“双碳”背景下碳排放权交易监管机制的法社会学分析.pdf
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1、收稿日期:基金项目:中国法学会部级项目(C L S()C )作者简介:陶菁(),女,辽宁丹东人,博士,副教授,硕士生导师;马乾坤(),男,安徽滁州人,硕士生.第 卷第期合 肥 工 业 大 学 学 报(社会科学版)V o l N o 年月J OUR NA LO FHE F E IUN I V E R S I T YO FT E C HN O L O G Y(S O C I A LS C I E N C E S)A u g “双碳”背景下碳排放权交易监管机制的法社会学分析陶菁,马乾坤(福州大学 法学院,福建 福州 )摘要:后 巴黎协定 时代,我国为应对气候变化向国际社会作出了“双碳”承诺.为兑现这
2、一承诺,我国正努力开展全国统一的碳排放权交易市场建设,但由于起步较晚,在碳交易市场的建设中暴露出一些问题,包括交易规则、应对国际贸易、监管机制、市场定价等方面.针对碳交易市场监管机制在法理审视中所显现出的监管范围狭窄、缺乏正确激励机制、社会监督不足等问题,文章立足于法社会学视角,剖析其理论内蕴,提出通过合规激励机制的引入、扩大监管范围等措施,并在监管机关加强监管主动性与持续性的共同作用下,促使我国碳排放权交易制度的稳步推进,最终实现我国的“双碳”承诺.关键词:碳排放权交易;法社会学;监管方式;合规激励中图分类号:F ;D 文献标志码:A文章编号:()L e g a lS o c i o l o
3、 g yA n a l y s i so fR e g u l a t o r yM e c h a n i s mo fC a r b o nE m i s s i o nT r a d i n gu n d e r t h eB a c k g r o u n do f“D o u b l eC a r b o n”T AOJ i n g,MAQ i a n k u n(L a wS c h o o l,F u z h o uU n i v e r s i t y,F u z h o u ,C h i n a)A b s t r a c t:I nt h ep o s t P a r i
4、sA g r e e m e n t e r a,C h i n ah a sm a d ea“d o u b l ec a r b o n”c o mm i t m e n t t ot h e i n t e r n a t i o n a l c o mm u n i t yt or e s p o n dt oc l i m a t ec h a n g e I no r d e rt of u l f i l lt h i sc o mm i t m e n t,C h i n ai sm a k i n ge f f o r t s t oc o n s t r u c tau n
5、 i f i e dn a t i o n a lc a r b o ne m i s s i o nt r a d i n gm a r k e t H o w e v e r,d u et oi t sl a t es t a r t,s o m ep r o b l e m sh a v ea r i s e n i nt h ec o n s t r u c t i o no f c a r b o nt r a d i n gm a r k e t i nt e r m so f t r a d i n gr u l e s,c o p i n gw i t hi n t e r n
6、 a t i o n a l t r a d e,r e g u l a t o r ym e c h a n i s m,m a r k e tp r i c i n ga n ds oo n A i m i n ga tt h ep r o b l e m s i nt h er e g u l a t o r ym e c h a n i s mo fC h i n asc a r b o ne m i s s i o nt r a d i n gm a r k e tu n d e r l e g a l r e v i e w,s u c ha s l i m i t e ds c
