新时代加强流域生态环境监管的思考_余明星.pdf
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1、37ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.50 No.24 2022党的十八大以来,中国特色社会主义进入新时代,我国大力推进生态文明建设,一系列生态文明改革举措相继出台1。中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见明确要求,完善生态环境监管体系。党的十九大报告进一步提出,改革生态环境监管体制,建设美丽中国。生态环境监管是生态环境保护的基础,是改善生态环境质量的重要力量2。进入新时代,人民群众日益增长的对美好生活的需要,对生态环境监管工作提出了一系列新要求。强化流域生态环境监管,是新时代推进生态文明建设的重要举措。当前,关于生态环境监管的研究多集中于
2、国家层面或省市级层面的体制机制完善、法律法规建设、执法监督改革等,从流域视角探讨生态环境监管的研究较少3-5。本文从历史维度回顾流域生态环境监管的发展历程,分析流域生态环境监管存在的问题,探讨未来重点发展方向,以更好地促进流域中观层面生态环境监管工作的发展,为国家建立健全生态环境监管体系提供参考。新时代加强流域生态环境监管的思考文/余明星杨国胜孙志伟袁琳Thoughts on Strengthening Watershed Ecological Environment Supervision in the New Era摘 要 强化流域生态环境监管是新时代推进生态文明建设的重要举措。本文回顾了
3、流域生态环境监管的发展历程,分析了2019年新组建的七大流域(海域)生态环境监督管理局在流域生态环境监督管理、指导协调等方面的职能,探讨了当前流域生态环境监管工作在广度与深度、能力和资源储备、人才队伍建设三方面存在的问题,指出下一步流域生态环境监管工作应重点加强的四个方向:一是构建完善的流域生态环境监管工作新体系;二是建立有效的跨部门跨区域生态环境监管新机制;三是推动履职尽责全面稳步迈上新台阶;四是建设强有力的生态环境监管支撑保障体系,为国家进一步深化生态环境监管改革提供参考。关键词 生态环境监管;流域管理;生态文明建设;新时代流域生态环境监管改革概述我国生态环境监管工作从无到有、从弱到强,逐
4、步形成以生态环境部门为主的生态环境保护行政管理组织体系。1978年至今的40多年里,生态环境监管机构每隔10年都会经历一次重大变革。我国流域生态环境监管工作于20世纪70年代末开始起步。国家先后按水系设置长江、黄河、海河、淮河、珠江、松辽、太湖七个流域水资源保护局。1976年1月,国务院环境保护领导小组和水利电力部联合批复成立长江水源保护局,这是我国第一个建制性的流域水资源保护机构,具有划时代意义6。流域水资源保护局由水行政主管部门和国务院环境保护部门双重领导。职责范围由开展水源污染调查、水质监测资料收集整编、水源保护和水质监测站网规划等工作,逐步发展到开展水生态保护、水功能区管理、纳污能力核
5、定、入河排污口设置审批和监督管理等工作。2019年,根据国务院机构改革方案,流域水资源保护局转隶到生态环境部,组建七大流域(海域)生态环境监督管理局(以下简称“流域局”)。流域局作为生态环境部派出行政机构,依据法律法规和生态环境部授权或委托,主要负责流域(海域)水资源、水生态、水环境方面的生态环境监管工作,相关职能工作涉及10多类,重点在流域监督管理、指导协调两个方面,进一步强化流域生态环境保护统筹管控力度。一是明确了监督管理核心工作,包括组织编制流域生态环境规划、水功能区规划,参与编制生态保护补偿方案,并监督实施;建立有跨省域影响的重大规划、标准编制,环评文件审批,排污许可证核发会商机制,并
6、组织监督管理;参与流域涉水规划环评文件和重大建设项目环评文件审查,承担规划环评、重大建设项目环评事中事后监管;指导流域内入河排污口设置,承办授权范围内入河排污口设置审批和监督管理;组织开展河湖与岸线开发的生态环境监管、生态流量水量监管。二是确定了指导协调重点工作,包括指导协调流域饮用水水源地生态环境保护、水生态保护、地下水污染防治有关工作;参与指导协调河湖长制实施,河湖水生态保护与修复;组织协调重大工程水源地水质保障;承担流域生态环境执法、重要生态环境DOI:10.14026/ki.0253-9705.2022.24.011深度38案件调查、重大水污染纠纷调处、重特大突发水污染事件应急处置的指
7、导协调等工作;指导协调监督流域内生态环境保护工作。此外,新职能还明确了流域重大政策制定、监测、科研、信息发布等要求,如组织拟订流域生态环境政策、法律、法规、标准、技术规范和突发生态环境事件应急预案等;提出流域水功能区纳污能力和限制排污总量方案建议;组织开展流域生态环境监测、科研、信息化建设、信息发布等工作。生态环境部组建流域局,标志着流域生态环境保护迈向统一政策标准制定、统一监测评估、统一监督执法、统一督察问责的新阶段。这项重大的体制机制改革,主要解决流域生态环境监管职责交叉重复、多头管理等问题。同时,此次流域生态环境监管改革打通了岸上和水里、陆地和海洋,有利于水陆统筹、以水定岸,实施流域水生
8、态环境全过程监督管理,并满足国家生态环境保护长远需要,对建立现代化的生态环境治理体系具有重要意义。流域生态环境监管存在的问题以流域为单元统筹开展监管的覆盖面不够广、程度不够深流域生态环境监管要遵循生态系统整体性和流域系统性及其内在规律,将流域作为完整管理单元,统筹上下游、左右岸,理顺权责,进一步优化流域环境监管和行政执法职能配置,实现流域环境保护统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法,以提高环境保护整体成效。转隶以来,流域局加快了流域生态环境监管职能转变,但在按照流域整体性、系统性开展相关监管工作方面还存在一定短板和差距。一方面,有些制度顶层设计没有及时跟进,监管工作没有全面开展。如
9、针对流域生态补偿、生态修复治理、成效评估等,尚未制定出台完善的政策、法律、法规、标准、技术规范,除中华人民共和国长江保护法和中华人民共和国黄河保护法已出台以外,其他主要水系基本没有针对性的综合性流域保护法规制度。在生态环境监测网络方面,目前只有国家网和省市网,尚没有着手建立服务于流域监管需求的流域监测网,特别是没有建立起体现各流域特色的水生态监测网络体系。另一方面,流域生态环境监管工作在摸索中前进,面临继续深化的要求。如各流域局分别牵头制定了各流域“十四五”水生态环境保护规划并有步骤地协调推动地方政府落实,在具体推动过程中还存在着监管手段单一和进展较慢等问题;环评事中事后监管逐步开展,但多集中
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