新时代退役军人安置的程序法治——逻辑机理与建设进路_韩君玲.pdf
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1、 年 月 山东行政学院学报 第 期 总第 期 新时代退役军人安置的程序法治 逻辑机理与建设进路韩君玲,王一宏(北京理工大学 法学院,北京)摘 要程序法治在退役军人安置工作中具有重要价值。基于社会主要矛盾发生转变和以人民为中心的根本立场,尊重退役军人的法律主体地位,实现退役军人安置的实体公正与程序公正,是新时代退役军人安置的程序法治逻辑机理。现行退役军人安置法律中缺少对退役军人在安置过程中的程序性权利保障条款,安置实施和监督方面程序性内容规定阙如。为更好维护退役军人合法权益,提升退役军人安置工作法治效果,从主体权利、安置过程与监督之维,完善退役军人安置的程序性权利保障体系,建立安置行为规范实施体
2、系,健全覆盖安置全过程的监督评价体系,协同推进新时代退役军人安置程序法治建设。关键词退役军人安置;程序法治;程序性权利;实质公正;程序公正;安置正义 中图分类号 文献标识码 文章编号()党的二十大将高质量发展确定为全面建设社会主义现代化国家的首要任务,提出在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家和扎实推进依法行政的具体要求。就依法行政而言,完善行政程序法治乃是其最重要最基本的保障。对于典型行政的退役军人安置,完善其程序法治是保障依法安置进而实现退役军人安置工作高质量发展的必由之路。然而,我国退役军人安置的程序法治在制度保障上尚有缺憾。在实定法层面,缺乏退役军人在安置过程中的程序性权利保障条款,也
3、缺乏安置行政过程和监督等方面的程序性法律规定,安置程序法制保障不足。实践中,安置行政主体难以根据明确的安置程序法律规定有效行使安置行政权力,退役军人难以根据现行安置法律制度充分维护个人安置权益,安置矛盾纠纷案例频出。在法学理论研究方面,研究目光聚焦于退役军人在就业安置、教育培训、康复休养等方面的实体性权利保障,以及安置相关机构的职责划分等实体性安置义务与法律责任界分等,缺乏从权利主体的程序性权利保障、安置行为的程序规范及过程导向型监督评价体系等程序理性维度省思退役军人安置法理论,安置的程序法治理论研究缺失。鉴于此,本文围绕新时代退役军人安置的程序法治展开理论探索,从我国退役军人安置的客观规律和
4、国情出发,将程序法治理论嵌入新时代退役军人安置高质量发展的具体语境中展开分析,明确新时代退役军人安置程序法治逻辑机理,根据安置程序法治理念检视我国退役军人安置制度基金项目 年退役军人事务部委托项目“推动退役军人工作高质量发展研究”。作者简介韩君玲(),女,法学博士,北京理工大学法学院教授,研究方向为宪法与社会保障法;王一宏(),女,北京理工大学法学院博士研究生,研究方向为宪法与社会保障法。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告,北京:人民出版社,年,第、页。姜明安:完善行政程序法治是建设法治政府的必由之路,行政法学
5、研究 年第 期。保障现状,剖析其中存在的问题,为推进新时代我国退役军人安置程序法治建设提供路径建议。一、推进新时代退役军人安置程序法治建设的逻辑机理尊重我国退役军人安置的客观规律和国情,根据程序法治理论保障退役军人的程序性权利,维护安置公正,是我国退役军人安置程序法治建设的逻辑机理。(一)逻辑起点:退役军人安置的客观规律与我国国情当前,我国退役军人安置工作所处的发展阶段,对我国退役军人安置的程序法治提出了新要求。基于我国社会主要矛盾发生转变和以人民为中心的根本立场,推进退役军人安置的程序法治建设,是推动新时代退役军人安置高质量发展的必要之举。满足退役军人安置工作发展需要。从我国退役军人安置工作
6、的客观规律看,妥善安置退役军人是中国共产党领导下的退役军人工作的重要组成部分,国家通过推动退役军人安置组织体系专门化、安置依据法制化和安置过程程序化等逐步完善退役军人安置工作。我国退役军人安置工作经历了新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期,并在中国特色社会主义新时代背景下展开新的探索。申言之,新民主主义革命时期,党和政府通过国家供养、退职休养和复员等方式安置退役军人,为其分配公田耕收、安排工作等;社会主义革命和建设时期,党和政府设立复员委员会、转业建设委员会、民政部门优抚机构等专司退役军人安置、优待等工作,通过复员、国家供养、转业、退休和集体转业等方式