7、o p eo f r e g u l a t i o n,l a c ko f c o r r e c t i n c e n t i v em e c h a n i s ma n ds o c i a l s u p e r v i s i o n,a n df r o mt h ep e r s p e c t i v eo f s o c i o l o g yo f l a w,t h i sp a p e r a n a l y z e s i t s t h e o r e t i c a l i m p l i c a t i o n s,a n dp u t sf o r w
8、 a r ds o m em e a s u r e s i n c l u d i n gi n t r o d u c i n gt h e i n c e n t i v em e c h a n i s mo fc o m p l i a n c e,e x p a n d i n gt h es c o p eo f r e g u l a t i o na n ds t r e n g t h e n i n g t h e i n i t i a t i v e a n dp e r s i s t e n c eo f r e g u l a t o r yd e p a r
9、t m e n t s,s oa s t os t e a d i l ya d v a n c eC h i n asc a r b o ne m i s s i o nt r a d i n gs y s t e ma n d f u l f i l l t h e“d o u b l e c a r b o n”c o mm i t m e n t K e yw o r d s:c a r b o ne m i s s i o nt r a d i n g;s o c i o l o g yo f l a w;r e g u l a t o r ym o d e;c o m p l i
10、a n c e i n c e n t i v e一、引言“碳中和、碳达峰”是中国对国际社会作出的庄严承诺.为实现这一承诺,中国自“十二五”规划伊始便大力发展绿色经济,并将此作为国家发展的重要战略.在此过程中,碳排放权交易制度成为我国运用市场机制实现低碳转型的重要工具.截至 年 月,全国碳排放权交易市场累计成交量约亿吨,累计成交额近 亿元,年覆盖温室气体排放量约 亿吨二氧化碳.在 至 年间,由于碳排放权交易制度的推行,试点地区呈现明显的碳排放量与碳强度的降低,且减排效果逐年增加,没有时滞性.碳排放权交易制度在短期能够改善我国温室气体排放的上升趋势,为我国在国际社会中提升气候治理的话语权;在长期
11、则能够促使我国产业结构的转型升级,助力我国在国际贸易中免受气候治理前沿国家设障.世界范围看,在“双碳”的治理实践中各国达成了多个保护性国际条约,其中 联合国变化框架公约(UN F C C C)确定了在全球范围内控制温室气体排放的目标,为碳排放交易制度的设立奠定了法理基础;京都议定书(K P)确定的“三大机制”直接催化了碳排放交易制度的落地;巴黎协定 确定的全缔约国共同参与模式促进了碳排放交易制度在全球范围内作为温室气体排放规制工具.通过碳排放权交易市场的运行,多数发达国家与地区业已实现碳达峰并正向碳中和稳步前行.碳排放权交易制度作为气候治理工具,其目的有二:一是通过市场在大气环境资源分配中的决
12、定性作用以降低减排成本进而实现减排目标;二是通过碳排放权交易制度的设置协助 京都议定书 东道主切实履约、避免国际歧视进而实现气候的多边治理.从整个世界气候治理的实践效果看,发达国家(地区)大都通过碳排放权交易制度在不同程度上控制温室气体排放量,并逐渐实现清洁能源(产业)的部分转型.要使碳排放交易制度在实践中稳步实现其在我国的本土化目标,对于碳排放权交易制度的监管是一道重要保障.碳市场在不断运行,其监管也应当保有持续性,不应因违法事件的发生而进行,更不因违法事件的不发生便中止.然而在我国碳交易市场的监管中,我国的监管模式缺乏此种持续性与主动性.在大概念上,碳交易市场的监管属于行政监管项下概念,其
13、间歇性与被动性受限于我国行政监管的实践.因碳交易市场存在公共目的,故应当有着更加主动与持续的监管机制,只有在此种监管机制与市场运作的共同驱使下,才能使得碳交易市场实现公共与经济的双重价值.遗憾的是,目前学界对于监管机制如何进一步完善的讨论主要集中于通过立法明确监管部门的定位与职责、明确监管规则的统一方面,而较少从现有制度出发,对我国碳排放权交易监管机制的主动性与持续性深入探讨.鉴于此,本文尝试对当前我国碳交易市场监管机制现状展开分析,提出通过合规机制的引入强化我国碳交易市场监管的主动性与持续性,以期为我国气候变化的治理实践提供一些理论支持.二、碳排放权交易监管规范统计与分析碳排放权交易监管机制
