志愿服务参与应急管理的联动机制探析_程慧.pdf
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1、DOI:10.13766/j.bhsk.10082204.2022.0719志愿服务参与应急管理的联动机制探析程慧,贾广宇(河北师范大学法政与公共管理学院,河北石家庄050024)摘要:当前,复杂多变的新冠病毒感染疫情防控形势对应急志愿服务提出了新的要求。志愿服务作为社会治理的重要力量,在参与应急管理中应增强预防能力、救助能力、资源整合能力和快速行动力等。然而,当前志愿服务参与应急管理过程中存在着制度保障不足、组织化能力弱、技术联动性弱和人才专业化程度低等问题,从而导致联动效能不足,影响了志愿队伍的参与积极性、志愿者的权益保障以及志愿服务的参与效率。基于公共危机协同治理理论,构建“制度组织技术
2、人才”四个层面志愿服务参与应急管理的联动模型,厘清当前志愿服务参与应急管理所面临的困难和存在的不足,形成制度赋能、组织赋能、技术赋能和人才赋能的优化策略,从而促进志愿服务参与应急管理的有效联动,优化应对突发公共卫生危机事件的有效路径。关键词:志愿服务;应急管理;突发公共卫生事件;公共危机协同治理理论;社会治理中图分类号:D63文献标志码:A文章编号:10082204(2023)01011308LinkageMechanismofVolunteerServiceParticipationinEmergencyManagementCHENGHui,JIAGuangyu(Schooloflawand
3、PublicAdministration,HebeiNormalUniversity,ShijiazhuangHebei050024,China)Abstract:The complex and changeable situation of epidemic prevention and control has put forward newrequirementsforemergencyvolunteerservice.Asanimportantforceofsocialgovernance,volunteerserviceshouldstrengthen its capacity of
4、prevention,rescue,resource integration and rapid action in emergency management.However,inthecurrentprocessofvolunteerserviceparticipationinemergencymanagement,therearestillsomechallenges,suchasinsufficientinstitutionalguarantee,inadequateorganizationalskills,weaktechnicallinkageandlowdegreeoftalent
5、specialization,whichleadtoinsufficientlinkageefficiencyandaffecttheenthusiasmofvolunteerteams,theprotectionofvolunteersrightsandinterestsandtheefficiencyofvolunteerserviceparticipation.Basedonthetheoryofcollaborativegovernanceofpubliccrisis,thispaperconstructsafour-levellinkagemodelof“system-organiz
6、ation-technology-talent”forvolunteerserviceparticipationinemergencymanagement,toclarifythecurrentchallengesanddifficultiesofvolunteerserviceparticipationinemergencymanagement.Inaddition,itexplorestheoptimizationstrategiesofsystemempowerment,organizationempowerment,technologyempowermentandtalentempow
7、erment,topromotetheeffectivelinkageofvolunteerserviceparticipationinemergencymanagement,andoptimizetheeffectivepathtorespondtopublichealthemergencies.Keywords:volunteerservice;emergencymanagement;publichealthemergency;theoryofcollaborativegovernanceofpubliccrisis;socialgovernance收稿日期:20220613基金项目:河北
