 例 并 进 行 类 案 合 并 后 共件。通 过 案 例 整 理 发 现 面 对 当 事 人 重 开 行 政 程 序 的 申 请,行 政 机 关 存 在 不 同 的 处 理 方 式 及 处 理 决 定,司 法审 查 的 规 则 及 内 容 也 不 尽 相 同。(一)行 政 处 理 方 式 及 处
10、 理 决 定 的 差 异行 政 机 关 应 对 当 事 人 的 重 开 申 请,存 在 肯 定 或 否 认 当 事 人 重 开 申 请 权 两 种 观 点。否 认 当 事 人 行 政 程 序重 开 申 请 权 的 行 政 机 关,对 于 当 事 人 的 申 请 多 以 其 申 请 无 事 实 和 法 律 依 据 为 由 不 予 答 复。如“刘 子 洋案”中,申 请 人 刘 子 洋 向 行 政 机 关 提 出 申 请 要 求 撤 销 股 权 转 让 和 公 司 登 记 的 行 政 行 为,行 政 机 关 未 对 申请 人 的 请 求 作 出 回 复,也 未 解 释 未 予 答 复 的 原 因。在
11、 庭 审 中 被 告 行 政 机 关 表 示,其 作 出 的 原 行 政 行 为(撤 销 股 权 转 让 和 公 司 登 记 的 行 政 行 为)合 法,且 认 为 原 告 请 求 履 行 撤 销 登 记 职 责 并 要 求 被 告 承 担 其 损 失的 请 求“无 任 何 事 实 依 据 及 法 律 依 据”。也 有 部 分 行 政 机 关 以 其 无 重 开 行 政 程 序 之 权 力 为 由 不 予 答 复,如“穆 韦 达 案”中,当 事 人 为 某 公 司 法 定 代 表 人 和 股 东,年 该 公 司 被 第 三 人 注 销 登 记。当 事 人 认 为 此注 销 登 记 系 第 三
12、人 提 供 虚 假 材 料、采 取 欺 诈 手 段、隐 瞒 重 要 事 实 取 得。年,当 事 人 曾 提 起 行 政 诉 讼要 求 撤 销 注 销 登 记 的 行 政 行 为,法 院 以 已 过 起 诉 期 限 为 由 驳 回 起 诉。当 事 人 于年 向 被 告 提 出 申 请,要 求 撤 销 原 行 政 行 为。行 政 机 关 对 当 事 人 的 申 请 未 作 答 复,当 事 人 就 此 提 起 行 政 诉 讼。行 政 机 关 在 庭 审 中表 示 涉 案 行 政 行 为“受 生 效 裁 判 所 羁 束,我 局 无 权 更 改”,该 案 行 政 机 关 实 质 上 认 为 当 事 人
13、并 无 重 开 申 请权。相 似 案 件 还 有“宏 馨 公 司 案”,宏 馨 公 司 请 求 行 政 机 关 撤 销 行 政 登 记,行 政 机 关 以 相 关 法 律 规 范“没 有 关 于 撤 销 登 记 的 规 定,法 无 授 权 即 禁 止”为 由 拒 绝 撤 销 原 行 政 登 记。对 于 肯 定 当 事 人 重 开 申 请 权 的 情 形,由 于 我 国 尚 未 有 成 文 的 重 开 案 件 行 政 处 理 程 序 规 定,这 里 以 德 国“二 阶 段”行 政 处 理 程 序 为 理 论 基 础,对 我 国 实 践 现 状 进 行 分 类。德 国“二 阶 段”行 政 处 理
14、程 序 包 括:一为 行 政 程 序 之 是 否 重 开,即 形 式 审 查,对 当 事 人 的 申 请 是 否 符 合 法 定 要 件 进 行 审 查。这 些 要 件 包 括:首先,必 须 是 以 一 定 事 由 为 基 础(行 政 行 为 所 依 据 的 事 实 或 法 律 情 况 已 作 出 有 利 于 相 对 人 的 变 更)。其 次,当 事 人 不 得 有 重 大 过 失。最 后,当 事 人 请 求 重 新 进 行 行 政 程 序 也 有 时 间 上 的 限 制(申 请 须 在个 月 内 提出),当 事 人 还 应 有 必 要 的 证 据 证 明 其 申 请。二 为 重 开 后 之
