政府投资工程项目IDI运作模式设计_黄旭.pdf
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1、第 37 卷 第 1 期 工 程 管 理 学 报 Vol.37 No.1 2023 年 02 月 Journal of Engineering Management Feb.2023 政府投资工程项目 IDI 运作模式设计 黄 旭1,吴龙梁1,2(1.深圳市建筑工务署,广东 深圳 518105;2.哈尔滨工业大学(深圳)土木与环境工程学院,广东 深圳 518055,E-mail:)摘 要:推行工程质量潜在缺陷保险(IDI)是推动政府工程高质量发展,创新政府工程质量管理体制,促进政府工程全生命周期增值的重要举措。为了完善和发展政府工程 IDI 制度,通过总结和分析国内外工程质量潜在缺陷保险主要运
2、作模式,指出我国工程质量潜在缺陷保险存在的问题和发展瓶颈。在此基础上,结合政府投资工程项目的特点,首次提出针对政府工程的 IDI 运作模式。通过设计和完善政府工程 IDI 险种内容、参保主体关系、运行流程和相关配套机制,大幅提升 IDI 的适用性和服务体验,实现参保主体的多方共赢,从而增加 IDI 保险市场活力。并针对当前推行 IDI 制度存在的问题提出可行的发展策略,为我国 IDI 制度的进步提供有益参考。关键词:政府工程;工程质量;工程质量潜在缺陷保险;运作模式;险种内容 中图分类号:F283 文献标识码:A 文章编号:1674-8859(2023)01-058-08 DOI:10.139
3、91/ki.jem.2023.01.011 Design of Inherent Defects Insurance Operation Mode for Government-invested Public Projects HUANG Xu1,WU Longliang1,2(1.Bureau Public Works of Shenzhen Municipality,Shenzhen 518105,China;2.School of Civil and Environmental Engineering,Harbin Institute of Technology(Shenzhen),Sh
4、enzhen 518055,China,E-mail:)Abstract:The implementation of inherent defects insurance(IDI)is an important measure to promote the high-quality development of public projects,innovate the quality management system of public projects,and promote the value-added of public projects cross the whole life c
5、ycle.To improve and develop the government engineering IDI system,this paper points out the existing problems and development bottlenecks of Chinas engineering quality latent defect insurance by summarizing and analyzing the main operating modes of the domestic and foreign engineering quality latent
6、 defect insurance.On this basis,combined with the characteristics of government-invested engineering projects,the operation mode of the IDI for public projects is proposed for the first time.Through the design and improvement of the insurance content of public project IDI,the relationship between th
