中国特色应对气候变化政策体...家评估报告·第四部分》解读_范英.pdf
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1、中国人口 资源与环境 2023 年 第33 卷 第1 期CHINA POPULATION,RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.33 No.1 2023中国特色应对气候变化政策体系的评估与展望中国 第四次气候变化国家评估报告 第四部分 解读范英1,2,莫建雷3(1.北京航空航天大学经济管理学院,北京 100191;2.北京航空航天大学低碳治理与政策智能教育部实验室,北京 100191;3.中国科学院科技战略咨询研究院,北京100190)摘要 第四次气候变化国家评估报告 第四部分为“应对气候变化的政策和行动”,这一部分全面总结梳理中国“十二五”中后期和“十三五”以来实施的一
2、系列应对气候变化的政策和行动,并对政策的效果进行了深入系统评估。文章主要介绍报告第四部分内容的总体框架和主要特点,解读主要结论,并展望未来政策。总体来看,“十二五”中后期以来中国采取一系列应对气候变化的政策和行动,持续推进应对气候变化政策体系的建立完善,形成了规划目标引领、行政手段先行、市场机制跟进以及试点示范等具有鲜明中国特色的应对气候变化政策体系。在政策推动下,中国应对气候变化事业取得积极成效,提前完成了对外承诺的2020年减排目标,扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。着眼于实现2030年前碳达峰以及2060年前实现碳中和的目标,中国未来需将应对气候变化纳入国家现代化建设总体目标和战略,制定
3、和实施更有力度的气候政策,并付诸行动。关键词 气候变化;政策体系;政策评估中图分类号 X22 文献标志码 A 文章编号 1002-2104(2023)01-0093-07 DOI:10.12062/cpre.20221058党的二十大报告系统性总结了中国过去十年的伟大成就,认为“生态文明制度体系更加健全,污染防治攻坚向纵深推进,绿色、循环、低碳发展迈出坚实步伐,生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化,我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清。”就在党的二十大胜利召开前夕,第四次气候变化国家评估报告 正式出版了,这是对中国应对气候变化工作的系统性总结和评估。第四次气候变化国家评估报告 第四部分是政策
4、和行动卷,对“十二五”中后期和“十三五”以来中国应对气候变化的政策和行动进行了全面、系统地总结梳理,并基于大量论文、著作和研究报告等最新研究成果对政策和行动的效果进行了深入系统的评估,客观地反映了2015年以来中国应对气候变化政策行动领域的最新进展,为准确认识把握中国应对气候变化政策的总体现状、取得的成效和未来的发展趋势提供了丰富翔实的数据资料,同时也为中国未来制定应对气候变化的战略和政策,以及积极参与全球气候合作与气候治理体系构建提供了科学依据和决策参考。1报告总体框架第四次气候变化国家评估报告 第四部分首先对中国“十二五”中后期和“十三五”以来应对气候变化政策的总体进展进行了系统梳理,在此
5、基础上对政策进行评估,不仅涉及减缓、适应以及综合性政策等,还按照政策本身的分类进行了详尽的评估,反映了中国应对气候变化政策制定逐步走向专业化、科学化、精细化的特点,也说明中国的气候变化政策已经深入到社会经济生活的方方面面。最后,根据“双碳”目标的战略方向,展望了未来中国应对气候变化的政策需求。第四部分由第34章至第43章共10章构成,采用总-分-总的结构,如图1所示。第34章是对中国气候变化政策的整体评估,介绍了中国应对气候变化政策的总体进展,阐述了中国的气候变化政策在统筹国内国际两个大局方面的整体思路,展现了兼顾促进国内可持续发展和收稿日期:2022-10-21 修回日期:2022-10-3
6、0作者简介:范英,博士,教授,主要研究方向为能源经济学和气候变化政策。E-mail:。通信作者:莫建雷,博士,副研究员,主要研究方向为资源环境经济与政策。E-mail:。基金项目:科学技术部 第四次气候变化国家评估报告 编制工作专项(批准号:210YBXM2018108002)。范英,莫建雷.中国特色应对气候变化政策体系的评估与展望:中国 第四次气候变化国家评估报告 第四部分 解读 J.中国人口 资源与环境,2023,33(1):93-99.FAN Ying,MO Jianlei.Progress,achievements,and future prospects of China s pol