14、作为碳交易市场持续发展的最后保障,任何对该机制的完善措施均须建立在现有基础上.为更好地了解我国碳交易制度的发展,在此对国际社会碳排放权交易监管研究现状进行概括,并对我国碳排放权交易监管规范进行统计与分析.在W e bo fS c i e n c e核心数据库以“C a r b o nE m i s s i o nT r a d e”与“R e g u l a t i o n”为主题词检索相关文献,检索时间为 年月日至 年 月 日,获得该相关领域文献共 篇,如图所示.在 年后,国际上对于该制度的探究热点逐步转为环境监管、经济贸易及影响等方面.究其原因,在于国际社会中碳排放权交易市场的内部设计已较
15、为完善,要使碳排放权交易市场最终实现控制温室气体排放的目的,在这之后应当加强的是碳排放权交易市场与其他社会系统间的联系,且在此集群中环境监管与影响间链接最强,为.也即当前国际社会对于碳交易市场的研究热点在于探究如何通过更好的监管方式保证碳交易市场的动力与活力.第期陶菁,等:“双碳”背景下碳排放权交易监管机制的法社会学分析图碳排放权交易与监管机制的国际研究关键词分布图(注:图使用W e bo fS c i e n c e数据库进行检索,故研究关键词以英文呈现)目前我国碳排放交易监管的规范性文件已初步形成体系,本文从中央和地方两个层面统计其监管情况:第一,中央层面碳排放权交易监管规范.生态环境部于
16、 年颁布 碳排放权交易管理办法(试行)(以下简称 办法),其中第三十条至第三十六条规定了对碳排放权交易的监督管理,涵盖上级生态环境部门与下级生态环境部门的职责、监督检查频次、举报、社会监督等方面内容.办法 中具体监管方式见表所列,其被监管主体主要分为国家工作人员与重点排放单位,尚未全面包括市场参与主体.对于重点排放单位在碳交易市场中的违规行为主要是通过责令改正、罚款、核减配额三种处罚方式进行监督管理.其中,罚款主要为一万元至三万元,额度普遍偏低;涉嫌构成犯罪则由生态环境部门径行移交司法机关处理,其中缺乏相应衔接程序.表 办法 中监管规范方式分类主体国家工作人员重点排放单位行为滥用职权、玩忽职守
17、、徇私舞弊虚报、瞒报、不报温室气体排放报告未按时足额清缴碳排放配额内容责令改正、处分责令限期改正、罚款、核减下一年度配额责令限期改正、罚款、核减下一年度配额资料来源:碳排放权交易管理办法(试行),生态环境部官网.第二,地方层面主要碳排放权交易监管规范.北京市于 年颁布 北京市碳排放权交易管理办法(试行)(以下简称 北京办法),该办法中相关监督与管理措施模糊,文件中相关规定仅有四条,除当时试点管理主体是发展改革委外,规定的监督管理方式与 办法 并无较大差别.但北京市于 年颁布 北京市生态环境行政处罚自由裁量基准 细化了对碳交易的处罚,见表所列.其中罚款多为定额罚款与倍数罚款,除此无其他种类的监管
18、方式.此外,北京办法 中额外规定了对于碳交易市场的激励措施,主要是市财政局安排专项资金以激励相关主体.表北京市碳排放权交易监管规范方式分类被监管主体被监管行为监管方式年消耗 吨以上的法人单位责令改正日内未按规定报送碳排放报告罚款(万元)重点排放单位责令改正日内未按规定报送第三方核查报告罚款(万元)超出配额许可范围排放罚款(市场价倍)合肥工业大学学报(社会科学版)年月湖北省于 年修订 湖北省碳排放权管理和交易暂行办法(以下简称 湖北办法).湖北办法 中规定了“黑名单”制度,将未履行清缴义务的企业纳入信用记录.在激励方式上,规定全省优先支持碳减排企业申报国家与省级的相关项目并予以政策支持,鼓励金融
19、机构为碳减排企业提供相关金融服务,支持企业开展技术创新.除此之外,要求国资监管机关将履约情况纳入国有企业绩效考核评价中.对于未履行上述义务的企业,则规定其不能申报相关国家和省相关项目.通过表可知,湖北省碳排放权交易在监管范围上相对全面,不仅涵盖监管主体内部也涵盖了第三方核查机构.但对于企业在碳交易市场中的违规行为大多仅以警告、罚款等方式予以告诫;在具体的涉案企业承担社会责任方面,湖北办法 也尚未显现出良好的引导精神.表湖北省碳排放权交易监管规范方式分类被监管主体被监管行为监管方式工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行政处分、司法追诉交易主体未足额清缴对差额部分处以倍罚款(上限 万)、并在下一年