7、e insured subjects,the operation process and related supporting mechanisms,the applicability and service experience of the IDI will be greatly improved,and the multi-win-win situation of the insured subjects will be realized,thereby increasing IDIs market dynamism.Finally,the feasible development st
8、rategies are put forward given the problems existing in the current implementation of the IDI system,which can provide a useful reference for the progress of the IDI system in China.Keywords:public projects;engineering quality;inherent defects insurance(IDI);operation mode;insurance content 政府投资工程项目
9、通常涉及市政基础设施、医疗教育保障和文化体育场所等公共服务,其工程质量直接关系到政府财政投资的效益和社会公众的根本利益1。由于政府公共建筑工程普遍具有规模较大、结构多样、工期紧张且质量监管水平参差不齐等特点2,使得其工程质量管理面临着前所未有的挑战。自 2002 年开始,我国参考和借鉴国外先进经验,开始探索和推行工程质量保险制度3。工程质量潜在缺陷保险(Inherent Defects Insurance,IDI),是指由建设单位投保的,在保险合同约定的保险责 收稿日期:2022-09-29 第 1 期 黄 旭,等:政府投资工程项目 IDI 运作模式设计 059 任范围和保险期间内出现的,由于
10、工程质量潜在缺陷所造成的投保工程的损坏,保险公司承担赔偿保险金责任的保险4。IDI 通过引入社会力量和市场机制参与行业管理,建立市场主体质量内控机制,从而能够进一步规范市场秩序,保障和提高建设项目的工程质量57。目前,全国已有 16 个地区开展了工程质量潜在缺陷保险试点工作,但试点项目主要为商品住宅和保障性住房,针对政府公共建筑工程的试点项目较少。政府投资工程项目普遍具有建设要求高、社会影响面大等特点,其工程质量关系到广大人民的切身利益。将 IDI 引入政府投资工程项目不仅能够切实保障其长期健康运行,提供良好公共服务,维护社会稳定,而且能够提升政府工程运营效率,促进政府投资工程项目全生命周期的
11、增值。2017 年,深圳市部分辖区率先尝试将 IDI 机制引入到政府代建工程项目,并相继发布 IDI 试点文件。截至目前,深圳市已有 35 个政府投资项目投保了 IDI,但总体的试点收效甚微。其主要原因在于试点的政府投资项目均大量借鉴和采用了住宅项目的 IDI 运作模式,而政府工程项目与商业、住宅项目在建设资金来源、主体利益关系、建管模式、建筑特点等方面存在巨大差异,使得在试点过程中出现了诸多问题,试点效果大打折扣。因此,设计和完善适用于政府投资项目的 IDI 运作模式尤 为必要和迫切。本文通过总结政府工程 IDI 试点经验,借鉴国内外先进保险技术,设计和完善符合政府投资项目工程建设特点的 I
12、DI 运作模式,并从法律法规、政策和制度体系、配套机制等方面提出推行建议。1 政府投资工程项目推行 IDI 的意义 随着我国建筑体制市场化改革的不断深入和国家治理体系建设的不断完善,工程质量保险逐渐得到重视,推行 IDI 作为引入市场机制保障建筑质量、提高工程品质的重要举措逐步被纳入建筑业高质量发展规划8。深圳作为政府工程专业化集中管理的创新示范城市,肩负着政府工程高质量发展的重大历史使命,已率先进行了将 IDI 机制引入到政府工程中的试点。深圳试点经验表明,推行 IDI 是针对政府工程建设管理面临的新要求、新挑战,在全生命周期推动政府工程高质量发展的有效途径,在政府工程中发展和推行 IDI
13、具有重要的意义。(1)落实国家发展改革政策,发挥率先垂范作用。自 2000 年以来,国务院办公厅、国家发展改革委、住建部、财政部、银保监会和北京、上海、广东等 16 个地区发布关于加快推行工程质量保险和 IDI 实施意见等方面的政策文件已有 60 余份8。其中,近 5 年出台的重要政策文件如表 1 所示。表 1 近 5 年关于推行 IDI 制度的重要政策文件 序号 文件名称 发布时间发布部门 核心内容 1 住房和城乡建设部关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知 2017 住建部 培育工程质量保险市场,逐步建立起符合我国国情的工程质量保险制度,确定 9 省市为试点地区:上海、江苏、浙江、安徽