15、审 理 与 决 定,即 实 质 审 查,行 政 机 关 重 新 进 行实 体 审 查 并 作 出 对 原 决 定 予 以 维 持 或 变 更 的 新 的 实 体 决 定。在 此 基 础 上,我 国 实 践 中 肯 定 当 事 人 重 开 申 请 权 的 可 分 为 两 种 情 况:一 种 情 形 是 行 政 机 关 接 收 当 事 人本 文 涉 及 的 行 政 程 序 重 开 案 件,是 指 原 行 政 行 为 已 过 起 诉 期 限,当 事 人 对 原 行 政 行 为 合 法 性 存 在 质 疑,向 行 政 机 关 提 出 重 新 审 查 案 件合 法 性 的 案 例。这 里 不 可 避 免
16、 地 涉 及 行 政 程 序 重 开 的 程 序 标 的,行 政 程 序 重 开 的 程 序 标 的 是 指 重 开 程 序 所 指 向 的 行 政 行 为 范 围。以 涉案 标 的 是 否 提 起 过 诉 讼 分 类,存 在 两 种 观 点,一 种 观 点 认 为 凡 具 有 形 式 存 续 力 的 行 政 行 为,换 句 话 说,经 法 院 实 体 判 决 的 行 政 行 为,当 事 人 仍 然 可 以 向 行 政 机 关 申 请 程 序 重 开。如 果 当 事 人 的 重 开 申 请 也 符 合 提 起 再 审 的 要 件,此 时 产 生 请 求 权 竞 合,允 许 当 事 人 择 一
17、行使。此 观 点 认 为 行 政 程 序 重 新 进 行 制 度,不 会 破 坏 行 政 诉 讼 再 审 制 度,也 不 会 影 响 法 院 判 决 的 既 判 力。另 一 种 观 点 认 为 经 过 法 院 实 体审 查 的 行 政 行 为,不 可 申 请 重 开。而 且,指 出 若 允 许 当 事 人 申 请 重 开 行 政 程 序,将 有 悖 于 程 序 经 济 原 则,且 与 针 对 原 行 政 行 为 的 判 决既 判 力 相 抵 触。本 文 为 了 完 整 展 现 案 例 多 样 性 采 取 第 一 种 观 点。参 见 刘 子 洋 诉 长 沙 市 天 心 区 市 场 监 督 管 理
18、 局 不 履 行 法 定 职 责 案,长 沙 市 中 级 人 民 法 院()湘行 终号 行 政 判 决 书、长 沙 铁路 运 输 法 院()湘行 初号 行 政 判 决 书。下 述 简 称“刘 子 洋 案”。本 案 涉 注 销 登 记 行 政 行 为,虽 然 当 事 人 于年 已 经 提 起 行 政 诉 讼,但 法 院 均 以 已 过 起 诉 期 限 为 由 不 予 受 理 驳 回 起 诉,案 涉 行 政 行 为并 未 经 过 实 体 审 查。由 此 本 文 认 为,该 案 行 政 机 关 以 原 行 政 行 为 已 有 生 效 裁 判 羁 束 为 由 不 予 受 理 并 不 合 适,该 案 行
19、 政 机 关 应 当 重 新 进行 处 理,该 案 再 审 法 院 亦 持 此 观 点,最 高 人 民 法 院 再 审 的 王 建 设 案 中 也 是 持 此 观 点:“当 事 人 虽 然 因 法 律 救 济 期 限 届 满 等 原 因,不 能 再通 过 诉 讼 途 径 请 求 撤 销 或 者 废 止 行 政 行 为,但 可 以 请 求 行 政 机 关 重 开 行 政 程 序,对 行 政 行 为 自 行 撤 销 或 者 废 止。”参 见 穆 韦 达 诉 广 河 县工 商 行 政 管 理 局 不 履 行 法 定 职 责 案,甘 肃 省 高 级 人 民 法 院()甘 行 申号 行 政 裁 定 书。
20、下 述 简 称“穆 韦 达 案”。参 见 南 阳 市 宏 馨 房 地 产 开 发 有 限 责 任 公 司 诉 南 阳 市 自 然 资 源 和 规 划 局、第 三 人 胡 淑 敏 履 行 法 定 职 责 案,南 阳 市 宛 城 区 人 民 法 院()豫行 初号 行 政 判 决 书、河 南 省 南 阳 市 中 级 人 民 法 院()豫行 终号 行 政 判 决 书。下 述 简 称“宏 馨 公 司 案”。华 南 理 工 大 学 学 报(社 会 科 学 版)第卷的 申 请 后,认 为 当 事 人 的 申 请 不 符 合 行 政 程 序 重 开 形 式 审 查 要 件,而 作 出 不 予 受 理 或 不