7、安置退役军人,为其提供就业便利、康养服务与生产资助金等;改革开放和社会主义现代化建设新时期,党和政府增加自主择业安置方式安置退役军人,并试行退役军人职业培训政策为退役军人提供退役军人自主性质的就业服务;进入新时代,国家成立退役军人事务部门专司退役军人安置等工作,新增逐月领取退役金的方式安置退役军人,并在中华人民共和国退役军人保障法(以下简称退役军人保障法)和其他退役军人安置配套法律规范性文件中明确规定了安置计划制定、移交接收、退役安置、提供就业创业与教育培训服务等安置法定流程,明确国家负有加强对退役军人的教育培训、鼓励和扶持退役军人就业创业的义务内容,比如:安置地人民政府负有根据退役军人的就业
8、需求组织其免费参加职业教育、技能培训之义务,县级以上地方人民政府退役军人工作主管部门负有宣传、组织、协调退役军人就业创业之义务,公共人力资源服务机构负有为退役军人提供免费的职业介绍、创业指导服务之义务等。上述我国退役军人安置工作发展过程中体现的安置组织体系专门化、安置依据法制化和安置过程程序化等发展的客观规律表明我国退役军人安置的法治化趋势。若从退役军人安置工作发展变迁过程表现出的形式特征看,安置工作组织体系专门化,安置方式与待遇内容多样化,退役军人安置工作逐渐从管理型安置转向保障退役军人权利的给付型安置和服务型安置,以退役军人为中心服务退役军人,维护退役军人合法权益,实现退役军人工作高质量发
9、展成为新时代退役军人工作主题;若从安置工作依据法制化、流程法定化进程看,安置逐渐作为一项国家向退役军人履行山东行政学院学报 年第 期 年 月 日,中国共产党第十九届中央委员会第六次全体会议通过的中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议,按照新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代四个时期,总结党的百年奋斗重大成就和历史经验。笔者据此将党领导下的退役军人安置工作的发展时期划分为新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代。退役军人保障法第 条第 款、第 条第 款、第 条
10、第 款。裴金佳:奋力谱写退役军人工作高质量发展新篇章,:。的给付义务被明确规定在法律中,法治色彩日渐浓厚。而法治与其他治理方式的根本区别在于,法治依赖程序的技术性和中立性以及明确的程序性法律条款,确保形成结果的过程公正且正当。从某种意义上说,“法治就是程序之治,依法办事就是依程序办事,法治思维就是程序思维”,法治的发展是通过法的程序体系的严密化来实现的。因此,推动退役军人安置工作高质量发展,亟待法治尤其是程序法治提供理论指导和制度保障。回应社会主要矛盾变化和坚持以人民为中心根本立场。从现阶段基本国情看,推进退役军人安置程序法治建设是对我国社会主要矛盾变化和坚持以人民为中心根本立场的积极回应。一
11、方面,新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从权利法哲学角度看,社会主要矛盾的变化对全体人民的权利保障产生了两大根本性影响,一是从保障人民基本生活提升到保障人民美好生活,二是从保障人民的生存权利转向保障发展权利进而演进到追求美好生活的权利;从权利保障的客体角度看,“人民群众对美好生活的向往更多向民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面延展”;从权利保障的内容角度看,“享有尊严和幸福”是人权的应有之义,是我国宪法规定的“国家尊重和保障人权”原则的基本内涵,也是人民美好生活需要的重要组成部分;从权利保障的实现路径角度看,“任何权利想要真正得以实现都必须以
12、正当的法律程序作为保障”。因此,基于权利保障的法哲学、权利保障的客体、内容及实现路径视角,新时代退役军人安置工作应当通过规范的法律程序,尊重并保障退役军人有尊严地生活的权利。另一方面,习近平总书记在中央全面依法治国会议上指出,“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,必须坚持为了人民、依靠人民”“推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益”。该论断诠释了习近平法治思想始终坚持以人民为中心的根本立场。党的二十大报告指出,全面依法治国关系人民幸福安康,要坚持全面依法治国,推进法治中国建设。从“以人民为中心”的宪法渊源看,我国宪法第 条第 款规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民”为人民作为法治
