制度距离视角下城乡融合的推进策略研究_郭劲光.pdf
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1、党政干部学刊 2022 年第 12 期(总第 408 期)一、引言新中国成立以来,我国城乡关系经历了对立、过渡与融合三个基本阶段。新中国成立初期,传统农业与现代工业并存,传统农业中的剩余劳动力被现代工业所汲取,国家也形成了城乡两策的宏观政策体系。然而,农村资源大量涌入城市导致工农业失衡,城乡二元结构形成且城乡矛盾尖锐。随着1978年改革开放序幕的拉开,我国城乡逐渐开始以“城乡互促、工农互依”为发展路线,城乡之间的对立关系开始缓和。党的十六大报告中首次提出了城乡统筹发展的概念,城乡一体化目标出现,城乡关系进入统筹融合阶段。12020年,党的十九届五中全会指出要全面推进乡村振兴战略,强化以工补农、
2、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。22021年全国两会进一步指出,实现乡村振兴一直是党中央重点关注的任务,目前取得了重大成果,一些改革试点和重大计划也在有序推进。3城市与乡村并不是各自独立的区域,而是一个互相依赖且融合并进的共同体,城市的飞速发展离不开乡村的支持,反之,城市也需要为乡村的建收稿日期2022-11-08基金项目国家自然科学基金项目“面向农村相对贫困者主体性价值提升的助推机理与政策设计研究”(72274029),主持人郭劲光;国家自然科学基金项目“贫困跨代干预复合架构的机理分析与政策系统设计”(71774027),主持人郭劲光;辽宁“百千万
3、人才工程”资助项目“相对贫困救助的社会生态系统SEsRPA及福利改进政策研究”,主持人郭劲光。作者简介郭劲光(1976),男,河北唐山人,东北财经大学公共管理学院教授,博士生导师,主要从事公共管理与公共政策研究。张景媛(1999),女,山西太原人,东北财经大学公共管理学院硕士研究生,主要从事公共治理研究。尹云龙(1992),男,辽宁沈阳人,中共辽宁省委党校讲师,主要从事公共管理与公共政策研究。摘 要党的二十大报告中强调了乡村振兴对实现全面建设社会主义现代化国家的重要意义,然而打破城乡区隔依旧是统筹城乡发展的难题。为此将新制度经济学中的制度距离引入城乡融合研究中,分别基于城乡户籍制度、土地制度、
4、社会保障制度三个维度开展问题挖掘和原因探讨。研究发现,与户籍制度密切联系的各项公民权益、城乡土地权利以及农村社会保障项目的全面性等几个方面是产生制度距离的主要根源。对此,需要加强政策的顶层设计和引导,解决各个维度中的制度难题,进而加快城乡融合进程,实现共同富裕。关键词制度距离;城乡融合;制度环境中图分类号F321.1文献标识码A文章编号1672-2426(2022)12-0050-06制度距离视角下城乡融合的推进策略研究郭劲光1张景媛1尹云龙2(1.东北财经大学,辽宁 大连116012;2.中共辽宁省委党校,辽宁 沈阳110000)全面推进乡村振兴502022 年第 12 期(总第 408 期
5、)党政干部学刊设提供动力。虽然我国在城乡协调发展以及推进新型城镇化建设过程中已取得了巨大成就,但党的二十大报告指出,全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村,要巩固拓展脱贫攻坚成果,增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力4。当前城市和乡村之间的发展仍存在差异,城乡之间的要素流动依旧面临着城乡二元体制的障碍,探索如何破除城乡之间要素流动的制度阻碍是打破城乡之间壁垒的重要方面。二、城乡融合的制度基础、关系机制及制度距离的引入(一)城乡融合的制度基础近年来,我国学者针对实现城乡融合的条件进行了许多探讨。赵天娥认为,城乡关系是生产力发展的产物,随着生产力水平的提升,资本主义私有制必然会形成
6、对生产力发展的阻碍,首先要废除资本主义私有制,才能够改变城乡分割局面,消除城乡对立。5徐宏萧认为,生产力发展提供的物质基础和生产关系变革提供的社会基础是实现城乡融合的必要条件,从生产力维度看,大力发展工农业,实现科技进步和不同产业的交叉融合是关键;从生产关系维度看,则要消除造成城乡分离与对立的私有制基础。6马斌、宋智勇认为,城乡融合的前提条件是打通城乡壁垒,实现资源和要素的无缝对接,使农村的劳动力资源、土地资源、人才资源的生产潜能发挥到最大程度。7由此可见,我国作为社会主义国家,自改革开放以来一直走中国特色社会主义发展道路,为城乡关系的融合提供了制度基础。梁健认为,城乡治理应最大限度平衡城乡各
7、类要素资源,遵循自愿原则进行市场资源的集聚,提高资源投入的效率。8因此,当前首要任务是尽快打通要素流动通道,最大限度利用农村资源并重视农民的利益诉求,带动其发展以达到城乡统筹的目的。(二)制度环境与城乡融合的关系机制制度环境是指以生产、交换和分配为基础的政治、社会和法律基础规则。9从社会经济运行和发展的角度来看,将制度环境解释为一套对约束和引导个人或组织行为选择起直接或间接作用的基本制度安排。10在我国城乡发展存在差距且不平衡的背景下,解决城乡问题时必须重视城乡之间制度环境的差异,明确城乡各地区间的制度需求,这样才能更加科学地进行制度安排并合理评价其有效性。在制度环境的作用驱使下,城乡融合发展
