宣传阐释党的二十大精神之深入实施主体功能区战略_黄征学.pdf
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1、区域经济评论2023.01REGIONAL ECONOMIC REVIEW【笔谈】宣传阐释党的二十大精神之深入实施主体功能区战略编者按:党的二十大报告指出,促进区域协调发展,深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。从国家“十一五”规划将我国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,到2011年 全国主体功能区规划 发布,党的十八大提出加快实施主体功能区战略,党的十九大认为我国主体功能区制度逐步健全,再到党的二十大进一步强调主体功能区战略地位,主体功能区在我国区域经
2、济发展中的重要性逐步上升,已经成为国家治理体系中的一个重要制度、重要战略。主体功能区划有利于实现区域可持续发展、缩小区域差距,有利于构建更加合理的区域分工体系,有利于实现区域政策与行业政策的协调配合,是实现区域高质量发展的现实需要,更是促进区域协调发展的重要举措,基于此,本文特邀国内知名专家学者结合党的二十大精神,围绕主体功能区战略实施相关问题展开讨论,以期为推动区域协调发展建言献策。关键词:党的二十大;中国式现代;主体功能区中图分类号:F061.5文献标识码:A文章编号:2095-5766(2023)01-0011-10收稿日期:2022-11-15加快完善面向中国式现代化的主体功能区战略黄
3、 征 学主体功能区战略是落实生态文明理念的重要抓手,是实现中国式现代化的重要手段。党的二十大报告指出,中国式现代化是人口规模巨大的现代化,是全体人民共同富裕的现代化,是物质文明和精神文明相协调的现代化,是人与自然和谐共生的现代化,是走和平发展道路的现代化。结合中国式现代化的要求,要尊重客观规律,发挥不同空间的比较优势,系统谋划不同空间的人口分布,推动优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区向城镇空间、农业空间、生态空间的政策体系转变,加快三类空间差异化高质量发展,同时提升三类空间主体功能和其他功能,丰富三类空间文化内涵,促进空间内部人与自然和谐共生,夯实现代化空间保障基础。1.优化城镇空
4、间格局,细化空间单元政策体系按照2035年我国基本实现社会主义现代化时全国总人口13亿人左右、全国城镇化率接近80%的推算数据计算,城镇人口将达到10.40亿人,比第七次全国人口普查的9.02亿人多出1.38亿人,意味着城乡空间、城镇空间都将发生重大转变。从城乡空间看,仍然有超过1亿人口从乡村转移到城镇;从城镇空间看,伴随着“极化”与“收缩”并存,城镇之间人口流动也将加速。人口快速流动和城镇空间重组对资源配置提出更高的要求。近些年来,随着新型城镇化建设的推进,城镇空间逐步建立健全农业转移人口市民化同财政奖励、中央预算投资、城市基础设施建设、新增建设用地规模等相挂钩的机制,成效比较显著。但目前的
5、政策体系太注重城镇11DOI:10.14017/ki.2095-5766.2023.0016区域经济评论2023年第1期的主体功能,对生态功能和农业功能关注不够;太注重增量政策,对存量政策关注不多。因此,完善构建面向中国式现代化的主体功能区战略要在推动形成“两横三纵”城镇化战略格局的基础上,优化城镇空间格局,增强城市群、都市圈、中心城市综合承载能力,为人口规模巨大的现代化提供空间保障。要结合人与自然和谐共生现代化的要求,在城市群、都市圈、中心城市内部划定生态空间,支持城市构建以郊野公园、城市公园、社区公园、口袋公园为主体的绿地体系,推动绿地形态与城镇空间有机融合,推动人、城、境、业和谐统一,推
6、动城镇生产生活生态空间相协相宜、相得益彰,增强城镇空间韧性,提高城镇生活品质,促进城镇可持续发展。同时,统筹发展和安全,划定城市群、都市圈、中心城市的农业空间,推动城市之间互济共保,确保“米袋子”“菜篮子”安全。开展城市特色历史建筑整体性保护,抓好城市文化遗产保护和利用,推动老旧厂区改造为博物馆、美术馆等文化空间,扩大文化有效供给。结合城镇规模和类型,分别确定扩张型和收缩型城镇开发边界划定技术规程。鼓励超大城市和特大城市在“双评价”的基础上探索划定永久性开发边界,支持大中型城市采用“分期规划”的方法阶段性划定城镇开发边界,创新性分阶段划定收缩型城镇开发边界。协同划定都市圈和城市群范围内城镇开发