7、icies and actions tackling climate change:an interpretation of Part 4 of China s Fourth National Assessment Report on Climate Change J.China population,resources and environment,2023,33(1):93-99.93中国人口 资源与环境 2023 年 第 1 期承担国际责任两个方面的政策体系更加完善,并在习近平生态文明思想指导下逐步创新治理体系。第3542章是对中国气候变化政策的分类评估,分为应对气候变化的法律、规划和
8、标准,国家碳市场建设和其他经济政策,应对气候变化的行政手段,应对气候变化的科技研发政策,可持续发展的气候协同效应,应对气候变化的地方行动、能力建设和公众参与,应对气候变化的国际合作等。第43章围绕碳达峰碳中和目标,提出了制定和实施更有力度和更有约束力的气候政策的政策需求。2报告主要特点伴随着中国应对气候变化政策体系的细化和行动的深入,第四部分与以往报告相比,在章节的安排和内容的丰富程度上都有很大的不同,呈现出系统性、专业性以及全球视野等显著特点。2.1系统性本次评估报告全面评估了为应对气候变化制定的政策、采取的行动以及取得的效果,特别聚焦于气候变化治理的总体思想、政策体系、明确的目标,以及政策
9、实施的效果,包括国家层面的战略、规划,部门的政策、规定,和地方采取的行动,在政策的深度和广度方面都是前所未有的。这些政策与行动既有减缓方面的,又有适应方面的,全面反映了这一时期中国应对气候变化的政策与行动最新进展。2.2专业性本次报告在概述中国应对气候变化的指导思想的基础上,按照政策的具体领域进行了细分,主要包括法律、规划和标准、经济政策、行政手段、科技研发政策、可持续发展政策、地方行动、能力建设和公众参与,以及应对气候变化的国际合作等内容,在经济政策中专门用一章对国家碳市场的建设进展进行了评估。从细分的政策内容上可以看出,中国应对气候变化的工作已经深入到各行各业和社会经济生活的各个方面。例如
10、,在经济政策中,除了正在实施的国家碳市场机制以外,还制定了节能、合同能源管理、用能权交易等能效政策,制定了促进可再生能源发展的标杆上网电价政策、发电技术进步的激励政策、可再生能源上网消纳的相关政策等,同时还制定了包括绿色债券、绿色信贷和气候保险等绿色金融政策,以及资源税、环境税等财政税收政策,并实施了煤改气、煤改电等重大改造工程。这些体系化政策的不断出台、细化和落实,标志着中国应对气候变化的政策与行动已经进入了科学化、专业化的新阶段,也体现了全社会从理念到行动的实质性转变。2.3全球视野在习近平生态文明思想和人类命运共同体发展理念的指导下,中国应对气候变化工作已经逐步纳入了社会经济发展规划,制
11、定了碳达峰碳中和的目标。同时中国也借鉴了国际经验,在试点的基础上开始建设全国碳市场,形成了行政手段、市场机制和自愿行动相结合的应对气候变化的立体式行动方案,政策体系不断完善,政策协同更加优化。此外,中国积极参与全球应对气候变化合作,成为全球气候治理的重要参与者、贡献者和引领者2。在南南合作的框架下,中国加强与广大发展中国家的互利合作;在“一带一路”倡议下,中国积极践行绿色低碳发展理念,帮助和带动沿线国家实现自主贡献目标和可持续发展目标;中国认真履行 联合国气候变化框架公约 体系下的国际法义务,积极参与和推动全球气候治理进程。中国的应对气候变化政策与行动,为全球气候治理取得成效,以及实现全人类应
12、对气候变化和可持续发展的目标做出了巨大努力和贡献3。3报告主要结论第四部分的评估采用总体评估和分类评估相结合的方式,所以评估结论也涉及了宏观层面和各个分类政策的评估结果,下面简要介绍。3.1中国应对气候变化政策体系基本形成并取得积极进展“十二五”以来,中国应对气候变化的国内外形势发生了深刻复杂的变化。在国内,推进生态文明建设有效地促进了中国经济发展绿色低碳转型;在国际上,推进全球生态文明建设和构建人类命运共同体的理念对引领全球气候治理体系建设和发展进程发挥了积极作用4-5。中国政府统筹国内国际两个大局,将应对气候变化摆在34章 中国应对气候变化政策行动概述43章 未来气候政策需求章 法律规划和