8、省高等学校人文社会科学研究项目(MZZX2022001)作者简介:程慧(1978),女,河北保定人,副教授,博士,研究方向为公共管理与公共政策.第36卷第1期北京航空航天大学学报(社会科学版)Vol.36No.12023年1月JournalofBeijingUniversityofAeronauticsandAstronautics(SocialSciencesEdition)January2023一、问题的提出党的十九大以来,党中央、国务院围绕防灾减灾、安全生产、公共安全与社会稳定等先后作出了一系列重大战略部署。中共中央国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见明确,志愿服务要参与“完善政
9、府与社会力量协同救灾联动机制”1。志愿服务蓝皮书:中国志愿服务发展报告(20212022)指出,要充分发挥志愿服务在疫情防控、抢险救灾等领域的重要作用;截至 2021 年 10 月 30 日,中国志愿者总人数达 2.17 亿,平均每万人中就有 1544 人注册成为志愿者,在中国总人口中的占比约为 15.4%;志愿者团体 113 万个,志愿项目 621 万个;累计志愿服务时长达 16.14 亿小时,人均志愿服务时长约为7.44 小时2。所以,志愿者队伍如果能够参与到应急管理中来,并发挥志愿服务在应对突发危机与风险时的人力资源优势和社会资源优势,那么其将成为提高社会应急能力和政府应急管理能力的助推
10、器及有力补充。此外,联合国2018 年世界志愿服务状况报告也指出,要发挥志愿服务的独特优势,以加强社区韧性和应对公共危机3。可见,防范重大风险、及时应对处置危机、预防控制灾害、抢险救助灾难,是志愿服务所面临的重要使命。新时代,中国公共安全总体形势向好,但公共卫生危机事件的突发性、多变性仍带来了诸多风险和挑战,需要志愿服务在其中发挥重要作用。因此,探索志愿服务参与应急管理的联动机制,对于提升国家公共危机治理能力具有重要价值。所谓志愿服务参与应急管理,是指志愿者或志愿者组织通过参与应对自然灾害和公共卫生事件等突发公共危机事件并化解危机的过程4。将志愿服务融入应急管理是实现国家治理现代化的必然要求,
11、也是推动社会发展进步的需要。尤其是在新冠病毒感染疫情这一公共卫生事件的处理过程中,志愿服务作为公共服务供给的补充力量,通过在人力、财力、物力等方面进行有效配合,初步形成了有效的应急志愿保障体系,已经成为影响社会治理的常态化因素。从公共危机事件应对的实践上来看,志愿服务参与应急管理具有三个方面的优势:一是扩大了人才供给渠道。志愿服务队伍参与应急管理,有效降低了政府应急管理的成本,扩宽了应急管理的人才供给渠道。就此次新冠病毒感染疫情防控而言,志愿服务队伍构成要素多样、涉及职业领域广泛,凭借其灵活性高、成本低和专业性强的特点,在医疗卫生、心理疏导和综合管理中通过进行志愿服务供给,有效减少了应急管理财
12、政支出,减轻了政府负担,弥补了政府公共服务的空隙5149,是政府应急治理的有效补充力量。二是志愿服务参与应急管理搭建了志愿者与政府、社会联系的桥梁,形成了社会互助网络。志愿者本身生活在社区之中,能够在突发事件发生后第一时间向政府部门反映社区居民的需求,协助政府部门快速凝集社区社会资源,有助于优化和提升政府在应急状态下的公共政策决策能力与执行能力。三是提高了公民应对公共危机的意识。志愿者作为社会治理的重要主体,组织公民自助与自救,带动本土志愿服务力量发展,扩大志愿服务参与应急管理在社会中的正向影响,促进基层群众应急能力的提升,增强公民公共危机意识,这是社会主义核心价值观的重要表达,也是衡量社会文
13、明程度的重要标志。总之,志愿服务作为应急管理领域的重要参与力量,是应急管理协调联动体系中的重要环节。学界关于志愿服务参与应急管理的研究主要围绕其重要性、特殊性、现实问题和发展趋势四个方面来展开。在重要性方面,张勤和范如意认为,志愿服务参与应急管理的优势在于贴近基层,便于整合社会需求6;朱伟和王亚飞认为,应急志愿服务是政府加强应急管理的基本盘,是社会提高应急能力的推进器,是基层构建应急体系的试金石7。在特殊性方面,张强和张元认为,志愿服务参与应急管理需要不同专业能力的支撑8;莫于川认为,应对疫情等公共危机事件具有紧急性、特殊性和风险性9。在现实问题方面,张网成等认为,志愿服务参与应急管理的功能定