7、边界,保持“增绿”“留白”空间的连续性、完整性、系统性,共同防范城镇无序蔓延,共同构筑区域内生态安全,共同打造更具韧性的空间。牢牢把握城镇空间存量土地盘活潜力大的特点,结合城市更新的要求,强化国土空间总体规划、国土空间详细规划和城市更新规划的衔接,完善旧城镇、旧村庄、旧厂房等改造的政策体系,推动超大城市和特大城市地下空间开发,健全混合用地政策,推进空间结构和产业结构双转型,塑造高品质城镇空间。2.适度调整农业生产力布局,完善农业空间政策体系第三次全国国土调查数据显示,全国水稻面积增加区域占45%,主要位于北方,全国水稻面积减少区域占55%,主要位于华东和华南地区,黑龙江、内蒙古、河南、吉林、新
8、疆等5个省份耕地面积占全国比重达40%,长期以来“南粮北运”的局面也在2005年之后被“北粮南运”所取代,伴随着经济和人口由北向南转移,南北粮食产量差距越拉越大,粮食运输距离逐年增加,维护国家粮食安全的任务越来越繁重。因此,完善面向中国式现代化的主体功能区战略要在加快构建“七区二十三带”农业战略格局的基础上,优化农业生产力布局,提高农产品产量和质量,缓解农产品大跨度、大区域流动的问题,保障国家粮食生产和贸易安全。具体来看,要把提高南方粮食产量作为重点,加快在东部沿海的山东、江苏、浙江、福建等地推广“海水稻”种植,支持贵州、湖南、广西、湖北、重庆等地发展山地现代农业,推进黄淮海平台、长江流域、华
9、南主产区等地区高标准农田建设,提升农田生产能力和生产效率,增强南方省份粮食自给率。贯彻“藏粮于地”“藏粮于技”战略,落实占补平衡、进出平衡、耕地非农化、耕地非粮化等保护制度,强化东北黑土地保护,提高农业科技含量,让中国人的饭碗牢牢端在自己手中。同时,加大农业空间基础设施建设投入,加强骨干水利工程等大中型工程建设,配套完善田间工程、节水改造等基础设施建设,健全粮食主产区利益补偿机制,建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。针对1039个产粮大县中有222个原国家级贫困县的事实,瞄准共同富裕目标,加大对县域经济发展的支持力度,深化集体经营性建设、宅基地、承包地等产权制度改革,积极推进以县城为重要载体的
10、新型城镇化建设,搭建产业发展平台和服务平台,加快发展农副产品加工、纺织服装、电子装配等劳动密集型产业,增加农民财产性收入和工资性收入,引导农业人口就近城镇化。推动第一、第二、第三产业融合发展,挖掘农业遗产保护和传统农耕文化潜力,搭建乡村大舞台,丰富农村文化生活。支持农业空间开展全域国土综合整治,优化村庄布局,补齐农村发展短板,改善农村生态环境,推进乡村振兴,让农民共享美丽乡村建设“红利”。健全永久基本农田保护红线“划、建、管、护、补”长效机制,构建空天地一体化的立体保护网络,将永久基本农田划定落实与保护纳入省级政府耕地保护责任目标考核和领导干部自然资源资产离任审计,强化各级地方政府保护主体责任
11、。3.补齐生态空间建设短板,健全生态空间政策体系在构建形成“两屏三带”生态安全屏障的基础12上,充实长江、黄河、沿海生态功能,打造流域人水和谐、陆海生态环境统筹保护典范。结合长江经济带发展与黄河流域生态保护和高质量发展两个区域重大战略的实施,补齐流域生态空间建设短板,强化流域上下游、左右岸、干支流生态环境协同保护和修复,推动流域高质量协同发展,赓续长江文化和黄河文化基因,引领流域和区域人与自然和谐发展。把握主体功能区范围由陆地拓展到全部国土的态势,突出“陆海统筹”“保护优先”的要求,科学划定海岸生态带,强化陆海生态环境综合管理,形成陆海紧密融合、协调发展的新格局。统筹好生态空间保护和发展的关系
12、,完善生态空间纵向生态补偿制度,推动建立横向生态补偿制度,构建多渠道、多方面共同参与的机制,增加生态补偿投入,采取资金补偿、共建产业园区等措施,强化对生态空间的补偿力度,实现基本公共服务均等化。结合 产业结构调整指导目录 和 市场准入负面清单,加快完善生态空间“产业准入+产业布局+产业退出”政策,加快退出不符合生态功能的产业,积极培育环境友好型和生态偏好型产业。重点是鼓励和支持地方构建“生态+”和“+生态”产业体系,把生态优势、生态资源转化为生态产品和生态价值,践行“绿水青山就是金山银山”的理念。在积极推进国家公园管理体制试点的基础上,按照“管经分离、特许经营”的要求,在国家公园管理机构的监管
13、下,探索特许经营模式、“功能分区”模式、可持续社区发展模式。针对第一批和第二批重点生态功能区676个县中有436个是原国家级贫困县的情况,重点生态功能区县要在严格控制开发强度的前提下,坚持“点上开发、面上保护”“内聚外迁”的原则,平衡好发展和保护的关系,实行据点式开发,集中建设区域性中心城市和中小城市(镇),加快建立生态产品价值实现机制,大力发展生态偏好型的生物医药、大数据、生态旅游、生态农业,引导人口向区域性中心城市聚集、超载人口有序向外转移,在保护中实现高质量发展,在保护中维护生态安全。深化林权制度、农村土地制度等领域的改革,探索建立可转移的土地发展权,增加重点生态功能区群众财产性收入比重