20、度配额双倍扣除未提交碳排放报告警告、限期履行、万元罚款拒绝接受核查警告、限期接受核查、逾期未核查的,下一年度配额减半交易机构使用虚假信息扰乱市场警告、没收违法所得并处违法所得倍罚款、无违法所得处万元罚款第三方核查机构提供虚假报告警告、没收违法所得并处违法所得倍罚款、无违法所得处万元罚款资料来源:北京市生态环境行政处罚裁量基准表 湖北省碳排放权管理和交易暂行办法,北大法宝官网.第三,碳排放权交易监管规范现状.对我国部分地区的碳排放权交易市场监管规范现状进行分析,见表所列.目前我国在碳交易市场的监管制度上存在两大类问题:一是监管被动性;二是对监管目的缺乏清晰认知.其一,被动监管问题.统计梳理各地区
21、的监管方式,主要为询问、查询、复制等方式.而在实践中,均是在交易主体发生违规行为之后对违规行为的询问、对违规主体的交易材料进行查询复制,在监管模式上处于被动地位,无法有效地发挥监管的积极性能.其二,对监管目的缺乏清晰认识.由表可知,我国碳排放权交易监管在方式上缺乏对法的指引精神的体现,在范围上则缺乏对法的教育精神的体现.平衡论认为,现代行政法之目的在于追求行政机关与行政相对人间的平衡,因此现代行政法机制包括制约机制与激励机制.故在现代行政法领域,行政监管或行政处罚的目的在于更好地维护市场机制平稳运行,使社会资源得以更好地分配或保护.监管的目的并不在于惩戒已经发生的违法违规行为,而在于使企业能够
22、恢复遭受损害的社会关系,并最终得以实现自我监管从而恢复自身信誉,在碳排放权交易领域亦是如此.对于市场已发生的违规行为的处理并非处罚的最终目的,该种处罚实际在于告知企业其自身的错误行为,更在于日后规范其运行或对其他交易主体进行教育、警示.而上述监管中存在的现实问题究其原因,其一是源于行政法治的窠臼.我国行政执法并非主动地执行法律规范,而是在违法现象产生后被动地执行法律规范.而为了减少这些现象,我国行政执法机关会在某些特定时期进行“突击性检查”等功利性执法,这也造成了我国行政执法行动常常滞后于违法事件的发生,不能达到预防目的;另外,在违法事件发生后,我国行政机关的反应也常常滞后于其他社会主体.其二
23、是由于我国碳排放权交易市场建立尚新,缺乏经验.各试点地区对于碳排放权交易监管规范中重要的内容,如监管主体、监管方式、监管范围等存在相互借鉴的情况,这也导致了我国试点地区碳排放权交易监管规范大体一致,缺乏对现代行政法理论的深刻认知.第期陶菁,等:“双碳”背景下碳排放权交易监管机制的法社会学分析表主要试点地区监管规范现状简写地区监管方式监管主体(部门)激励机制监管范围监管模式持续监管北京罚款为主发改委、财政、园林绿化等财政支持交易主体、第三方核查机构被动无上海罚款、减额、向社会公开发改委、财政、国资委等财 政、政 策、优先、融资支持交易主体、第三方核查机构、交易所被动无天津民事责任、刑事责任发改委
24、、财政、金融等优先、融资支持交易主体、第三方核查机构、交易所被动无重庆减额、取消激励生态环境、金融、市场监管等无交易主体、交易所被动无湖北罚款、减额、黑名单制度发改委、财政、金融等财 政、优 先、融资支持交易主体、第三方核查机构、交易所被动无广东罚款、减额生态环境、工信、财政、住建、金融等优先、融资支持交易主体、第三方核查机构、交易所被动无深圳罚款、减额生态环境、统计、财政、金融等无交易主体、第三方核查机构被动无资料来源:表中各试点地区碳排放权交易管理文件,北大法宝官网.马克思主义辩证法认为,偶然中蕴藏着必然,必然也要通过偶然体现.在碳交易市场的建设过程中暴露出的问题是试点推进过程中的必然,我
25、们应当高度重视试点地区出现的不足,在全国统一大市场建设中予以斧正,进而创造科学合理的碳交易市场环境.三、中国碳排放权交易监管社会实现机制分析目前,碳排放权交易监管现状存在两大类问题,如若要针对性地解决问题,则应当进行细化分析,本文将通过内在法理的剖析以探讨碳排放权监管的社会实现机制.从法治基本原则来看:立法协调统一功能的实现法律至上原则要求法律必须具有至高无上的地位与绝对的权威,其不仅要求其他一切社会规范不能同法律规范相抵触,还要求法律规范内部杜绝自相矛盾的现象.我国于 年颁布 碳排放权交易管理办法(试行),构建全国统一性的碳交易市场及确定碳交易市场的各项标准,而各地先于 办法 颁布的法律文件
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