13、标准章 国家碳市场建设章 经济政策章 行政手段和行动章 科技研发政策和行动 章 可持续发展政策的气候协同效应 章 地方行动能力建设和公众参与章 国际合作3536373839404142图1 第四次气候变化国家评估报告 第四部分内容框架94范英,等:中国特色应对气候变化政策体系的评估与展望国家治理更加突出的位置6。在 巴黎协定 下,中国承诺了积极且有力度的国家自主贡献目标。2020年9月22日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论中指出,“中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值,努力争取 2060 年前实现碳中和”,引领中国应对气候
14、变化和推进生态文明建设进入新的阶段。从政策目标看,“十二五”以来中国应对气候变化量化目标从无到有,提出了从碳强度下降目标到碳达峰目标,再到碳中和目标的一系列短中长期量化目标。从政策体系来看,在目标引领下形成了既符合中国国情,又与国际气候政策有可比性的气候治理体系。尤其是碳达峰碳中和目标提出后,中国加紧制定碳达峰碳中和“1+N”政策体系,包含一个顶层设计的指导性政策文件(“1”)和一系列针对不同行业领域的指导性政策和方案(“N”)。从政策制定机制上看,应对气候变化逐步被纳入国家总体社会经济发展战略,政策制定模式呈现了社会各方积极参与、多部门推动的特点。从政策实施机制上看,形成了规划主导和引领、行
15、动方案扎实配合、行政手段先行、市场机制跟进、“由点到面”有序扩展、强化基础能力建设、环境与气候协同治理、中央和地方互动协作的模式。从机构建设看,“十三五”中期,中国从中央到地方对应对气候变化的组织管理机构进行了重大调整;2021 年5 月,为指导和统筹协调推进碳达峰碳中和工作,中央层面成立碳达峰碳中和工作领导小组。从政策和行动效果看,“十二五”以来中国应对气候变化政策行动成效显著,集中体现为2020 年应对气候变化目标的提前超额完成:到2020 年,中国二氧化碳排放强度比 2005 年下降了 48.4%,同时积极应对气候变化在提高经济增长质量、技术创新、新产业培育、增加就业、保护环境、改善健康
16、水平、促进安全等方面实现了多领域的协同增效。3.2应对气候变化的法律、规划和标准体系不断完善循序渐进的国家规划和专项规划以及标准体系为应对气候变化工作提供顶层设计和基础支撑。在“减缓”领域,“十二五”以来中国形成了较为完善的“碳强度目标引领、各地区推进落实、各部门协同合作”的条块结合的应对气候变化规划体系,以国家层面二氧化碳排放强度下降的约束性目标为核心,推动能源和经济的低碳转型。在“适应”领域,中国政府部门目前已发布国家和部门相关政策117 项,其中规划和法规类占四分之三,同时中国还发布了21 项省级适应规划。中国已初步建立了节能标准体系和碳排放管理标准体系,已发布碳排放和节能等领域国家标准
17、300 多项,为用能产品能效标识管理制度、能效“领跑者”制度、碳排放权交易等政策制度的落地提供了强有力的基础支撑。然而,中国气候变化专门性法律体系的建设仍进展缓慢,有待进一步推进,如中国 应对气候变化法的缺位一定程度上使得应对气候变化工作缺乏纲领性的法律指引;碳市场作为利用市场机制控制温室气体排放的手段,其有序发展需要明确的法律指引,而 碳排放权交易管理暂行条例 的立法工作需要进一步推进。3.3碳排放权交易市场建设取得积极进展“十二五”时期以来,中国碳排放权交易市场建设取得积极进展7。碳排放权交易试点地区在政策法规体系、排放监测、报告和核查制度、排放配额分配与履约管理制度、交易监管制度建设以及
18、能力建设等方面开展了大量细致、探索性的工作,已经初步建成制度要素基本齐全、各具特色、初具市场规模、初显减排成效的7个试点碳市场。截至2020年底,共覆盖20余个行业的2 800余家排放单位,排放配额总量约为13亿tCO2eq。7个试点碳排放权交易市场累计配额现货成交量达到4.4亿tCO2eq,累计成交金额约103亿元人民币。温室气体自愿减排交易市场运行基本有序,已初步建立了统一、规范、公信力强的交易体系。目前中国正顺利推进温室气体自愿减排交易体系管理办法改革,优化温室气体自愿减排项目审定和减排量核证管理程序,进一步修订完善相关技术规范和方法学,提升温室气体自愿减排项目管理效率,确保国家核证减排
19、量(CCER)质量。积极探索CCER参与试点碳市场配额的清缴履约抵消,将碳排放权交易、温室气体自愿减排交易体系与碳普惠和生态环境修复相结合,倡导绿色低碳生活,推动生态保护与生态扶贫。截至2020年底,CCER累计成交量约2.7亿tCO2eq,累计成交额约23亿元。全国碳排放权交易市场建设取得了阶段性积极进展。2017年12月,国家发展改革委发布了 全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业),以发电行业为切入点正式启动全国碳排放交易体系建设。2020年12月,生态环境部出台 碳排放权交易管理办法(试行),印发20192020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业),公布发电行业重点
