中国自然保护地法治建设的回顾与展望_杜群.pdf
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1、DOI:10.13766/j.bhsk.10082204.2022.1703中国自然保护地法治建设的回顾与展望杜群(北京航空航天大学法学院,北京100083)摘要:回顾过去 60 多年的历程,中国自然保护地体系经历了类型化发展和体系化发展的阶段,形成了中国式自主创新的自然保护区、风景名胜区、森林公园的类型,以及受国际公约和保护计划影响的湿地公园、地质公园、自然遗产地等类型。每个类别的保护地都形成了独立的法制体系,发挥着卓有成效的法治作用。但类别化自然保护地体系在管理体制、制度建设和法体系方面仍存在不足,为此,中国进行了两次国家综合立法的努力。在高度重视生态文明建设的新时代,自然保护地体系化发展
2、成为中国式现代化的发展内涵,应当合理选择自然保护地国家综合立法体例,抓住制定国家公园法这一契机,实现自然保护地治理向体系化发展转型并促进自然保护地体系建设的法治化。关键词:自然保护地法治;类型化;体系化;国家综合立法;国家公园体制法中图分类号:D912.6文献标志码:A文章编号:10082204(2023)01003216ReviewandProspectoftheConstructionoftheRuleofLawforChinasNatureReservesDUQun(LawSchool,BeihangUniversity,Beijing100083,China)Abstract:Over
3、 the past 60 years,China s nature reserve system has gone through the phases of categorizeddevelopmentandsystematicdevelopment,formingthetypesofnaturereserves,scenicspotsandforestparkswithChineseinnovation,andwetlandparks,geo-parksandnaturalheritagesitesthatfollowinternationalconventionsandconservat
4、ionplans.Eachcategoryofnaturereserveshasitsownindependentlegalsystemwhichplaysaneffectiveroleintheruleoflaw.However,therearestillsomedeficienciesinthemanagementsystem,systemconstructionand legal system of the categorized nature reserve system.To this end,China has conducted two attempts ofcomprehens
5、ivenationallegislation.Inthenewerathatattachesgreatimportancetotheconstructionofecologicalcivilization,thesystematicdevelopmentofnaturereserveshasbecomethecoreofChinesemodernization.Therefore,itisnecessarytochoosethecomprehensivenationallegislationstyleofnaturereservesinarationalwayandseizetheopport
6、unitytoenacttheNationalParkSystemLawtorealizethetransformationofnaturereservegovernancetosystematicdevelopmentandpromotethelegalizationoftheconstructionofnaturereservesystem.Keywords:ruleoflawfornaturereserve;categorization;systematization;comprehensivenationallegislation;NationalParkSystemLaw从 1956