21、予 重 开 行 政 程 序 的处 理 决 定。如 在“白 文 泉 案”中,申 请 人 向 重 庆 市 江 津 区 人 社 局 递 交 申 请 书,请 求 江 津 区 人 力 资 源 和 社会 保 障 局 纠 正 白 文 泉 的 养 老 金 缴 费 年 限,行 政 机 关 以 当 事 人 表 述 不 清、无 法 明 确 诉 求 为 由 不 予 受 理。该 案中,江 津 区 人 力 资 源 和 社 会 保 障 局 虽 没 有 直 接 指 出 当 事 人 是 否 有 申 请 江 津 区 人 力 资 源 和 社 会 保 障 局 纠 正 的权 利,但 其 在 接 收 当 事 人 申 请 后 以 表 述
22、不 清、无 法 明 确 诉 求 为 由 不 予 受 理,隐 含 的 逻 辑 是 首 先 承 认 当 事 人享 有 申 请 重 开 的 权 利,其 次 才 是 当 事 人 需 要 通 过 表 述 清 楚、明 确 诉 求 来 合 法 地 行 使 重 开 申 请 权,否 则 行 政机 关 不 予 受 理。另 一 种 情 形 是 行 政 机 关 经 形 式 审 查 认 为 当 事 人 的 重 开 申 请 符 合 行 政 程 序 重 开 要 件,决 定 重开 行 政 程 序 后,作 出 维 持 或 变 更 原 行 政 行 为 的 实 体 处 理 决 定。在“广 东 广 晟 南 方 建 设 有 限 公 司
23、 案”中,申 请 人 向 行 政 机 关 提 出 撤 销 行 政 许 可 申 请 后,行 政 机 关 对 其 重 开 申 请 立 案 调 查 并 举 行 听 证 会,听 取 了 申 请人 及 第 三 人 的 陈 述 意 见。但 行 政 机 关 认 为 第 三 人 申 请 案 涉 施 工 许 可 时 提 供 的 资 料 齐 全,被 告 发 放 施 工 许 可并 无 不 当,最 终 决 定 维 持 原 行 政 行 为。也 就 是 说,该 案 行 政 机 关 经 形 式 审 查 后 认 为 符 合 行 政 程 序 重 开 的 要件,故 受 理 当 事 人 重 开 申 请,而 后 在 实 体 审 查
24、阶 段 作 出 维 持 原 行 政 行 为 的 处 理 决 定,本 案 行 政 机 关 实 质 上承 认 当 事 人 享 有 重 开 行 政 程 序 的 权 利,只 是 对 原 行 政 行 为 进 行 实 体 审 查 后 认 为 应 当 维 持 原 行 政 行 为 的 效力。同 类 案 件 还 有“周 建 国 案”,当 事 人 向 金 华 市 国 土 资 源 局 提 出 重 开 程 序 的 申 请,金 华 市 国 土 资 源 局作 出 维 持 原 行 政 行 为 的 决 定。原 告 不 服 申 请 复 议,金 华 市 人 民 政 府 收 悉 相 关 申 请 材 料 后 召 开 听 证 会,决
25、定维 持 金 华 市 国 土 资 源 局 作 出 的 处 理 决 定。也 有 行 政 机 关 经 形 式 审 查 后 认 为 当 事 人 的 重 开 申 请 符 合 行 政 程 序重 开 要 件,决 定 重 开 行 政 程 序 后 作 出 变 更 原 行 政 行 为 的 实 体 处 理 决 定。如“临 武 县 山 林 确 权 案”中,临武 县 政 府 根 据 旺 田 村 七 组 的 申 请,重 开 行 政 程 序 后,认 为 原 先 将 争 议 山 地 划 归 深 渡 村 五 组 所 有 的 行 政 行 为没 有 事 实 和 法 律 依 据,决 定 将 争 议 地 山 权、林 权 确 认 归
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- 当事人 申请 行政 程序 重开 权利 检视 完善
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