14、位认识不清10;钱洪伟和范靖文认为,志愿服务参与应急管理面临国家政策缺失等外部风险和志愿者组织管理紊乱的内部风险11。在发展趋势方面,任慧颖认为,社区志愿服务队作为城市应急机制建设的重要环节,理应成为政府应急管理体系中优先发展的方向12152-160。上述学者关于志愿服务参与应急管理的研究,凸显了志愿服务参与应急管理 114 北京航空航天大学学报(社会科学版)2023年1月在构建新时代中国特色应急管理体系和能力建设中的重要地位和价值。笔者拟基于公共危机协同治理理论,以新冠病毒感染疫情公共卫生危机应对为研究情境,构建志愿服务参与应急管理的“制度组织技术人才”联动参与模型,并尝试提出有关应急志愿服
15、务的优化策略。二、志愿服务参与应急管理:联动模型协同治理理论源于协同学理论和治理理论,强调在治理中,多元主体针对同一目标通过多个要素相互作用而产生的协作和联动关系12152。该理论在管理学、政治学、社会学等学科中应用较广。在应急管理领域,学者们将协同治理理论运用于公共危机治理中,提出了“公共危机协同治理”的概念,指出公共危机治理的效果受治理主体、规章制度、技术手段、组织形式等多种要素的共同影响。其中,治理主体主要是指政府、企业、非营利组织和公民等。总的来说,公共危机协同是指政府通过建立和规范相关扶持和管理制度,运用网络、信息技术等手段,将多种要素按照同一个行为目标有序地组织起来,针对潜在的或已
16、经出现的危机事件进行预防和处理的过程。协同治理理论强调治理主体的多元化、各子系统之间的协同性、自组织之间的协同性以及共同规则的制定,从而实现系统的有序化5150。协同治理强调各要素之间并非功能的简单相加,而是在特定目标指导下通过各部分充分协同来达到治理的最优效果。笔者选择以新冠病毒感染疫情公共卫生事件为背景来讨论在制度、组织、技术和人才四个层面上志愿服务参与应急管理的实践过程,分析其中的作用机理和内在逻辑,并构建志愿服务参与应急管理联动模型,如图 1 所示。具体而言,制度优化能够促进组织结构优化,并为人才、技术等提供方向和保障;组织结构完善能够将四个层面联结起来实现互动;技术发展和运用提升了志
17、愿服务在应急管理中的协同效率;人才专业化、多样化能够为志愿服务队伍和应急管理工作提供内生动力。因此,就“制度组织技术人才”四个层面形成联动合力,能够为志愿服务参与应急管理赋能。制度层面技术层面人才层面组织层面技术层面制度赋能组织赋能技术赋能人才赋能权责界定法治保障规范行为和流程明确任务要求规范管理有效研判评估科学决策组织化多样化专业化信息共享风险动态监控实时资源整合有效组织动员联动公共卫生危机事件图1志愿服务参与应急管理联动模型(一)制度层面联动制度层面联动的逻辑强调整个协同治理过程中需要有规范的制度保障,确保各参与主体能够按照规则有序开展活动,即管理者对志愿服务参与应急管理的核心理念、发展目
18、标和具体要素等进行制度化规范。主要通过权责界定、法治保障、规范行为和流程、明确任务要求等方式,来形成一种政府、企业、社会组织和志愿者之间协同联动的运行机制,从而促进参与方式正规、程序正规和结构正规。制度作为有效参与的基础,一方面,对志愿服务参与应急管理发挥着统筹组织调配、监测预警和控制的作用,并约束志愿服务的行为;另一方面,在志愿服务的资第36卷第1期程慧等:志愿服务参与应急管理的联动机制探析 115 金保障、发展目标实现、组织优化和技术优化方面也发挥着重要的推进作用。为了更好地发挥志愿服务参与应急管理的效能,国家出台了一系列制度性规范:一方面,强化制度支撑,在提供资金支持、保障志愿者权益、建
19、立激励机制和监督机制等多个方面推进志愿服务参与应急管理,为志愿服务提供制度性保障;另一方面,强化政府领导,建立应急志愿服务平台和志愿者库,开展常态化培训和交流,吸纳各个领域人才加入应急志愿服务队伍,促进志愿服务参与应急管理常态化。(二)组织层面联动组织层面协同联动是指政府、企业和社会组织等多元主体在志愿服务参与应急管理中构建合理且科学的管理秩序,并形成多元主体相互扶持的关系网络。组织联动层面是在推进志愿服务参与应急管理的过程中,各个管理主体达成统一目标后,动员和组织志愿者参与应急管理,其主要目标在于进行科学决策、有效组织动员、规范管理、有效研判评估公共危机事件等。组织化强调志愿服务参与应急管理
20、要遵循管理秩序,坚持政府的主导地位,听从政府及其应急管理部门的统一指挥和协调。在新冠病毒感染疫情防控过程中,志愿服务要充分组织化,进行必要的分工授权,志愿者要接受有效培训,能够胜任岗位并履职尽责。同时,应重视应急志愿服务体系向外延伸,整合多元力量、扩展协同网络。在新冠病毒感染疫情防控中,不仅要着眼于日常防疫防控,还要对疫情影响下公众产生的失业、心理、学业等压力进行调节,构建常态化多元志愿服务主体参与应急管理的、相互合作的社会治理网络,以及社会化资源配置与协商机制,以此来增强志愿服务的“黏性”,让各方面力量紧紧凝聚在志愿服务周围,从而在参与志愿服务上更进一步、更深一层13。此外,提高应急志愿服务
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