20、排放单位名单,正式启动全国碳市场第一个履约周期。2021年7月16日,全国碳排放权交易市场正式启动上线交易,截至2021年 12月 31日第一履约周期结束,全国碳市场排放配额累计成交量约为1.76亿t,累计成交额约为76.61亿元,市场交易活动整体平稳有序;以排放配额清缴履约量计算,履约率高达99.5%。3.4应对气候变化的经济政策在多个领域协同发力并取得积极成效“十二五”以来,中国还采取了除碳市场之外的一系95中国人口 资源与环境 2023 年 第 1 期列其他经济激励政策。在节能领域,中国利用价格杠杆、节能补贴、合同能源管理等经济手段促进能效改善,经济发展总体能效水平不断提升,与发达国家的
21、差距逐步缩小。“十二五”期间,中国单位GDP 能源消耗(简称能源强度)累计降低17.8%,超过16%的预期目标;“十三五”期间,中国能源强度进一步下降,累计降低13.2%。在可再生能源领域,标杆上网电价政策为可再生能源发展提供了有效的经济激励,可再生能源电价附加政策则为可再生能源发展提供了持续稳定的资金来源。“十二五”以来标杆电价水平不断下调,补贴退坡加速推进,推动可再生能源发电成本显著下降,为全球可再生能源发展和技术进步作出了积极贡献。在政策持续激励下,中国可再生能源装机容量和发电量快速增长,“十三五”期间基本完成甚至超额完成了规划的可再生能源发展目标。为促进可再生能源消纳,不断完善电网基础
22、设施,加快电力市场化改革,启动可再生能源电力配额制度和绿证交易制度,落实可再生能源电力全额保障收购政策,设定可再生资源电力消纳责任权重等。在上述政策推动下,中国弃风率和弃光率实现双降,到2020 年平均弃风率和弃光率降至3%和2%的较低水平。在碳达峰碳中和目标引领下,未来需进一步优化政策设计方案,逐步构建适应高比例可再生能源的市场和制度体系。中国绿色金融和气候投融资快速发展,尤其是面向低碳发展的绿色债券、绿色信贷和气候保险等呈现良好发展态势8,为重点行业企业低碳转型提供了资金支持,应对气候变化的政策效果逐渐显现。为促进中国绿色金融健康发展,未来需要进一步完善绿色金融相关标准规范,创新绿色金融产
23、品,助力实现碳达峰和碳中和目标。此外,中国能源资源税改革和环境保护税开征有助于推动能源资源利用效率提高、能源结构调整和重点行业低碳转型,对减缓气候变化起到了积极的协同作用。3.5应对气候变化的行政手段不断完善并取得显著成效目标责任制和淘汰落后产能是中国在节能降碳领域,最为典型的行政手段。目标责任制具有基础性地位,其直接考核对象是各级政府以及重点用能企业。“十二五”期间,中国开始同时实施能源强度和碳排放强度下降目标责任制;“十三五”期间明确提出合理控制能源消费总量的要求并进行了地区分解,这标志着中国的节能工作正式由单一强度目标约束转向总量和强度“双控”目标约束。在碳达峰碳中和目标下,未来中国将开
24、始迈向碳排放总量控制的新阶段。另外,生态环境部将碳达峰相关工作纳入中央生态环保督察,使目标责任制的基础性地位进一步增强。具体来看,“十一五”时期中国节能重点集中在能耗水平巨大的“千家企业”,“十二五”时期,工业节能的着力点扩大到了年综合能源消费量在1万tce以上的“万家企业”,全国共计约17 000家。国家每年汇总并公布各地区“万家企业”节能目标考核结果,“万家企业”节能目标完成情况和节能措施落实情况被纳入省级政府节能目标责任考核评价体系。“十三五”时期,结合全国“双控”目标任务,重点用能单位“百千万”行动对重点用能企业提出了能耗总量控制和节能“双控”目标。围绕碳达峰碳中和的目标要求,工业部门
25、已着手实施工业低碳行动和绿色制造工程。中国淘汰落后产能工作以行政手段为主,并取得了显著成效。“十一五”“十二五”时期,国家层面明确提出了重点行业的落后产能淘汰目标,将其作为节能减排工作的重要支撑。这一时期的淘汰落后产能具有典型的“自上而下”特征:国家将淘汰落后产能目标分解到省、市、县及具体企业,并通过目标责任制的方式对各地进行考核。“十三五”以来,淘汰落后产能的政策机制发生了明显变化,淘汰落后产能成为供给侧结构性改革的重要措施,在政府各项工作中的地位大大提升。3.6应对气候变化科技创新规划和政策体系不断健全以 “十三五”国家科技创新规划 和 “十三五”应对气候变化科技创新专项规划 为统领,以各
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