13、主体提供了宪法基础;从其实现路径看,“坚持人民主体地位,要求用法治保障人民当家作主”,并“通过完整的制度程序和完整的参与实践,保证国体、政体以及其他一切治国理政活动都充分体现人民当家作主的要求,使人民真正成为国家的主人”I0。在退役军人安置领域,尊重退役军人的权利主体地位,健全退役军人安置的程序法治,是我国宪法精神与坚持全面依法治国,推进法治中国建设的基本要求。(二)法理基础:保障主体权利与维护安置公正缺乏法理念或规范原理的法律制度始终易陷于具体问题的应对,应将程序法治理论嵌入新时代退役军人安置的程序法治这一具体语境,分析推进新时代退役军人安置程序法治建设的法理基础,明确指导退役军人安置程序法
14、治建设的法理念。保障退役军人的程序性权利。根据法律关系主体论和法律主体程序性权利保障论,退役军人具有安置法律关系主体地位,享有安置程序性权利。法律关系是法学理论的基本范畴之一,其构成要素主新时代退役军人安置的程序法治I0张文显:习近平法治思想的理论体系,法制与社会发展 年第 期。决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利 在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告,:。汪习根:论习近平法治思想中的美好生活权利,政法论丛 年第 期。习近平:论坚持全面依法治国,北京:中央文献出版社,年,第、页。胡晓霞:习近平法治思想中的程序法治理论研究,广西社会科学 年第 期。周佑勇:习近平法治思想的
15、人民立场及其根本观点方法,东南学术 年第 期。习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗 在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告,北京:人民出版社,年,第 页。付子堂:以人民为中心是习近平法治思想的根本立场,中国司法 年第 期。张立伟:论习近平法治思想中以人民为中心的法治观及其理论逻辑,中国应用法学 年第 期。要包括主体、客体与内容。其中,法律关系主体是法律关系的主体性要素,指法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者,通常决定着法律关系的形成和变动。在安置法律关系中,学理上,若采用文义解释方法理解退役军人保障法第 条,安置法律关系主体包括履行安置义务的安
16、置行政机构、机关、群团组织、企业事业单位、社会组织和接受安置的退役军人;若根据立法机构和有关部门关于退役军人保障立法目的的说明,以及结合退役军人保障法第 条、第 条第 款和第 条第、款的规定进行体系解释,安置法律关系主体包括履行安置义务的安置行政机构、机关、群团组织、企业事业单位、社会组织和享有获得安置权利的退役军人。尽管在文义解释、体系解释等不同法律解释方法下,退役军人分别具有接受安置的义务主体身份、获得安置的权利主体身份,但总体而言,退役军人在退役军人安置法律关系中具有独立的法律主体地位。由于在通常情况下,“某一法律关系主体通常既是权利主体也是义务主体,只有在极个别的情况下仅享有权利或只承
17、担义务”,而且,即便是站在退役军人是接受安置的义务主体的立场,退役军人也不是被动的接受安置者或被保护的客体,而应基于其公民与国家社会优待对象的身份,被定位为退役军人安置法律关系的中心。从退役军人权利保障的宪法渊源看,退役军人具有公民和国家社会优待对象双重身份属性特征。一方面,具有国家公民身份的退役军人,应当享有人格尊严和获得维持基本生活安全、参与就业、接受教育等各种权利,国家应当履行保障其人格尊严不受侵犯、帮助其防范和应对各种生活风险、保障其接受教育、就业等权利保障义务;另一方面,就其对国防和军队建设作出特别牺牲贡献而成为国家社会尊重优待的对象这一身份而言,退役军人在其服役期间根据国家基于整体
18、安全利益和全盘人权保障的考量安排,被依法限制参与社会就业活动、接受相关学历或社会职业教育的机会,并在各种军事活动中将维护国防利益优位于保护个人生命权、健康权。对此,国家基于宪法规定的平等原则,褒扬其贡献精神并特别赋予退役军人享有获得退役金、就业岗位、就业创业教育培训机会与服务以及收治休养等优惠性权利,通过再分配保障其正当权利。所以,退役军人的独特身份属性特征,决定了其立足于安置行政给付和国防贡献两方面的具有积极能动性的退役军人安置法律关系主体地位,应被定位为退役军人安置法律关系的中心。权利是主体的权利,“任何解放都是使人的世界即各种关系回归于人自身”。从退役军人的安置山东行政学院学报 年第 期