14、、山东等2 关于促进建筑业持续健康发展的意见 2017 国务院办公厅 加强工程质量安全管理,推动发展工程质量保险 3 建筑业发展“十三五”规划 2017 住建部 推动发展工程质量保险被列为提高质量监管水平的重要组成部分 4 关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见 2019 国务院办公厅 推行工程担保与保险,组织开展工程质量保险试点,加快发展工程质量保险 5 深圳经济特区优化营商环境条例 2020 深圳市人大 探索工程质量潜在缺陷保险制度,推行建筑师负责制 6 深圳市现代化建筑业高质量发展“十四五”规划 2022 深圳市住建局、发改委 推行工程质量潜在缺陷保险、工程质量担保和安全生产责任
15、保险,防范和化解工程质量安全风险 目前,全国各地均在大力推进 IDI 制度,在政府工程中引入和发展 IDI 机制能够充分落实国家改革发展精神,引领建筑行业健康发展。(2)保障广大人民群众切身利益,维护社会稳定。政府工程大部分是民生工程,为广大人民群众提供教育、医疗、交通等公共服务。在现行制度下,参建单位通常“工完场清”,政府工程缺乏有效的赔偿机制。一旦出现质量问题,找不到责任主体或质量责任难以界定,造成维修程序复杂且时间拖延较长。此外,参建单位长期以来采用低价中标策略,造成行业积累严重不足,一旦发生较大工程质量缺陷,存在无法履行赔偿责任的情况。由于政府工程与人民群众的利益息息相关,当政府工程出
16、现质量问题而未能快速修复时,如学校、医院、道路等因质量问题得不到及时解决而影响到正常运营时,将会影响到市民的日常生活,人民群众的切身利益难以得到有效保障,甚至发生社会负面事件。推行 IDI 制度可进一步完善政府工程质量保障体系,通过保险公司先行保修或理赔,大大减少因工程质量问题处理不及时对人民日常生活的影响,维护社会和谐稳定。(3)落实工程参建单位的质量责任,丰富政府工程质量管控手段。我国现有法律法规规定的主体结构和地基基础的保修期限为设计合理使用年限,060 工 程 管 理 学 报 第 37 卷 但质量保证金留置的时间为缺陷责任期,通常不会超过两年。质量保证金退还后缺乏有效经济制约手段或赔偿
17、机制,建筑质量保修责任往往较难落实。通过推行 IDI 机制,授予保险公司代位追偿权,借助市场机制落实参建单位的质量责任。政府工程交付后若出现质量问题,保险公司第一时间处理,事后保险公司有权鉴定事故责任并对责任方进行代位追偿。由于 IDI 保险赔偿期长达十余年,在此期间包括设计和施工单位在内的各参建单位均为被追偿的潜在对象,从而落实了参建各方的质量责任。同时,通过充分利用社会资源对工程质量进行管理,各方的风险、利益和责任相互制约,形成了利益的制衡体系,从而充分发挥保险的事前预防、事中控制和事后补偿作用9,10。(4)提升政府工程运营效率,促进政府工程全生命周期增值。通过投保 IDI 能够促进政府
18、工程的全生命周期增值:一是提升政府工程运营效率,通过推行 IDI 制度,快速高效地修复政府工程在使用期间出现的质量问题,最大限度地保障政府工程的正常运营;二是提高政府工程维保管理水平和效率,借助 IDI 理赔机制,极大地简化维修程序,有效提升维保效率;三是节省政府部门每年在政府工程运营维修费用方面的大量支出,通过 IDI 的市场机制作用,能够节省政府部门大量的人力和时间成本;四是助力政府部门转变职能,投保 IDI 可促进政府部门从长期的微观和碎片化的质量维修兜底中解放力量,有效提高政府部门的宏观管控能力,促进政府部门转变职能。2 国内外 IDI 运作模式分析 IDI 最早是法国于 1978 年
19、提出的,目前该保险在欧洲、美洲、亚洲、非洲、大洋洲均有发展,全球使用该保险运作机制的国家已超过 40 个。国外的 IDI 制度模式和险种内容设计等研究较为成熟,大多以法律形式强制要求投保。我国 IDI 制度处于起步发展阶段,在保险范围、保险期限等方面主要参考了法国模式,缺少本土化的设计。2.1 国外模式 国外欧美国家的 IDI 制度经过近 50 年的发展已趋于成熟,以法国模式最具代表性。目前法国已通过立法强制实施 IDI,其运作模式如下:(1)投保主体。保险主体包括建设、勘察、设计、施工等单位在内的所有工程参建单位。除政府投资工程项目和私人自建自用的住宅以外,建设单位必须为建筑物投保 IDI,