7、 年中国成立第一个自然保护区广东鼎湖山国家自然保护区,到 2019 年 3 月中共中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见(以下简称自然保护地体系指导意见)要求建设“以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”1,再到 2022 年自然资源部通过国家公园法(建议稿草案)2,中国自然保护地法治建设已经走过了 60 多年的历程。数量众多、类型丰富、功能多样的自然保护地,在保收稿日期:20221201基金项目:国家社会科学基金重大研究专项(19VHJ016)作者简介:杜群(1968),女,浙江永康人,教授,博士,研究方
8、向为生态文明法治、环境资源法、气候变化与能源法.第36卷第1期北京航空航天大学学报(社会科学版)Vol.36No.12023年1月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)January2023护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量和维护国家生态安全方面发挥了重要作用3。在国家公园立法深入开展,中国自然保护地体系和体制改革正在有序推进的当下,自然保护地法治建设进入了实质性阶段,因此,回顾、总结中国自然保护地法治发展的光辉历史进程和伟大制度成就,展望自然保护地法治建设的未来方向,
9、对推进中国生态环境法治的健康稳步发展具有重要意义。一、自然保护地的术语流变和类型化发展成果长期以来,中国一般采取划定明确的地理边界,并通过法律、政策、承诺或协议等方式来实施自然保护制度,通称为“特殊环境资源自然保护”,其实际上指向的是特定类型区域的自然保护制度,如自然保护区、风景名胜区、森林公园等。世界自然保护联盟(IUCN)的“保护地”术语传入中国后,早期变通为“保护区”,后来为区别于中国已有的自然保护区,便使用了“自然保护地”和“自然保护区域”等名称。2003 年,中国环境与发展国际合作委员会设立了“保护地课题组”;2004 年至今,全国人大曾尝试制定自然保护区法,先后推出了自然保护区法(
10、草案)、自然保护区域法(草案)、自然保护地法(草案)4,为形成自然保护地国家综合立法作出了努力。中国自然保护地综合立法进程,从外因上来说,是受到了世界自然保护联盟保护地管理体系成熟发展的影响。20 世纪 7080 年代,国际自然保护领域保护地术语泛滥,保护地分类体系凌乱且无统一的分类标准和体系。世界自然保护联盟用了 25 年的时间开发了逻辑统一的保护地分类体系,并形成了统一的保护地术语、分类体系和管理指南,在全球产生了广泛影响和普遍规范意义。但是,当时反映综合管理的世界自然保护联盟保护地管理体系尚未被中国自然保护主流话语体系所接受,中国自然保护地发展正处于类型化管理的成熟期。2012 年之后,
11、国家公园和自然保护地建设成为中国生态文明体制改革的重要任务之一,改革的目标是变革部门分立、分类无序的类型化自然保护地体系,建立新型的体系。此时,1994 年版的世界自然保护联盟保护地分类体系和管理指南已经发展为国际广泛适用的“共同语言”,也逐渐为中国自然保护主流所认可,并成为中国以国家公园为主体的自然保护地体系顶层设计的重要参考。所不同的是,世界自然保护联盟的“保护地”术语在中国正式规范语境中变为“自然保护地”,此术语流变首先考虑与中国业已建立的自然保护区相区别,其次考虑保护地客体对象的原真天然性特征。总体而言,中国自然保护地法治建设可分为三个历史阶段:一是单一类型自然保护区创建发展阶段,自
12、1956 年至改革开放初期的 1982 年,创建形成中国自然保护区体系。二是类型化自然保护地创建发展阶段,自 1982 年第一个风景名胜区和森林公园建立至 2013 年国家生态文明体制改革提出建立国家公园体制。这是中国自然保护地形成发展的重要时期。在这一阶段,中国陆续加入许多重要的自然保护国际公约和国际项目,极大地促进了中国自然保护地数量和面积的快速增长,增强了中国的制度建设能力。与此同时,中国自然保护地类型从一个发展至十多个,顺次为:风景名胜区(1982 年)、森林公园(1982 年)、世界遗产(1987 年)、地质公园(2001 年)、水利风景区(2001 年)、湿地公园(2005 年)、
13、城市湿地公园(2005 年)、海洋特别保护区(2011 年)、海洋公园(2011 年)等,覆盖了中国主要的自然保护空间客体5。然而,中国自然保护地实存体系虽看似类型丰富,但因自然保护地发展以类型扁平化结构展开并未遵循逻辑一致的分类体系,因此,所形成的自然保护地体系缺乏真正的体系化意义,还只是自然保护地的集合6。三是以国家公园为主体的自然保护地体系的综合性建设阶段,自 2013 年至今。在这一阶段,中国开展建设新型自然保护地体系,其中,国家公园体制建设既是新型自然保护地体系改革的重大历史机遇,也是自然保护地体系建设的重要内容。新型自然保护地体系的建设和发展需要以中国实践、中国国情为基础。无论是构