14、。挖掘“天人合一”“道法自然”“民胞物与”“节用爱物”等传统生态文化内涵,推动生态意识与自然审美融合,激发审美情趣,为永续发展营造良好的精神空间。强化生态保护红线划定成果的应用,综合考虑不同区域生态服务价值,结合生态保护红线和生态空间的划分,调整重点生态功能区生态补偿计算方法,提高生态保护红线和生态空间占比高的县市补偿标准。将生态保护红线区面积占国土面积的比例高于全国平均水平的县级行政区全部纳入中央财政转移支付重点县域,提高生态保护红线区国家重点生态功能财政转移支付力度,助力生态保护红线划得实、守得住。4.完善配套制度体系,筑牢主体功能区战略实施基础党的二十大报告将安全上升到全新的高度,因此,
15、主体功能区战略要更好地统筹安全和发展,突出粮食安全、生态安全、能源安全、边疆安全,支持老、少、边等特殊类型地区发展。建议在“三区三线”之外,探索编制自然保护地、战略性矿产保障区、特别振兴区等目录,优化调整正在实施的革命老区、少数民族地区、边境地区、欠发达地区、资源枯竭地区、产业衰退地区、生态严重退化地区等特殊类型地区政策,支持特殊类型地区高质量发展。强化主体功能区“9+1”政策制度的系统性、协同性,完善人口、财政、投资、自然资源、生态环境、水资源配置等差异化政策,建立与主体功能相协调的分类考核评价机制,健全领导干部自然资源资产离任审计、监督问责等配套制度,研究建立政策工具箱,推动形成国土空间政
16、策体系。建立健全以城镇、农业、生态“三区”空间管控为一级、以“三区三线”六类分区管控为二级、以要素用途管控为三级的管控体系,分别利用开发强度、负面清单和规划、审批等手段,强化国土空间开发保护管控体系。主体功能区制度是国土空间开发保护的基础性制度,10多年来,制度体系已从“夯基垒台”迈向“积厚成势”的新高度,要结合规划体制改革的新要求,把握空间变化的新态势,稳步注入“人口”的因素、“富裕”的因素、“文化”的因素、“自然”的因素,更好地服务于中国式现代化的建设。作者简介:黄征学,男,国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所国土经济室主任,研究员(北京100038)。宣传阐释党的二十大精神之深入
17、实施主体功能区战略13区域经济评论2023年第1期党的二十大报告指出要深入实施主体功能区战略,并强调要健全主体功能区制度,优化国土空间发展格局,这些重大战略部署充分凸显了主体功能区战略在中国式现代化建设中的重要支撑作用。如果将我国国土空间比作一个大棋盘,深入实施主体功能区战略,健全主体功能区制度,就是要根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力,统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,确定不同区域的主体功能,布好国土空间“大棋局”,为落好“车马炮”等不同功能的“棋子”,即明确生态空间、农业空间、城镇空间等不同类型区域的发展方向以及优化重大生产力布局和完善相应的区域政策提供
18、国土空间支撑,不断规范国土空间发展秩序,逐步形成人口、经济、资源环境相协调的国土空间发展格局。一、深入实施主体功能区战略为促进人与自然和谐共生的现代化提供了国土空间支撑实施主体功能区战略,目的是为实现中华民族伟大复兴构建高效、协调、可持续的美好家园,实现人与自然和谐共生,使不同类型的国土空间各司其职,各尽其能,协调发展,从国土空间的角度更好支撑以中国式现代化推进中华民族伟大复兴。第一,主体功能区战略充分体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的思想。大自然是人类赖以生存发展的基本条件,我国拥有辽阔的陆域国土面积和海域国土面积,不同区域之间自然禀赋差异很大,人与自然和谐共生,必须立足不同区域的资源环境
19、承载能力,充分发挥各地区的比较优势,加快构建科学合理的国土空间格局。要按照尊重自然、顺应自然、保护自然的思想,牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,站在人与自然和谐共生的高度谋划国土空间格局,明确不同地区的主体功能定位,逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。按照宜山则山、宜水则水的要求,合理划定生态空间,生态空间的主体功能就是“种树种草”,提供更多更优质的生态产品,在保障国家生态安全方面发挥更大作用。按照宜农则农、宜粮则粮的要求,合理划定农业空间,农业空间的主体功能就是“种粮种菜”,要守好18亿亩耕地红线,提供更多更优质的农产品,在保障国家粮食安全方面发挥更大作用。按照