20、勘察、设计、施工等其他参建单位必须投保职业责任保险。(2)保险责任范围和期限。保险责任范围包括主体结构的安全牢固性、防渗漏和噪声控制与保温等建筑功能,保险期限为 10 年,保险自竣工验收后满 1 年起算。质量保险责任期限如表 2 所示。表 2 法国质量保险责任期限(年)保险标的 结构安全性 噪声控制 与保温 防渗漏正常运行主体建筑物 10 10 2-附属建筑物 10 10 2-独立于建筑物的设备-10-2(3)保险费率。建设单位最初的保险费率为工程总造价的 1.0%1.5%,但保险公司根据近 10 年的亏损情况对其进行了调整,调整后的费率约为 3%。(4)保险理赔。当出现质量问题并造成损失后,
21、首先触发 IDI 保单,即在确定责任前由保险公司先行赔偿或维修;其次触发职业责任保险,保险公司赔偿后可再向责任方进行追偿,以保证由责任方履行最终的赔偿。(5)第三方风险管理机构(Technical Inspection Service,即 TIS 机构)。保险公司承保后,须聘请TIS 机构实施质量风险管控。TIS 机构根据投保工程项目的特点,从方案设计阶段开始介入,严格管控设计和施工过程中各阶段的工程质量。(6)赔偿限额和不计免赔。IDI 保险的赔偿最高限额为保险标的建筑的总造价。IDI 保单对业主未设立免赔额,以充分保障了业主的权益。但由于未设置免赔额,业主对于细微的质量问题也会报案索赔,导
22、致保险公司的出险率居高不下,保险成本和保费不断上涨。2.2 国内模式 我国 IDI 正处于起步试点阶段,目前未全面强制投保。国内采用的 IDI 运行模式大同小异,现以深圳市部分辖区的政府代建项目 IDI 运作模式为例介绍其主要特点。(1)保险主体。保险人为政府工程代建单位,被保险人为区工务署和政府工程项目的使用(资产管理)单位。(2)保险责任范围和期限。保险赔偿期自竣工验收合格之日满 2 年后起算,保险赔偿期限通常为:地基基础和主体结构为 10 年,防水工程为 5年,供热供冷、管线、装饰装修等为 2 年,附属工程另行计算。(3)保险费率。保险费率采用浮动取费,需 第 1 期 黄 旭,等:政府投
23、资工程项目 IDI 运作模式设计 061 根据项目的工程风险程度及保险行业市场状况等情况厘定,通常费率标准差异较大,保费一般为建安工程总造价保险金额的 1.5%2.5%,其中 TIS 评估费占总保费的 15%30%。(4)承保模式。通常由建设单位统一制定保险供应商采购标准及保险实施方案标准,并组织建立 IDI 预选供应商库。工程立项获批后,根据保险方案在保险预选供应商库内进行保险竞价采购。(5)保险理赔。保单进入保险赔偿期后,如果适用范围内的工程发生保险责任范围内的损坏,被保险人可直接向保险公司进行索赔。保险公司在理赔后获得代位追偿权,有权向责任方进行追偿。2.3 国内外典型的 IDI 模式对
24、比 国内外典型的 IDI 运作模式对比如表 3 所示。表 3 国内外典型的 IDI 运作模式对比 对比项 国家(地区)法国 中国(深圳辖区)时间 1978 年 2017 年 投保工程类型 商业建筑、商品住宅 政府投资代建项目 强制性 强制 非强制 投保主体 建设单位 建设单位 责任范围和期限 基础和主体工程(10 年)、保温工程(10 年)、防水工程(2 年)基础和主体工程(10年)、防水工程(5 年)、装饰装修等(2 年)保险起算时间 竣工验收后满 1 年起算 竣工备案后满 2 年起算 费率厘定模式 固定费率 浮动费率 保险费率水平 约 3%1.25%2.5%免赔额 未设置 未设置 特点 保
25、险制度成熟,强制投保 最大化的保障业主利益 处于起步试点阶段,保 险市场不成熟 2.4 当前我国 IDI 运作模式面临的困境(1)市场机制不完善。IDI 需要通过市场经济手段来进行商业运作,由于成本与收益之间的博弈尚未达到平衡,导致市场中各潜在保险主体对该保险的积极性不高。在 IDI 试点和启动阶段,该险种具有非常强的外部性特征,从而导致市场激励机制缺失,工程质量保险供给和需求都严重不足。从供给角度分析,其前期开发投入高、风险大、财务稳定性差,前期风险和成本都较高,保险公司缺乏开发经营工程质量保险的积极性。从需求的角度分析,由于建筑物质量性能缺陷往往在使用较长时间之后才显露出来,而推行工程质量
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