14、建自然保护地新的类型体系,还是开展国家公园和自然保护地建章立法工作,都需要考察规范语义下的自然保护地实存体系及其法治现状,并以此来谋划改革策略、建设应然图景。因此,考察中国类型化自然保护地创建发展阶段(上述第二阶段)所形成的六类较为成熟的自然保护地类型自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、自然遗产地的发展状况、法律法规体系构成及其实施成效等法治状况,能够为未来中国自然保护地的综合立法、国家公园立法提供经验和现实条件。中国自然保护地类型化发展阶段,主要形成了中国式自主创新的和受国际公约影响的两大类别的第36卷第1期杜群:中国自然保护地法治建设的回顾与展望 33 自然保护地。(一)
15、中国式的自然保护地类型“两区一园”中国自然保护地的“两区一园”,是指自然保护区、风景名胜区和森林公园,是“自主创新”的中国式的自然保护地类型。“两区一园”占中国自然保护地面积的大部分,也是保护地交叉、重叠设置最多的类型。在类型化自然保护地体系中,就保护目标而言,自然保护区采取最严格的自然保护,其保护目标具有唯一性;风景名胜区和森林公园则是保护对旅游和游憩兼顾的保护类型,但其自然保护功能也不容忽视。1.自然保护区自然保护区,是指以保护自然生态系统、生物多样性以及从事科学研究等为目的,通过行政程序划定一定范围的自然区域,在区域内采取限制或禁止人为活动的方式,避免或减少人类活动对该区域的破坏和影响。
16、自然保护区是中国自然保护地体系中最早发展形成的自然保护地类型。早期的自然保护区约等于天然禁伐区,主要建立在天然林区且数量较少,还常常遭到破坏或撤销。改革开放时期,邓小平在 1978 年作出关于加强武夷山生物资源保护的重要批示,促成了武夷山自然保护区的设立。1978 年,中华人民共和国宪法(以下简称宪法)重新颁布,随后中华人民共和国环境保护法(以下简称环境保护法)、中华人民共和国森林法(以下简称森林法)、中华人民共和国草原法和中华人民共和国自然保护区条例(以下简称自然保护区条例)等也相继出台,中国自然保护区开始步入法制轨道。党的十八大以来,中国自然保护区发展从过去的抢救性保护向系统性保护转变,一
17、个数量充分、类型齐全、功能完整、布局合理的自然保护区网络已经基本形成。随着 2015 年建立国家公园体制试点方案的实施,自然保护区数量的增长进一步放缓。相较于其他类型的保护区,自然保护区有着显著特征:一是自然保护区的保护客体的自然性最强。自然保护区以保护和保存指定区域内自然生态系统和过程、生物物种或自然遗迹为主要目标,因此,自然保护区内的自然资源和自然客体形态具有代表性、稀有性和多样性的特殊价值。二是自然保护区的保护方式最严格。自然保护区采取封闭式保存的方式对自然区域进行保护,人为干扰仅限于科学研究的目的,不提倡人为的“建设性”的保护措施,不为旅游观光所利用,不以经济性增量为效益目标。三是自然
18、保护区的法律法规体系发展得最完整。中国形成了在宪法和环境保护法规范统领下,由“国家法律专门行政法规(相关行政法规)部门规章地方性法规”构成的形式较完整的自然保护区法律法规体系。其中,有十多部国家法律关涉自然保护区保护。国务院 1994 年颁布、2011 年修改的自然保护区条例是中国首部,也是现行最重要的一部统一规范各类型自然保护区的行政法规。一系列的部门规章,重要的政策性文件和地方性法规在中国自然保护区的管理和建设中发挥了重要作用。国家级自然保护区均设立了相对应的管理机构,大部分还进行了管护站点等基础设施的建设。县级以上地方政府负责自然保护区的管理经费,中央对国家级自然保护区进行适当财政补助。
19、中国自然保护区建设形成了积极履行生物多样性公约湿地公约等生态保护国际公约的国内实施机制,并与国际组织、其他国家和地区开展广泛的自然保护区国际合作。2019 年发布的关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见提出的新型自然保护地分类体系中,不仅保留了自然保护区的类型,并赋予其在体系中处于“基础性类别”的重要地位,支撑新兴的“主体性类别”国家公园的创建和发展,许多国家公园即是由既有自然保护区优化整合而成。2.风景名胜区风景名胜区,是指具有观赏、文化或者科学价值,自然景观、人文景观比较集中,环境优美,可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。首先,风景名胜区具有风景名胜资源禀赋。中国风景名胜区