20、宜工则工、宜商则商的要求,合理划定城镇空间,城镇空间的主体功能就是“种城市种企业”,要促进城镇空间集约高效发展,不断提高“聚人”和“聚产”的能力,加快构建现代化产业体系,在保障国家经济安全方面发挥更大作用。通过深入实施主体功能区战略,逐步形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间发展新格局。第二,主体功能区战略充分体现了高效利用国土空间、支撑国家治理能力现代化的要求。国土空间是中华民族繁衍生息和永续发展的家园,是实现中华民族伟大复兴的宝贵资源。我国辽阔的陆地国土和海洋国土为实现经济快速发展和社会长期稳定“两个奇迹”提供了不可或缺的空间支撑,但同时也存在空间布局和空间结构不合理问题,部分地
21、区存在国土空间开发与主体功能不匹配的现象,致使国土空间存在生态系统功能退化、环境污染严重、耕地减少过快等不少“伤疤”或问题,需要因地制宜地完善国土空间精准治理,加快修复这些国土空间“伤疤”,实现“在适宜的地方干适宜的事”。空间治理是国家治理体系中的重要组成部分,深入实施主体功能区战略,不断完善主体功能区制度,按不同类型的国土空间单元确定区域政策,有利于推进精准有效的空间治理,充分发挥主体功能区战略的战略性、基础性、约束性作用。立足区域发展实际,细化主体功能区划分,按照主体功能定位细分政策单元,对城镇化地区、农业地区、生态地区、能源资源地区等制定差异化政策,分类精准施策,推动形成主体功能约束有效
22、、国土开发有序的空间发展格局,有利于更好支撑国家治理体系和治理能力现代化。深入实施主体功能区战略不断优化国土空间发展格局贾 若 祥14二、深入实施主体功能区战略是完整、准确、全面贯彻新发展理念的内在要求在全面建设社会主义现代化国家的关键时刻,深入实施主体功能区战略是完整、准确、全面贯彻新发展理念的内在要求,有利于从国土空间的角度深化对发展内涵的认识和全面贯彻习近平生态文明思想,更好统筹发展与安全,为促进高质量发展提供国土空间支撑。第一,主体功能区战略丰富了发展的内涵。发展是党执政兴国的第一要务,全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴,必须坚持
23、以人民为中心的发展思想,完整、准确、全面贯彻新发展理念,构建新发展格局,统筹发展与安全,推进高质量发展。主体功能区战略丰富了发展的内涵,认为保护和扩大自然界提供生态产品能力的过程也是创造价值的过程,保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展,通过生态保护和修复,让绿水青山造福人民泽被子孙。传统的发展主要强调经济社会领域的发展,而往往忽视生态环境领域的发展,而主体功能区战略提出了“生态产品”的概念,创新性提出“保护生态环境、提供生态产品的活动也是发展”,创造性地将生态环境保护和经济发展辩证统一到新发展理念里,为更好统筹经济安全与生态安全提供了理论支撑和实践指导。深入实施主体功能区战略,推进生态文明
24、建设,不仅可以满足人民日益增长的优美生态环境需要,而且可以推动区域实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。第二,深入实施主体功能区战略是贯彻习近平生态文明思想的具体举措。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置,全面加强生态文明建设,一体治理山水林田湖草沙,开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性的变化。深入实施主体功能区战略,就是要在国土空间领域全面深入贯彻落实习近平生态文明思想,走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。空间结构是城市空间、农业空间和生态空间等不同类型空
25、间在国土空间开发中的反映,空间结构的变化在一定程度上决定着经济发展方式及资源配置效率。就像设计一个房屋一样,要合理划分卧室、客厅、厨房、厕所等不同的功能空间,在不同功能空间里面开展相应活动,比如要在厨房做饭,而不能在卧室做饭,从而实现对房屋空间的合理配置和高效利用。国土空间也有类似的特点,要通过合理划分城市空间、农业空间和生态空间,满足现代化建设不同功能的国土空间需求,扭转发展方式与主体功能不匹配的现象,不断提高发展效率与效益,加快形成绿色发展方式和生活方式,为中华民族伟大复兴提供更好的国土空间支撑。三、深入实施主体功能区战略是促进区域协调发展的重大举措下好区域协调发展“一盘棋”,首先需要布好
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