8、具体可分为以下两种关系机制。1.制度环境作用下的城市乡村化。城市乡村化是指将城市的公共设施服务、教育资源、医疗水平、社会福利、高等人才等农村所缺失的要素,通过制度的制定和执行向农村转移,以缩小城乡差距进而达到融合的目的。10就目前来看,地处东部沿海发达地区城市带的农村人口通过第二、三产业就业,城乡间已无太大差异,而中西部农业型农村地区仍在通过政策、制度进行人才、教育、医疗等资源的引进。在农民不断进城的现状下,农村劳动力向城市的涌入造成农村空心化、宅基地闲置等问题,农村的经济结构和社会结构都在发生变化,因此,应该健全相关制度,解决城市与乡村资源分配不公平的问题。例如:重庆市大部分区域属于山区,村
9、民的房屋均建设在坡地上,将农民的宅基地拆除后,土地资源该如何恢复耕种?武汉市黄陂区的耕地大面积处于荒芜状态,被抛荒的土地又该以何种方式进行粮食的复耕?换言之,当前有关城乡融合的制度首先应解决的问题是如何通过制度安排引入农村所不具备的资源,单一地投入建设是不符合当前制度环境的反而会导致城乡融合进程处于低效率状态。2.制度环境作用下的乡村城市化。乡村城市化指的是将城市中所缺失的风土人情、生态环境、绿色健康食品等要素通过制度规范从农村转向城市,缩小城市与乡村的边界与隔阂,进而实现城乡协调发展。10城乡融合过程,不仅是城市资源向农村单方面地转移,而且是一个要素双向流动的过程。当前城市生活节奏的紧凑化以
10、及信息技术的发达程度使得人与人之间的交流和关怀不够密切,此时就需要制度安排发挥其作用,将农村的风土人情及生活方式适当引入城市。在国内国际双循环的战略背景下,可通过电商平台助力农村的全面推进乡村振兴51党政干部学刊 2022 年第 12 期(总第 408 期)绿色健康食品流向城市,既能够为农民增加收益,也能让城市居民享受到原生态食品。可见,在制度的引导下令农村与城市不断地互动,实现城市与乡村的要素双向流动,才能逐步实现城市与农村的融合。综合来看,城乡融合在制度环境的作用下进行,同时城乡融合变迁的方向也受到制度环境的约束,因此城乡融合过程中不能忽视制度环境的作用:与制度环境相协调的城乡融合制度才是
11、具有效率的。反之,当制度安排无法满足城乡融合过程中的需求,与城乡融合进程发生矛盾时,城乡融合的发展也会对制度环境产生一种反抗力量,即新的制度安排产生的收益大于改变制度环境的成本且大到一定程度时,也会引起制度环境的变迁。也就是说,城乡融合并不完全受到制度环境的限制,还可以对制度环境产生反作用力,制度环境与城乡融合是相互作用、相互制约的关系。城乡融合过程中会不断出现新的问题,因此需要寻求新的制度或对已有制度进行改革和完善来支撑其发展。(三)制度距离与城乡融合研究制度环境是城乡关系从对立走向融合的切入点和抓手,在此出发点下引入制度距离有助于进一步剖析和判断城乡融合问题。制度距离的概念是Kostova
12、在对国家间差异进行研究时提出的。他认为,制度距离是国家之间在监管、规范和认知制度环境方面的差异,可以用于解释国家之间制度环境的差异对企业对外投资行为和决策行为的影响。11Estrin则认为,制度距离可分为正式与非正式两种:正式制度距离是指国家之间在法律、规则等约束人们行为规范方面的差异,包括政治、经济和法律上的距离;非正式制度距离则是指不同国家在道德观念、文化认同感、社会普遍认同感等方面的差异,包括文化和心理等的距离。12学术界所定义的制度距离原本是以国家为基本研究单元的,认为国家内部的制度环境是不存在差异的。但事实上,同一国家不同地区之间尤其是城乡之间要素流动也存在着显著的制度鸿沟:制度距离
13、是存在于国家内部的。然而,城市和农村虽是相对独立的个体,但在地理空间上的距离并不远,二者却采用不同的管理体制和管理制度。制度规定了不同主体如何进行资源配置,同时制度本身也是一种资源。资源分配、获取、使用、流通的方式体现了制度制定者的目的,并对社会成员的生存状况、发展条件、活动方式和方向起决定作用。13由于乡村和城镇在管理制度和管理体制上存在差异,因此它们资源配置的方式也是不同的。地方政府在资源配置上根据农村与城市各自的属性特征因地制宜设计了不同的制度,这就使得城乡资源在配置上出现不均等的情况,由此形成了城乡之间的资源距离。中国自古以来形成的城乡二元结构是城乡融合过程中需要解决的一大难题,由于制
14、度设计的不统一而出现的资源配置不均的问题需要通过制度的统合协调设计去改变。目前将制度距离引入城乡融合发展的研究较少,在中国当前城乡发展不平衡的背景下,有必要将制度距离这一概念应用到城乡融合的研究之中,从本质上消除资源配置的不均等,使得资源要素能够在城乡之间高效双向流通,能够更好地解决城乡发展不平衡的问题。三、城乡制度距离分析及改革方向(一)户籍制度距离分析与消解1.户籍制度距离分析。目前,我国城镇户口与非城镇户口界限分明且流动性不足,这种与户籍捆绑的社会成员划分使得农村人口与城市人口在现实生活中面临不平等的问题,城市居民将会获得更多的公民权益,且相较于农村居民,城市居民可享受更加优质的公共资源
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