20、源于中国古代的名山大川,有着数千年的发展历史,其自然基础是动物、植物、山脉、水系、农田所构成的自然生态环境。它不仅是一个环境要素、自然景观,同时还是一个承载着哲理、宗教、历史、文学、艺术等中国文化的自然体,是自然与中国传统文化高度融合的自然文化综合体,具有重要的文化欣赏、传承和弘扬的功能。其次,风景名胜区具备便捷的游览条件。因此,从保护目标上来看,与自然保护区仅具有自然保护这一唯一的目标不同,风景名胜区具有自然生态保护与人文欣赏并重的双重目标。1982 年,中国正式开始建设风景名胜区制度,几乎同时开展法规建设工作。经过 40 余年的发展,风景名胜区已经形成了一整套由申报、规划、保护、建设、监管
21、督察等环节组成的较为成熟的管理制度。34 北京航空航天大学学报(社会科学版)2023年1月中国成为近 30 年来全球世界遗产数量增长最快的国家。相较于其他自然保护地类型,中国风景名胜区的法制建设有着最坚实的宪法和法律基础:宪法强调名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产(第 22 条),环境保护法把风景名胜区列为环境的一个组成要素予以保护,中华人民共和国城乡规划法要求保护自然景观,加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。目前,中国风景名胜区保护的主要依据是国务院的行政法规中华人民共和国风景名胜区条例(以下简称风景名胜区条例),以及一系列具有操作性的部门规章和技术规范。地方性立法成为风景名胜区保护
22、和管理的重要依据。现行行政法规风景名胜区条例,是在 1985 年国务院发布的风景名胜区管理暂行条例和 1987 年原城乡建设环境保护部发布的风景名胜区管理暂行条例实施办法“暂行”实施 20 多年后,于 2006 年正式颁布实施,并于 2016 年修订。2016 年的修订着重解决保护规划编制不规范,审批制度不完善,规划法律地位低,保护、利用和管理措施不足,管理机构的设置、性质、职能不规范,以及景区经营和门票收入管理混乱等问题。经过 40 多年的发展,中国以风景名胜区条例为主体的风景名胜区法规体系已经相对完善,为保护和管理工作提供了较为完善的法制基础。然而,在 2019 年自然保护地体系指导意见提
23、出的新型自然保护地分类体系中,无论是在自然保护地的大类(指国家公园和自然保护区),还是自然公园的子类(列举式表述为“地质公园、森林公园、湿地公园和海洋公园等”),风景名胜区类别都不在其列。而在环境法体系中,风景名胜区与自然保护区是传统类型化自然保护地体系中的重要类型,是体系中的两大支柱。因此,风景名胜区在新型自然保护地体系中的地位和定位问题仍然是未来自然保护地体系法治建设需要完善的重要内容。3.森林公园自 1980 年起,原林业部开始建设森林公园、发展森林旅游,同年发布关于风景名胜地区国营林场山林和开发旅游事业的通知,进行森林旅游工作部署。原国家计划委员会于 1981 年首先提出兴建森林公园。
24、在进行了中央和地方合资兴办、科学管理、独立核算、自负盈亏的森林公园试点后,上述两部委在具备条件的国营林场组织兴建森林公园,1982 年成立的张家界国家森林公园成为中国第一个国家森林公园。20 世纪 90 年代,国有林场管理权开始从省级或市级政府下放至县级政府,实行企业化管理和市场化运作的改革,国有林场为了克服贫困开始发展森林旅游,产生了显著的旅游经济效益。自 1994 年以后,国家开始实施可持续发展战略,森林公园和森林旅游成为森林产业转型的新型业态。2002 年后,中国林业开始发生以木材生产为主向以生态建设为主的根本性转变,森林公园成为兼具促进生态环境保护与推动林区经济增长双重功能的重要的自然
25、保护地类型。经过 40 多年的努力,兼具森林保护与生态旅游功能的森林公园在中国自然保护事业中开始占据十分重要的地位,成为与自然保护区、风景名胜区比肩的三大自然保护地类型之一。有关森林公园保护和管理的国家法律主要是森林法(2019 年),该法没有直接规定森林公园的条款,但是该法第 31 条关于自然保护地体系的原则规定涵盖了对森林公园的保护,即“国家在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区,建立以国家公园为主体的自然保护地体系,加强保护管理”。目前,中国尚无关于森林公园的专门行政法规,开展森林公园保护与管理的主要依据是原国家林业
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