19、张文显:法理学(第五版),北京:高等教育出版社,年,第 页。退役军人保障法第 条:“地方各级人民政府应当按照移交接收计划,做好退役军人安置工作,完成退役军人安置任务。机关、群团组织、企业事业单位和社会组织应当依法接收安置退役军人,退役军人应当接受安置。”全国人大常委会法工委有关负责人就中华人民共和国退役军人保障法答记者问时指出,“法律草案在修改过程中认真考虑并充分吸收了社会公众的意见。主要是完善三方面的内容:一是体现保障法的特色;二是加大保障力度;三是具体化一些保障措施。”(孙少龙:确立退役军人工作法律制度的“四梁八柱”全国人大常委会法工委有关负责人就中华人民共和国退役军人保障法答记者问,:。
20、)退役军人事务部、中央军委政治工作部负责人就中华人民共和国退役军人保障法回答记者“退役军人保障法明确了哪些方针原则?”的提问时指出,“明确退役军人的权利义务。国家关心、优待退役军人,加强退役军人保障体系建设,保障退役军人依法享有相应的权益,同时明确退役军人应当继续发扬人民军队优良传统,模范遵守宪法和法律法规。”(梅世雄:为做好新时代退役军人工作提供法治保障 退役军人事务部、中央军委政治工作部负责人就中华人民共和国退役军人保障法答记者问,:。)退役军人保障法第 条:“为了加强退役军人保障工作,维护退役军人合法权益,让军人成为全社会尊崇的职业,根据宪法,制定本法。”退役军人保障法第 条第 款:“尊
21、重、关爱退役军人是全社会的共同责任。国家关心、优待退役军人,加强退役军人保障体系建设,保障退役军人依法享有相应的权益。”退役军人保障法第 条第 款:“退役军人安置工作应当公开、公平、公正。”退役军人保障法第 条第 款:“退役军人的政治、生活等待遇与其服现役期间所做贡献挂钩。”高志宏:公共利益法律关系的主体论及其功能实现,南京社会科学 年第 期。马克思恩格斯文集(第一卷),北京:人民出版社,年,第 页。法律关系主体身份看,其应当享有安置程序性权利。从学理层面看,一般认为,基本权利包括程序内容,基本权利的实现有赖于程序保障。安置程序对于退役军人实现其安置实体权利具有非常重要的意义。退役军人参与的安
22、置程序应当包括安置实施过程中的行政程序和安置监督及权利救济过程中的程序,退役军人的安置程序性权利应当充分覆盖安置待遇决定形成的全过程、安置的监督与权利救济程序,确保退役军人在安置程序法治保障下实质参与安置程序、实现安置实体权利。比如,完善安置信息公开制度,保障退役军人知晓本人安置待遇的决定依据与理由等;保障退役军人参与安置待遇决定过程中的表达意见或诉求的权利,安置行政主体在安置过程中,必须考虑退役军人的服役贡献相关因素,不得考虑不相关因素,应当能够提供做出安置待遇决定的理由;对于安置行政主体决定是否给予某退役军人以某种安置待遇,以及形成这一决定的过程,退役军人有权根据安置法律法规所规定的安置条
23、件、安置标准等,制约和监督安置行政主体的安置行政行为;对于退役军人安置权益受侵害等情况,退役军人能够依法定程序救济自己的获得安置权利。总之,保障退役军人能够通过一定方式、步骤、程序等参与退役军人安置工作,是现代程序法治的基本功能与内在价值的实践表现。体现工具性价值和独立价值的程序公正。基于对现代行政程序法治基本功能的一般理解,安置程序法治具有形成和证成安置实体正义的工具性价值,规范和控制安置行政主体在法律框架下合法合理行使行政权力。一是从程序维度规范和控制安置行政权力运行的必然性看,党的二十大提出扎实推进依法行政,并将推进行政程序法定化、完善行政执法程序等确定为推进依法行政的具体要求。我国退役
24、军人安置本质是国家通过再分配,由相关主体履行安置给付职责,从就业岗位、安置资金、教育机会、收治休养等方面保障退役军人顺利融入社会和平等参与社会生活。安置程序作为规范安置行为、体现法治形式理性的行为过程,其法律规则的正当性、合理性、严密性一定程度对于帮助退役军人实现其安置实体权利具有非常重要的意义。比如,依据退役军人保障法第 条的规定,退役军人有权就省级人民政府退役军人工作主管部门作出的中止、降低或取消其退役相关待遇的决定申请行政复议或提起行政诉讼。该条款是我国首次从国家法律层面明确将退役军人安置部分事项纳入司法救济范围,具有形式法治上的里程碑意义,也有约束安置行政主体的安置自由裁量权、保障退役
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